政制創(chuàng)新：功能、價(jià)值與理論框架

張　娟

摘要：在政治學(xué)史上，政制研究不僅是綿延已久的傳統(tǒng)，而且是傳統(tǒng)政治科學(xué)研究的中心。政制研究在經(jīng)歷了行為主義時(shí)代被邊緣化之后，隨著當(dāng)代新制度主義的崛起又得到回歸與復(fù)興，而重新回到中心位置。新制度主義為政制研究提供了新的理論視角與分析框架。本文對新制度主義語境中政制創(chuàng)新的內(nèi)涵、理論框架與價(jià)值意義做了嘗試性探討。

關(guān)鍵詞：政制；政制創(chuàng)新；理論框架；價(jià)值意義

中圖分類號：D67文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003－1502(2009)02－0031－08

在政治學(xué)史上，制度研究是綿延已久的傳統(tǒng)。由古希臘的柏拉圖和亞里士多德所開創(chuàng)的政體分類、政體流變及其影響的研究，其實(shí)都可以看作是一種制度研究。啟蒙運(yùn)動時(shí)期的洛克：孟德斯鳩等政治思想家同時(shí)也是資產(chǎn)階級政治體制的設(shè)計(jì)者。在一定意義上講，政治科學(xué)正是起源于對政治制度的研究，正如詹姆斯·W·西瑟(James W.Ceaser)所言，“亞里士多德、孟德斯鳩和托克維爾的著作最好地體現(xiàn)了一種傳統(tǒng)的方法。這些著作都強(qiáng)調(diào)，政治研究的重點(diǎn)應(yīng)該直接、明白地涉及他們認(rèn)為政治上最重要的政府形式或人生活于其中的政體。政治科學(xué)就是從這一研究中產(chǎn)生的。它強(qiáng)調(diào)政體，強(qiáng)調(diào)其性質(zhì)、特征以及‘其興亡之來源?！敝钡?0世紀(jì)50年代行為主義運(yùn)動興起之前，這種重視政制研究的傳統(tǒng)都一直為政治學(xué)界所繼承與發(fā)揚(yáng)，并成為近代政治科學(xué)發(fā)展的重要驅(qū)動力。在行為主義運(yùn)動蓬勃興起的20世紀(jì)五六十年代，政治科學(xué)研究的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向了對政治行為的科學(xué)化、經(jīng)驗(yàn)化、實(shí)證化研究，而把制度和規(guī)范研究排除于視野之外。作為傳統(tǒng)政治科學(xué)研究中心的政制研究在相當(dāng)程度上被邊緣化了。70年代以后，行為主義運(yùn)動受到了諸多批評并走向衰落。西方政治學(xué)從70年代開始進(jìn)入后行為主義時(shí)代。出于對三十多年的行為主義革命的反思，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等諸多領(lǐng)域都掀起了“重新發(fā)現(xiàn)”制度的熱潮，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)界首先聚焦于制度研究，并形成了系統(tǒng)完備的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯(North)先后出版了《西方世界的興起》(1973)和《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》(1981)等重要著作，提出經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因索在于制度，主張把制度因素引入經(jīng)濟(jì)分析中來解釋經(jīng)濟(jì)變遷，建構(gòu)了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論。制度變遷理論和羅納德·科斯、德姆塞茨、張五常的產(chǎn)權(quán)理論、奧里弗·威廉姆森的交易成本理論共同形成了經(jīng)濟(jì)學(xué)的新制度主義。新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)已成為當(dāng)今經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主流，并被經(jīng)濟(jì)學(xué)家們視為哥白尼式的革命。受新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究輝煌成績的鼓舞和啟發(fā)，部分政治科學(xué)家也開始把經(jīng)濟(jì)學(xué)中的新制度主義引入到政治分析中來，于是，自20世紀(jì)80年代以來，新制度主義政治學(xué)的崛起成為西方政治科學(xué)研究中最引人注目的一個(gè)現(xiàn)象。許多學(xué)派都指出這樣一個(gè)事實(shí)：要理解不同社會系統(tǒng)在發(fā)展方面存在的重要差異，社會或經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變量不是關(guān)鍵原因，政治制度卻是最重要的解釋性因素。甚至可以說，被理解為制度發(fā)動機(jī)的政治已重新找到了在行為主義時(shí)代所丟失的中心主題。誠如鮑·羅思坦(Bo Rothstein)所言，“制度研究已經(jīng)處于當(dāng)代政治科學(xué)理論的中心地位?！痹S多學(xué)者都自稱“現(xiàn)在我們都是制度主義者了”。在后行為主義時(shí)代，政治科學(xué)研究并沒有隨著行為主義的式微而沒落，反而在制度研究復(fù)興的浪潮中被注入了新的理論動力并逐漸走向深入。政制研究在經(jīng)歷了行為主義時(shí)代被邊緣化之后，隨著當(dāng)代新制度主義的崛起又重新回到中心位置。新制度主義為政制研究提供了新的理論視角與分析框架。本文對新制度主義語境中政制創(chuàng)新的內(nèi)涵、理論框架與價(jià)值意義作一探討。

