行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制系統(tǒng)的思考

郭皓華

【摘 要】文章闡述了行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的必要性，提出完善內(nèi)部控制系統(tǒng)應(yīng)該遵循的基本原則，同時(shí)對(duì)行政事業(yè)單位如何完善內(nèi)部控制系統(tǒng)提出了一些思路。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)思路

一直以來(lái)，很多人都認(rèn)為內(nèi)部控制是企業(yè)的一種管理手段，行政事業(yè)單位由于不是贏利單位，所以不需要采取內(nèi)部控制措施。其實(shí)這是一種誤解，行政事業(yè)單位雖然不是贏利單位，但是，他作為國(guó)家政策的直接貫徹和執(zhí)行者，在履行職責(zé)的過(guò)程中必然要發(fā)生經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。所以，也需要采取內(nèi)部控制。實(shí)施內(nèi)部控制是我國(guó)走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，與世界經(jīng)濟(jì)接軌的要求，是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要舉措。

一、內(nèi)部控制的含義

內(nèi)部控制是指單位組織為保證業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行，保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤與舞弊，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整而制定和實(shí)施的政策與程序。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是指單位為了提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行等而制定和實(shí)施的一系列控制方法、措施和程序。內(nèi)部控制包含內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是內(nèi)部控制的重要組成部分，是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。

二、實(shí)施內(nèi)部控制的必要性

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而建立和健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)過(guò)程，而在這個(gè)過(guò)程中，由于新舊體制正在轉(zhuǎn)換，各種法律法規(guī)，特別是財(cái)經(jīng)法規(guī)還不十分完善，受利益驅(qū)使，出現(xiàn)了各種各樣的違法違規(guī)現(xiàn)象。而行政事業(yè)單位也同樣不可避免地存在管理混亂和違法違規(guī)的問(wèn)題。主要問(wèn)題如下：

1.經(jīng)費(fèi)開支無(wú)章可遁或有章不遁。行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出普遍缺乏明確的開支標(biāo)準(zhǔn)，特別是招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等；有些制定了開支標(biāo)準(zhǔn)的，卻不認(rèn)真執(zhí)行，仍采用實(shí)報(bào)實(shí)銷方式；一些較大開支，事前不做計(jì)劃和申請(qǐng)，開支后只要有經(jīng)手人、證明人、審核人簽字，財(cái)務(wù)部門就給予報(bào)銷。由于對(duì)經(jīng)費(fèi)開支控制不嚴(yán)，造成費(fèi)用開支過(guò)大，也是我國(guó)公款消費(fèi)嚴(yán)重過(guò)大的重要原因。

2.財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。一是資金管理混亂，未能按規(guī)定用途使用資金，專項(xiàng)資金與正常經(jīng)費(fèi)之間經(jīng)常相互擠占、挪用；很多單位都是按照收入規(guī)?；ㄥX，對(duì)資金支出的合理性、效益性缺乏分析，致使重復(fù)開支現(xiàn)象嚴(yán)重，浪費(fèi)巨大。二是現(xiàn)金管理混亂，很多單位沒(méi)有按照現(xiàn)金的結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)支付現(xiàn)金，大額現(xiàn)金支付的現(xiàn)象比較普遍；坐支現(xiàn)金的情況比較嚴(yán)重；單位庫(kù)存現(xiàn)金余額過(guò)大，超過(guò)單位日常零星開支所需現(xiàn)金。三是應(yīng)收賬款管理不嚴(yán)，對(duì)借款和欠款長(zhǎng)時(shí)間不來(lái)銷賬和還款的單位和職工未進(jìn)行催收和清理，以致最后形成呆賬、壞賬。

3.資產(chǎn)管理混亂。一是資產(chǎn)賬實(shí)不符，由于固定資產(chǎn)入賬不及時(shí)，低值易耗品和固定資產(chǎn)劃分不清，又不定期進(jìn)行固定資產(chǎn)盤查，致使行政事業(yè)單位普遍存在資產(chǎn)賬實(shí)不符的現(xiàn)象。二是資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重，很多低值易耗品等存在存貨處于無(wú)人保管狀態(tài)，捐贈(zèng)的固定資產(chǎn)也不入賬，已完工的基建項(xiàng)目未入固定資產(chǎn)賬，資產(chǎn)處置不符合規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)變賣固定資產(chǎn)，變賣固定資產(chǎn)取得的收入未按規(guī)定入修購(gòu)基金，長(zhǎng)期將固定資產(chǎn)借給其他單位使用。