一、政制的基本內(nèi)涵與功能

(一)政制的意蘊(yùn)

“制度”一詞是新制度學(xué)派的核心范疇。舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派傾向于從非正式規(guī)則(思想習(xí)慣、意識形態(tài))的視角來理解制度。如舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表凡勃倫認(rèn)為，“制度實(shí)質(zhì)上就是個(gè)人或社會對有關(guān)的某些關(guān)系或某些作用的一般思想習(xí)慣；而生活方式所由構(gòu)成的是，在某一時(shí)期或社會發(fā)展的某一階段通行的制度的綜合。因此從心理學(xué)的方面來說，可以概括地把它說成是一種流行的精神態(tài)度或生活理論，說到底，可以歸納為性格上的一種流行的類型?！碑?dāng)代新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派則在舊制度主義的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展了制度的內(nèi)涵與外延，傾向于把制度看作一套由正式約束與非正式約束共同組成的博弈規(guī)則。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表諾斯給制度所下的定義是：“制度是一個(gè)社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些契約?！薄爸贫仁菫榧s束在謀求財(cái)富或本人效用最大化中個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則。”受新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的影響，當(dāng)代新制度主義政治學(xué)派也傾向于從正式規(guī)則與非正式規(guī)則相統(tǒng)一的視角來理解制度。如政治學(xué)家瑟倫(Kathleen Thelen)和斯坦默(Sveil Steinmo)認(rèn)為，制度是引導(dǎo)并形構(gòu)人們政治行為的正式和非正式的規(guī)則和程序，其范圍涵蓋選舉競爭規(guī)則、政黨的體制結(jié)構(gòu)、政府結(jié)構(gòu)和諸如工會一類的經(jīng)濟(jì)行動者機(jī)構(gòu)和組織。

綜合諸學(xué)者對制度的理解，可以給制度下這樣的定義：制度就是嵌于社會結(jié)構(gòu)之中的、影響制約著社會成員行為的各種正式和非正式的準(zhǔn)則、程序、規(guī)范、慣例的總稱。制度包括正式制度、非正式制度和執(zhí)行機(jī)制。正式制度如憲法、法律與規(guī)章等，非正式制度如價(jià)值、意識形態(tài)和習(xí)慣等。作為一套調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)則，制度廣泛存在于社會生活的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面，包括家庭制度、婚姻制度、教育制度、經(jīng)濟(jì)制度、法律制度和政治制度等等。其中政治制度居于核心與關(guān)鍵地位。所謂政治制度就是統(tǒng)治階級借以組織國家政權(quán)、安排政治生活、調(diào)節(jié)政治關(guān)系、規(guī)范政治行為、實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治的一套法則、規(guī)范、程序，以及影響和制約政治進(jìn)程的非正式規(guī)則(如政治意識形態(tài)、政治文化)的總稱。作為政治體系的運(yùn)行機(jī)制，正式政治制度包括三個(gè)層次：(1)根本制度，它決定國家政權(quán)的根本屬性；(2)基本制度，是根本制度的具體體現(xiàn)形式，包括選舉制度、議會制度、行政制度、司法制度、政黨制度等等；(3)具體制度，指為保障根本制度和基本制度的實(shí)施而制定的一系列操作性的具體規(guī)范、原則與安排。政治制度具有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：一是階級性。政治制度是由國家統(tǒng)治階級制定的、用以實(shí)現(xiàn)階級統(tǒng)治的工具，因此它體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的根本利益和愿望旨趣，具有鮮明的階級性。二是強(qiáng)制性。政治制度以國家機(jī)器為后盾，以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。三是公益性。恩格斯曾經(jīng)指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時(shí)才能持續(xù)下去。”作為統(tǒng)治階級組織與貫徹政權(quán)的規(guī)則工具的政治制度亦然。雖然政治制度深深帶有統(tǒng)治階級的烙印，但是其在形式上必須以社會的共同意志和公共利益為歸依，否則這種政治制度就會因喪失合法性而崩潰。非正式政治制度包括對政治

生活發(fā)揮潛在制約作用的政治心理、政治意識、政治文化等，其中政治意識形態(tài)與政治文化是其主要內(nèi)容。

(二)政制的功能

從政治制度的內(nèi)涵和特點(diǎn)來看，不難發(fā)現(xiàn)政治制度具有以下諸功能：

一是維護(hù)政治權(quán)力。這是政治制度最基本的功能，統(tǒng)治階級設(shè)立政治制度的目的就是為了規(guī)范政治行為、整合政治關(guān)系、調(diào)節(jié)社會沖突，使社會的運(yùn)轉(zhuǎn)維持在秩序的范圍內(nèi)，以確保政治權(quán)力的有效貫徹和統(tǒng)治階級利益的實(shí)現(xiàn)。