4.崗位設(shè)置不合理。由于不少行政事業(yè)單位受編制限制，人員緊張，崗位安排不盡合理，許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。決策人、經(jīng)辦人、審核人、記賬人員都沒(méi)有完全分離并相互制約，出納兼審核、采購(gòu)兼保管的現(xiàn)象比較普遍，極易出現(xiàn)貪污挪用行為。

5.內(nèi)控意識(shí)淡薄。一是沒(méi)有形成以制度管事，以制度管人的意識(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制制度重要性的認(rèn)識(shí)還不夠到位，單位職工也習(xí)慣于主要領(lǐng)導(dǎo)講了算的工作方式。二是很多行政事業(yè)單位只重視本單位的事業(yè)發(fā)展，輕內(nèi)部管理，認(rèn)為只要完成目標(biāo)任務(wù)就行了，至于內(nèi)部管理的好壞則是次要的，以致崗位設(shè)置不是從內(nèi)控制度的要求出發(fā)；有的認(rèn)為內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)部門的事情，與其他部門無(wú)關(guān)。

三、建立內(nèi)部控制系統(tǒng)的建議

1.樹立和增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)

首先要強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識(shí)，單位負(fù)責(zé)人作為單位組織的最高管理者，他的意識(shí)行為都對(duì)全體員工起著關(guān)鍵的影響，所以《會(huì)計(jì)法》也明確規(guī)定：?jiǎn)挝回?fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立和健全及有效實(shí)施負(fù)責(zé)。這些都說(shuō)明單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制活動(dòng)中起著主導(dǎo)作用。因此，要加強(qiáng)對(duì)單位負(fù)責(zé)人的教育培訓(xùn)，提高他們對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，這樣才能使他們切實(shí)履行建立和健全及有效實(shí)施內(nèi)部控制的職責(zé)。其次要加強(qiáng)對(duì)單位全體員工的教育培訓(xùn)，使他們對(duì)內(nèi)部控制有著深入而全面的了解，樹立和增強(qiáng)他們?cè)趦?nèi)部控制中的責(zé)任意識(shí)。特別是加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)人員的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們?cè)趦?nèi)部控制中能認(rèn)真實(shí)施各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，有效發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督作用，杜絕不法行為發(fā)生。

2.符合內(nèi)部控制原則

內(nèi)部控制原則主要有以下幾方面：（1）合法性原則：即單位建立內(nèi)部控制制度時(shí)，必須遵守國(guó)家有關(guān)的法律、法規(guī)。（2）有效性原則：內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)約束單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的所有人員，任何個(gè)人都不得擁有超越內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的權(quán)力。（3）全面性原則：內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)涵蓋單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位，并落實(shí)到業(yè)務(wù)處理過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)。（4）不相容職務(wù)相分離原則：內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)保證單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的機(jī)構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的合理劃分，堅(jiān)持不相容職務(wù)相互分離，確保不同機(jī)構(gòu)和崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督。（5）成本效益原則：內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)遵循成本效益原則以合理的控制成本達(dá)到最佳的控制效果。（6）適時(shí)性原則：內(nèi)部會(huì)計(jì)控制要適合單位的實(shí)際情況，要具有可操作性。

3.建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)的思路

行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)規(guī)模沒(méi)有企業(yè)那么大，也沒(méi)有企業(yè)那么復(fù)雜，但是，仍有必要建立自己的內(nèi)部控制系統(tǒng)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)最基本內(nèi)容應(yīng)包括：崗位分工控制、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)控制、監(jiān)督檢查。下面就這三方面內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明：