二是指導(dǎo)政治行為。政治制度為社會成員設(shè)置了一系列行動的目標(biāo)模式和原則框架，以規(guī)導(dǎo)政治行為主體的活動在此既定框架內(nèi)進(jìn)行。

三是分配社會價(jià)值。政治學(xué)家伊斯頓認(rèn)為，政治體系的功能就在于對社會價(jià)值的權(quán)威性分配。而這種分配是通過一系列決策和制度來進(jìn)行的。在當(dāng)代社會，由于市場并不能自動地導(dǎo)致社會價(jià)值的公平分配。因而政治制度在保障社會公平正義方面就發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。

四是調(diào)控社會沖突。一方面，政治制度能夠?yàn)槿藗兊男袨樽非蠛蜕鐣煌峁┮环N具有約束力的行動準(zhǔn)則，為人們的行動提供了信息和預(yù)期，從而能夠最大限度地避免社會成員的非理性行為，防止和減少了社會的無序和失范。另一方面，政治制度通過其中一系列整合機(jī)制、溝通機(jī)制、緩沖機(jī)制、平衡機(jī)制，從而發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會沖突、達(dá)成社會共識、規(guī)范社會秩序的功能。關(guān)于政治制度與社會沖突的關(guān)系，塞繆爾·亨廷頓有句經(jīng)典論述：“如果完全沒有社會沖突，政治制度便沒有必要存在；如果完全沒有社會和諧，政治制度也無從建立?！边@就表明社會沖突乃是政治社會的普遍永恒現(xiàn)象，而政治制度的天然功能正是為了調(diào)節(jié)社會沖突，維護(hù)社會秩序。

五是增進(jìn)公共利益。政治活動植根于利益需要，政治制度不可避免地帶有階級烙印，但政治制度的合法性卻取決于此種制度在形式上的自立性及其與公共利益的契合度。公共利益與政治制度是一種相互依存的關(guān)系：一方面，偏離公共利益的社會，是政治制度衰敗的社會，最終會因?yàn)闊o力約束個(gè)人和集團(tuán)欲望的泛濫而道德墮落、沖突頻仍、四分五裂；另一方面，公共利益的實(shí)現(xiàn)需要社會樹立倫理道德，而“樹立道德需要信任，信任必須具備可預(yù)測性；而可預(yù)測性又要求有規(guī)律的、制度化的行為模式。沒有強(qiáng)有力的政治制度，社會就會無力界定和實(shí)現(xiàn)其共同利益”；“創(chuàng)造政治制度的能力，也就是創(chuàng)造公共利益的能力”。因此，考量政治制度的現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)值之一，就是看它能否增進(jìn)公共利益以及在多大程度E增進(jìn)公共利益。

六是制約社會發(fā)展。從整個(gè)人類歷史發(fā)展的長河來看，社會發(fā)展主要表現(xiàn)為基本政治制度的變遷與更迭。在特定政治秩序下，社會發(fā)展則取決于具體政治制度的設(shè)計(jì)與安排。合理、健全的政治制度安排能夠有效地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系和社會力量，降低人們的交易成本，減少社會內(nèi)耗，增進(jìn)社會合作，從而提高國家和社會的運(yùn)作效率；能夠激發(fā)社會活力，使社會成員的積極性、能動性、創(chuàng)造性和潛能得到充分的發(fā)揮，從而有效地推動社會的發(fā)展前進(jìn)。

二、政制創(chuàng)新的理論框架

政制變遷就是政治制度的創(chuàng)設(shè)、調(diào)整、打破、更替的運(yùn)動歷程。政制創(chuàng)新則是進(jìn)步意義上的政制變遷，就是通過漸進(jìn)改革或徹底打破舊政制的方式，以一套更具功效的、更適應(yīng)時(shí)代潮流的新政制部分性或根本性取代舊政制的方式與過程。政制變遷與政制創(chuàng)新可以是根本制度的徹底更新，也可以是具體制度的漸進(jìn)改革，具體在政治發(fā)展中采用哪種方式，則需要視社會經(jīng)濟(jì)狀況與時(shí)代環(huán)境而定。關(guān)于制度變遷與創(chuàng)新的理論研究，當(dāng)代新制度主義學(xué)派的貢獻(xiàn)甚豐。雖然新制度學(xué)派主要從經(jīng)濟(jì)制度著手去考察制度變遷，但仍對我們研究政制變遷與創(chuàng)新具有重要的啟示和借鑒意義。結(jié)合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的研究成果，立足于政治學(xué)的學(xué)科視野，本文認(rèn)為，政制創(chuàng)新的理論框架應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：

(一)政制創(chuàng)新的主體

雖然政制創(chuàng)新離不開大眾的參與，但是政制創(chuàng)新的主體往往是政府、政治精英或革命者。政府和政治精英擁有比較雄厚的政治、經(jīng)濟(jì)和組織資源、政治經(jīng)驗(yàn)以及政治知識優(yōu)勢與信息優(yōu)勢，是普通大眾所無法比擬的，這些都是其從事政制創(chuàng)新的行動基礎(chǔ)。阿瑟·劉易斯就曾說過，一般民眾由于受到非中立性制度和自然的壓迫而奔忙于生計(jì)，他們無力進(jìn)行制度創(chuàng)新。因此，“變化是精英分子的工作，或者說，變化的大小取決于一個(gè)社會領(lǐng)導(dǎo)階層的質(zhì)量?！庇绕湓诩瘷?quán)專制統(tǒng)治下，大眾的政治權(quán)利被排斥、政治參與意識薄弱、政治組織化程度低下，使得普通大眾群體更不可能成為政制創(chuàng)新的主體。政制創(chuàng)新的主體具體而言是政府還是精英，這在和平時(shí)期和革命時(shí)期又有不同：在和平時(shí)期，政制變遷的供給來自統(tǒng)治者和政府，統(tǒng)治者為適應(yīng)形勢的變化，鞏固其政治統(tǒng)治，獲取政治收益的最大化而進(jìn)行政制創(chuàng)新；而在革命時(shí)期，政制創(chuàng)新的主導(dǎo)權(quán)就會轉(zhuǎn)移到試圖推翻舊政權(quán)和舊政制的精英集團(tuán)手中。

(二)政制創(chuàng)新的動因

歷史唯物主義指出，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定政治上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變動必然會引起政治上層建筑的變動。馬克思和恩格斯指出：“每一歷史時(shí)代主要的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式與交換方式以及必然由此產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)，是該時(shí)代政治的和精神的歷史所賴以確立的基礎(chǔ)，并且只有從這一基礎(chǔ)出發(fā)，這一歷史才能得到說明?！币虼耍耙磺猩鐣冞w和政治變革的終極原因，不應(yīng)當(dāng)在人們的頭腦中，在人們對永恒的真理和正義的日益增進(jìn)的認(rèn)識中去尋找，而應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)方式和交換方式的變革中去尋找；不應(yīng)當(dāng)在有關(guān)的時(shí)代的想象中去尋找，而應(yīng)當(dāng)在有關(guān)的時(shí)代的經(jīng)濟(jì)學(xué)中去尋找?！弊鳛檎紊蠈咏ㄖ恼沃贫葎?chuàng)新的終極動因，應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)條件的變化中去發(fā)掘。

政制創(chuàng)新的直接原因則是受利益驅(qū)動。馬克思有句經(jīng)典名言：“人們所奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！碑?dāng)代新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派進(jìn)一步從“成本一收益”的視角出發(fā)揭示了制度創(chuàng)新的直接動因，乃是制度創(chuàng)新主體為了追求收益的最大化，即當(dāng)人們認(rèn)為創(chuàng)設(shè)新制度的收益大于因此而付出的成本時(shí)，新的制度就會出現(xiàn)；反之，人們就不會冒著風(fēng)險(xiǎn)去創(chuàng)新。如諾斯所言，“如果預(yù)期的凈收益超過預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會被創(chuàng)新。只有當(dāng)這一條件得到滿足時(shí)，我們才可發(fā)現(xiàn)在一個(gè)社會內(nèi)改變現(xiàn)有制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖。”戴維·菲尼也指出，對制度安排的變化的需求基本上起源于這樣的一種認(rèn)識：按照現(xiàn)有的安排，無法獲得潛在的利益。行為者認(rèn)識到，改變現(xiàn)有安排，他們能夠獲得在原有的制度下得不到的利益。與經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新一樣，政制變遷與創(chuàng)新也是源于利益的驅(qū)使，這種利益是復(fù)雜多樣的，不僅僅只是經(jīng)濟(jì)收益，還包括增強(qiáng)政治合法性基礎(chǔ)、獲得政治認(rèn)同與支持、發(fā)展自身的政治資源等，甚至還必須考慮到民族國家利益和部分公共利益。由于政治領(lǐng)域比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更充滿沖突與博弈，政制創(chuàng)新進(jìn)程也更為復(fù)雜和艱巨。