（1）崗位分工控制

行政事業(yè)單位一般都能根據(jù)自己的業(yè)務(wù)需要來(lái)設(shè)置崗位，劃分工作職責(zé)，也就是崗位責(zé)任制。這也是內(nèi)部控制的基本要求。但是，崗位職責(zé)的劃分是否完全符合不相容職務(wù)相互分離要求，就很少有單位能夠做到。所以一定要對(duì)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行細(xì)化，按照不相容職務(wù)相互分離要求來(lái)設(shè)置崗位，并明確該崗位的職責(zé)和權(quán)限，最好能針對(duì)每個(gè)崗位上的職工編制職責(zé)說(shuō)明書，讓他們能更加詳細(xì)地知道自己的工作范圍和權(quán)限，防止崗位互竄現(xiàn)象。概括地講，應(yīng)該加以分離的主要不相容職務(wù)有：決策人員、經(jīng)辦人員、審核人員、記錄人員、保管人員，即決策職務(wù)要與經(jīng)辦職務(wù)分離；經(jīng)辦職務(wù)要與審核職務(wù)分離；經(jīng)辦職務(wù)要與記錄職務(wù)分離；保管職務(wù)要與記錄職務(wù)分離。

（2）經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)控制

內(nèi)部會(huì)計(jì)控制內(nèi)容分為10大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)簡(jiǎn)單些，所以內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的內(nèi)容與企業(yè)有所區(qū)別。筆者認(rèn)為行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制內(nèi)容主要有四個(gè)方面：貨幣資金、采購(gòu)與付款、固定資產(chǎn)、預(yù)算管理。

①貨幣資金內(nèi)部控制

不相容職務(wù)相互分離控制。貨幣資金業(yè)務(wù)處理實(shí)行錢帳分管；出納員不得兼管總賬；任何一筆資金收付業(yè)務(wù)的發(fā)生和處理不能由一人單獨(dú)包辦到底。

現(xiàn)金控制。庫(kù)存現(xiàn)金必須在規(guī)定限額內(nèi)，收入的現(xiàn)金應(yīng)及時(shí)送存銀行，當(dāng)天未及送存現(xiàn)金應(yīng)集中存放在保險(xiǎn)箱內(nèi)。不得坐支現(xiàn)金。出納員應(yīng)做到對(duì)庫(kù)存現(xiàn)金“日清月結(jié)”，主管部門應(yīng)對(duì)庫(kù)存現(xiàn)金進(jìn)行定期和不定期檢查。

銀行存款控制。銀行存款要及時(shí)對(duì)賬，銀行存款調(diào)節(jié)表應(yīng)由出納、記現(xiàn)金日記賬和銀行存款日記賬以外的第三者編制，發(fā)現(xiàn)核對(duì)不符的項(xiàng)目，要及時(shí)報(bào)告有關(guān)負(fù)責(zé)人，以便調(diào)查并做出處理決定。

票據(jù)控制。貨幣資金收支憑證應(yīng)與原始憑證核對(duì)相符，一切付款應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)，原始憑證要齊全。發(fā)票和收據(jù)要按順序編號(hào)，領(lǐng)用空白發(fā)票、收據(jù)要進(jìn)行登記。支票的簽發(fā)至少要有出納員和會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)人兩個(gè)簽名，空白支票不得簽名蓋章。

印章控制。財(cái)務(wù)專用章應(yīng)由專人保管，個(gè)人名單應(yīng)由本人或其授權(quán)人員保管。嚴(yán)禁一人保管支付款項(xiàng)所需的全部印章。嚴(yán)格履行簽字或蓋章手續(xù)。

②采購(gòu)與付款控制

不相容職務(wù)分離控制。需要進(jìn)行分離的職務(wù)有：請(qǐng)購(gòu)與審批；詢價(jià)與確定供應(yīng)商；采購(gòu)與驗(yàn)收；采購(gòu)與會(huì)計(jì)記錄；驗(yàn)收與會(huì)計(jì)記錄；付款審批與付款執(zhí)行。不得由同一部門或個(gè)人辦理采購(gòu)與付款業(yè)務(wù)的全過(guò)程。

授權(quán)批準(zhǔn)控制。明確審批人對(duì)采購(gòu)與付款業(yè)務(wù)的授權(quán)批準(zhǔn)方式、權(quán)限、程序、責(zé)任和相關(guān)控制措施，規(guī)定經(jīng)辦人辦理采購(gòu)與付款業(yè)務(wù)的職責(zé)范圍和工作要求。審批人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)與付款業(yè)務(wù)授權(quán)批準(zhǔn)制度的規(guī)定，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批，不得超越審批權(quán)限。