(三)政制創(chuàng)新的方式

政制創(chuàng)新可分為漸進(jìn)型和突變型兩種方式。漸進(jìn)型政制創(chuàng)新是一種在保持根本政制框架穩(wěn)定性、連續(xù)

性的前提下對局部政制的調(diào)整、變革和更新。突變型政制創(chuàng)新是指以激進(jìn)的、急劇的、全局的方式在短時(shí)間實(shí)現(xiàn)政制的替代更換。諾斯認(rèn)為，制度變遷壓倒性的方式是漸進(jìn)式變遷，制度變遷一般是對構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準(zhǔn)則和實(shí)施的組合所作的邊際調(diào)整。一個(gè)制度框架的總體穩(wěn)定性使得跨時(shí)間和空間的復(fù)雜交換成為可能。經(jīng)過漫長的時(shí)空演進(jìn)和各種政治力量的反復(fù)博弈，無數(shù)個(gè)具體、微小的規(guī)則變化的總和。最后建構(gòu)成了基本的制度變遷。在此過程中制度變遷呈現(xiàn)出從正式規(guī)則到非正式規(guī)則的逐次深入。但是諾斯也同時(shí)指出，在一些特殊情況下，如戰(zhàn)爭、革命、武力征服以及自然災(zāi)害等情況下，會發(fā)生非連續(xù)性、斷裂性制度變遷，即突變型制度變遷。當(dāng)政治交易或政治沖突雙方無法在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)達(dá)成談判和妥協(xié)時(shí)，其中一方就會利用意識形態(tài)凝聚支持力量，憑借暴力手段打破制度僵局，建立起有利于自己的新制度。對于這兩種政制變遷方式的優(yōu)劣評價(jià)，應(yīng)結(jié)合具體民族的具體歷史情境來判定。在和平時(shí)期通常采取漸進(jìn)型，以逐次鋪展、探索試錯(cuò)的方式進(jìn)行政制創(chuàng)新。但是在特定的歷史時(shí)期，在社會長期陷入了制度無效率的路徑鎖定狀態(tài)下，就必須通過突變型政制變遷來跳出僵局，粉碎舊政制下的既得利益集團(tuán)對制度創(chuàng)新的抵制和阻礙。以更具效益的新制度替代舊制度。但是突變型政制變遷也有弱點(diǎn)，除了容易引發(fā)社會動蕩、暴力流血之外，還有一大弱點(diǎn)就是，突變型政制創(chuàng)新的結(jié)果是正式規(guī)則發(fā)生了迅速改變，而非正式規(guī)則的變遷卻異常緩慢，由此就會形成“非正式規(guī)則與新的正式規(guī)則之間的緊張關(guān)系”。由于作為非正式規(guī)則是基于社會深層次的文化遺傳，具有頑強(qiáng)的生存能力，即便是當(dāng)正式規(guī)則的向前延伸與發(fā)展的時(shí)候，非正式規(guī)則的巨大引力仍會導(dǎo)致正式規(guī)則在某種程度上的復(fù)歸和變異。因此，對于許多經(jīng)激進(jìn)革命而完成新政制創(chuàng)建的國家來說，革命后的政制建設(shè)和政治文化建設(shè)任務(wù)比革命本身還要艱巨復(fù)雜得多。

(四)政制創(chuàng)新的阻礙

政制創(chuàng)新的阻礙來自兩方面：一是既得利益集團(tuán)的抵制。政治制度具有階級性，總是服從服務(wù)于特定階級和集團(tuán)的利益。因此，政制一經(jīng)確立就會隨著時(shí)間的推移繁衍出各種盤根錯(cuò)節(jié)的既得利益集團(tuán)。這些利益集團(tuán)“具有抵制任何變革的動力和權(quán)力，因?yàn)樽兏飼儕Z它們所攫取的擴(kuò)大了的社會產(chǎn)出份額”。政制創(chuàng)新不可避免地會導(dǎo)致現(xiàn)存權(quán)力格局和利益格局的打破與再分配，影響既得利益集團(tuán)的租金收益，因而必然會遭到舊制度所庇護(hù)的既得利益集團(tuán)的抵制與阻礙。二是制度變遷的路徑依賴。某種制度一旦被選定和確立就具有極大的慣性和惰性，并會產(chǎn)生一種自我捍衛(wèi)和自我強(qiáng)化機(jī)制，沿著初始選擇的軌跡一直演化下去，非憑借強(qiáng)大的外力難以扭轉(zhuǎn)其發(fā)展路向，這就是制度變遷過程中的路徑依賴。路徑依賴在過去、現(xiàn)在和未來之間架起一座橋梁。借助路徑依賴?yán)碚?。新制度?jīng)濟(jì)學(xué)派精辟地解釋了歷史上社會、政治、經(jīng)濟(jì)演進(jìn)的不同模式以及長期不良績效的社會和經(jīng)濟(jì)為何會持續(xù)存在。諾斯認(rèn)為。有兩種力量決定了制度很重要，同時(shí)也規(guī)范了制度變遷的路線：具有交易費(fèi)用的不完全市場和制度的收益遞增。產(chǎn)生制度的收益遞增的原因是多樣的，包括：制度初始創(chuàng)建時(shí)的高成本、由制度框架所提供的機(jī)會集合而產(chǎn)生的組織學(xué)習(xí)效應(yīng)和協(xié)作效應(yīng)、制度創(chuàng)設(shè)過程中衍生的非正式規(guī)則、制度產(chǎn)生的適應(yīng)性預(yù)期，等等。總之，一種制度矩陣的相互依賴的構(gòu)造會產(chǎn)生巨大的報(bào)酬遞增。由于現(xiàn)實(shí)世界中市場不完全、信息不完備、交易費(fèi)用高昂，交易者的主觀模型被不完全的信息反饋及既定的意識形態(tài)所修正，從而使他們在收益遞增規(guī)律的約束下，很難擺脫即使是已經(jīng)意識到的，但卻是低績效的既往變遷路徑。人們從歷史得來的主觀意識常常型構(gòu)了今天的選擇。于是制度變遷就出現(xiàn)了種種模式和持續(xù)的無效率。當(dāng)代新制度主義政治學(xué)派對新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的制度變遷觀深為認(rèn)同，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，與經(jīng)濟(jì)制度相比，政治制度的路徑依賴特征更為明顯和突出。政治學(xué)家皮爾森(Paul Pierson)指出，相對于經(jīng)濟(jì)生活而言，政治世界具有幾個(gè)明顯的相互關(guān)聯(lián)的特征，這些特征強(qiáng)化了政治制度變遷的路徑依賴：一是集體行動的核心地位。在政治活動中，任何一項(xiàng)政治產(chǎn)品(政策)的產(chǎn)生過程都是集體活動的結(jié)果，每一項(xiàng)政治活動也都依賴于他人的合作，極易產(chǎn)生人們對制度的適應(yīng)性行為。二是政治制度的高度密集。供給公共產(chǎn)品的政治生活必然要以法律和制度為保障，因此大多數(shù)政治活動也就必須基于法律和制度約束的基礎(chǔ)上而展開，而無法自由退出。三是能夠運(yùn)用政治權(quán)威來提高權(quán)力的非對稱性。政治活動主要是一種權(quán)力活動，權(quán)力具有非對稱性。權(quán)力的支配方在鞏固自己權(quán)力的同時(shí)，也在鞏固既存制度。四是政治過程的復(fù)雜性和不透明性，使得政治生活中缺乏明顯的糾錯(cuò)機(jī)制。五是政治活動所提供的是一種非競爭性公共產(chǎn)品，政治供給的非競爭性決定了政治活動的主體缺乏改善制度的動力。

(五)政制創(chuàng)新的目標(biāo)

政制創(chuàng)新的目標(biāo)是以一套更具效益的制度替代舊制度，以適應(yīng)和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)政治的全面發(fā)展。因此能否促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展則無疑是衡量政制創(chuàng)新績效的根本標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，政制創(chuàng)新的結(jié)果即能否成功地確立起一套有效率的新制度，以及這套新制度能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)就直接關(guān)系到政制創(chuàng)新的績效。在不同的歷史時(shí)期，人們對有效制度的評判標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。關(guān)于現(xiàn)代社會中的有效制度，學(xué)者們也是眾說紛紜?？挛鋭偤褪仿w認(rèn)為，有效制度的本質(zhì)特征是普適性，即制度必須公正平等，“無人應(yīng)高踞于法律之上”。普適性蘊(yùn)含三條準(zhǔn)則：(1)制度的一般性。制度不應(yīng)在無確切理由的情況下對個(gè)人和情景實(shí)施差別待遇。(2)制度的確定性。制度必須是顯明清晰的，能夠?yàn)楣竦男袨樘峁┛煽康闹改稀?3)制度的開放性。制度應(yīng)當(dāng)允許行為者通過創(chuàng)新行動對新環(huán)境作出反應(yīng)。亨廷頓認(rèn)為，評價(jià)政治制度發(fā)展程度的標(biāo)準(zhǔn)有四：(1)適應(yīng)性：適應(yīng)變動中環(huán)境挑戰(zhàn)的能力；(2)復(fù)雜性：組織與制度體系的結(jié)構(gòu)分化；(3)自立性：政治組織和程序獨(dú)立于其他社會集團(tuán)以及其他行為方式的程度；(4)凝聚性：具有深厚的政治共識基礎(chǔ)。在帕特南看來，評價(jià)政治制度的績效應(yīng)該遵循四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：(1)全面性。制度績效必須是全面的，涵蓋社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的所有領(lǐng)域。(2)一致性。制度績效必須具有內(nèi)在的一致性，即注重整體效率，而不偏廢任何一個(gè)方面。(3)可靠性。制度績效必須是持續(xù)的、可靠的，而非轉(zhuǎn)瞬即逝的；(4)合民意性。制度績效必須與制度的支持者或者說選民的目標(biāo)和評價(jià)相一致。綜合學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，可以得出，有效率的政制至少應(yīng)具有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)：(1)權(quán)威性。有效的政制必須具有權(quán)威性和剛性。政制安排與法律規(guī)則的施用范圍涵蓋全體社會成員，任何人都不得有超越法律和制度的特權(quán)。制度只有具有權(quán)威性才能保證其平等性與公正性，才能正常執(zhí)行其對政治生活的規(guī)范與協(xié)調(diào)功能。(2)自立性。雖然政制總是帶有階級偏好，但是有效的政制總是需要保持