請(qǐng)購(gòu)控制。明確請(qǐng)購(gòu)程序，規(guī)定相關(guān)部門人員的職責(zé)權(quán)限。

審批控制。建立請(qǐng)購(gòu)審批制度，明確審批權(quán)限，并由審批人根據(jù)其職責(zé)、權(quán)限以及單位實(shí)際需要等對(duì)請(qǐng)購(gòu)申請(qǐng)進(jìn)行審批。

采購(gòu)控制。采購(gòu)部門要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的請(qǐng)購(gòu)單的要求來(lái)進(jìn)行采購(gòu)，要按照成本效益原則，降低采購(gòu)費(fèi)用，要貨比多家，既要比價(jià)格，也要比質(zhì)量。

驗(yàn)收控制。建立驗(yàn)收催收制度，督促供應(yīng)商按期交貨。采購(gòu)的商品運(yùn)到后，驗(yàn)收部門按照合同清點(diǎn)數(shù)量，檢查質(zhì)量，驗(yàn)收合格后在驗(yàn)收單上簽字或出具驗(yàn)收證明。

付款控制。財(cái)會(huì)部門將收到的收貨單、驗(yàn)收單和購(gòu)貨發(fā)票后，應(yīng)與請(qǐng)購(gòu)單和購(gòu)貨合同進(jìn)行核對(duì)，經(jīng)過(guò)核對(duì)無(wú)誤，才辦理付款業(yè)務(wù)。

③ 固定資產(chǎn)控制

不相容職務(wù)分離控制。需要進(jìn)行分離的職務(wù)有：請(qǐng)購(gòu)與購(gòu)建；審批與購(gòu)建；驗(yàn)收與購(gòu)建；驗(yàn)收與付款；保管使用與記賬；報(bào)廢審批與報(bào)廢執(zhí)行。

授權(quán)批準(zhǔn)控制。明確審批人員授權(quán)批準(zhǔn)的方式、程度和相關(guān)控制措施，規(guī)定審批人的權(quán)限、責(zé)任以及經(jīng)辦人的職責(zé)范圍和工作要求。審批人不得越權(quán)審批。

取得與驗(yàn)收控制。按有關(guān)制度規(guī)定購(gòu)建固定資產(chǎn)。建立固定資產(chǎn)驗(yàn)收制度，驗(yàn)收合格的固定資產(chǎn)，辦理交接手續(xù)，登記固定資產(chǎn)賬，按有關(guān)制度規(guī)定支付固定資產(chǎn)款項(xiàng)。

資產(chǎn)處置控制。建立固定資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)的控制制度，明確固定資產(chǎn)處置的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、審批權(quán)限和責(zé)任。重大固定資產(chǎn)處置，實(shí)行集體審議。

④預(yù)算控制

不相容職務(wù)分離控制。預(yù)算工作的不相容崗位：預(yù)算編制與預(yù)算審批；預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行；預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算考核。

根據(jù)預(yù)算管理工作的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和特點(diǎn)分別制定預(yù)算編制控制制度；預(yù)算執(zhí)行控制制度；預(yù)算調(diào)整控制制度；預(yù)算分析控制制度；預(yù)算考核控制制度。

（3）監(jiān)督檢查

內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度為單位規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)發(fā)揮了重要作用，但是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制也會(huì)存在不足，其執(zhí)行效果如何，還需通過(guò)有關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。所以單位應(yīng)當(dāng)重視內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的監(jiān)督檢查工作，建立監(jiān)督檢查評(píng)價(jià)制度，由專門機(jī)構(gòu)或指定專門人員具體負(fù)責(zé)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，確保內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的貫徹實(shí)施。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制檢查的主要職責(zé)是：對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)。寫出檢查報(bào)告，對(duì)涉及會(huì)計(jì)工作的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)在內(nèi)部控制上存在的不足提出改進(jìn)建議。對(duì)執(zhí)行內(nèi)部會(huì)計(jì)控制成效顯著的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員提出表彰建議，對(duì)違反內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員提出處理意見(jiàn)。

對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制實(shí)施監(jiān)督檢查的工作可由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，也可委托中介機(jī)構(gòu)實(shí)施。

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（作者單位：廣西柳州交通征費(fèi)稽查處）