相對的獨(dú)立性。如果政制純粹地淪為某一集團(tuán)瘋狂逐利的私人化工具，就意味著這種政制公共職能的枯竭和政制的衰敗。當(dāng)代新制度主義把制度的自立性尤其是司法組織和制度的自立性看作是制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的實(shí)施機(jī)制與保證。在亨廷頓看來，政制自立性不僅是衡量政制績效，而且是衡量整個(gè)政治體系發(fā)展程度的標(biāo)準(zhǔn)。(3)合法性。政制的合法性就是政治制度的正當(dāng)性與合理性，也即政治制度能夠得到社會成員普遍的認(rèn)同、支持與服從。如果一套政制能夠得到社會的廣泛認(rèn)同和支持，那么就會無形中提升政制的整合和規(guī)范功能，法律和制度的實(shí)施及政策的貫徹執(zhí)行受到的阻力就會比較小，政制的運(yùn)行成本就會降低，運(yùn)作效率就會提高。政制的合法性與政制的有效性之間是相互依賴、相得益彰的關(guān)系：政制必須具有合法性，才能有效地運(yùn)作和實(shí)施；政制的施行也必須具有高效性，才能增強(qiáng)自身的合法性。因此，合法性不僅是政制建設(shè)的核心內(nèi)容，也是其重要目標(biāo)。

(六)非正式政制創(chuàng)新

在新制度主義語境中，非正式制度也被稱作內(nèi)在制度、軟制度，是指對共同體成員行為有著潛在的規(guī)約作用的道德意識、倫理規(guī)范、慣例習(xí)俗等，它是一種人類社會歷史演進(jìn)的文化積淀與遺傳。政治生活中的非正式制度則主要表現(xiàn)為政治意識形態(tài)和政治文化。

“意識形態(tài)”(Ideology)一詞最初出現(xiàn)于18世紀(jì)初，由法國哲學(xué)家、政治家德·特拉西1796年首先在《意識形態(tài)原理》一書中使用，指的是向人們揭示觀念的成見和偏見的根源的“觀念科學(xué)”。之后著名的學(xué)者如曼海姆、馬克思、丹尼爾·貝爾和道格拉斯·諾斯等人對意識形態(tài)的涵義進(jìn)行了多方面的解釋與研究。政治意識形態(tài)屬于思想上層建筑，是由特定階級和政治集團(tuán)基于自身利益對社會存在的自覺反映而形成的認(rèn)知體系，由一定的政治、法律、哲學(xué)、道德、宗教等學(xué)說、觀點(diǎn)所構(gòu)成，反映了該階級或集團(tuán)的利益取向和價(jià)值取向，并成為其政治綱領(lǐng)和行為準(zhǔn)則的理論依據(jù)。對于特定政治集團(tuán)來說，意識形態(tài)是一種粘合劑，發(fā)揮著論證集團(tuán)合法性、引導(dǎo)和規(guī)范集團(tuán)成員的政治行為、動員集團(tuán)成員采取集體行動、凝聚和整合集團(tuán)成員的巨大功能。政治意識形態(tài)是政治學(xué)研究的重要內(nèi)容，也是非正式政制的主要體現(xiàn)之一。在政制創(chuàng)新進(jìn)程中，政制創(chuàng)新集團(tuán)能否擁有一套成功的意識形態(tài)，直接關(guān)系到政制創(chuàng)新的成敗。

“政治文化”一詞由美國政治學(xué)家阿爾蒙德在其論文《比較政治體系》(1956年)中提出。1963年阿爾蒙德和維巴在《公民文化：五國的政治態(tài)度和民主》一書中進(jìn)一步對政治文化展開了跨國比較和系統(tǒng)研究。此后政治文化遂成為現(xiàn)代政治分析的關(guān)鍵術(shù)語。根據(jù)阿爾蒙德的觀點(diǎn)，政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、政治信仰和感情，它由本民族的歷史和當(dāng)代社會、經(jīng)濟(jì)和政治活動進(jìn)程所促成。政治文化可分為三種類型：(1)地域型政治文化。地域型政治文化以封閉狀態(tài)的部落和結(jié)構(gòu)單一的小型社會文化為典型。由于社會成員被封閉在地域狹小的空間內(nèi)，生活簡單，事務(wù)單純，所以人們不關(guān)心自身區(qū)域以外的事務(wù)，國家政策也很少影響他們的生活。這種較為原始的政治文化一般與部落酋長和宗教巫師的統(tǒng)治相匹配。(2)順從型政治文化。順從型政治文化下的民眾往往被動地接受統(tǒng)治，由于認(rèn)識到自己不可能對政府產(chǎn)生影響，所以在現(xiàn)實(shí)生活中被動地服從政府管制，對于政治體系沒有任何的期望，既不想也沒有能力去參與政治生活。在這種文化下，民眾視自己為臣民，而不是參與政治的公民。這種政治文化往往與獨(dú)裁統(tǒng)治相伴隨。(3)參與型政治文化。政治體系與社會成員利害相關(guān)，政治體系直接影響成員利益，社會成員相信，參與政治不僅是自己的權(quán)利，也是維護(hù)自己利益的手段。所以，民眾一般積極要求參與政治過程，以便影響政治決策。參與型政治文化往往與現(xiàn)代民主政治體系相一致。阿爾蒙德和維巴認(rèn)為，這種分類并不代表政治文化的同質(zhì)或一致，公民文化總是三種類型政治文化的混合。而在一個(gè)以參與型政治文化為主、地域型和服從型政治文化為輔的社會中，民主政治容易得到穩(wěn)定發(fā)展。政治文化對于理解政制創(chuàng)新極其重要(阿爾蒙德將其視為一個(gè)最重要的變量)。世界政治發(fā)展的歷程和經(jīng)驗(yàn)表明，移植一套政制容易，而使其有效運(yùn)轉(zhuǎn)卻很困難，制度失靈和政制創(chuàng)新失敗在許多轉(zhuǎn)型國家都不同程度地存在。驅(qū)動政制運(yùn)轉(zhuǎn)、賦予政制生命力與靈魂的就是作為非正式規(guī)則和隱政制結(jié)構(gòu)的政治文化。一個(gè)民族的政治文化潛在制約著該民族的政制創(chuàng)新績效和政治發(fā)展進(jìn)程。

三、政制創(chuàng)新的價(jià)值意義

政制創(chuàng)新的價(jià)值與意義可以從政治、經(jīng)濟(jì)、文化三個(gè)方面來考察：政制創(chuàng)新是政治發(fā)展的核心，同時(shí)影響并制約著—個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展。

(一)政制創(chuàng)新是政治發(fā)展的核心

政治發(fā)展是指一個(gè)社會的政治體系與政治生活從低級到高級的變遷和演進(jìn)過程。具體內(nèi)容包括：政治制度的進(jìn)步、政府能力的提高、政治參與的擴(kuò)大、政治行為的理性化、政治文化的現(xiàn)代化等，其中政治制度的發(fā)展是政治發(fā)展的核心。在既定社會中，其政制建設(shè)和政制運(yùn)行狀態(tài)又直接映射出該社會的政治發(fā)展水平。亨廷頓通過對比世界各國政治發(fā)展的歷程發(fā)現(xiàn)，政治制度軟弱無力的社會，就必然伴隨著政治衰?。欢谡沃贫冉∪晟魄揖哂袡?quán)威性，也即政治制度化水平比較高的社會，往往呈現(xiàn)政治發(fā)展欣欣向榮之景象。所謂政治制度化“是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過程”。政治制度需要具有穩(wěn)定性，但是指具有穩(wěn)定的權(quán)威性。而不是指政治制度一經(jīng)建立就僵化不變。政治制度必須具有靈活性和適應(yīng)性，必須能夠隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而及時(shí)改革與創(chuàng)新。亨氏發(fā)現(xiàn)，亞非拉一些發(fā)展中國家之所以出現(xiàn)政治衰敗和政治不發(fā)展，正是因?yàn)檫@些國家“政治制度的發(fā)展落后于社會和經(jīng)濟(jì)的變革”。人類政治共同體越是趨于復(fù)雜、多元與現(xiàn)代，越需要政治制度進(jìn)行適切的創(chuàng)新與再創(chuàng)新。

(二)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效

上層建筑受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的決定，同時(shí)也能動地反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這種能動作用表現(xiàn)在政治上層建筑能夠促進(jìn)或阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。政治制度的最終目的是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，因此政制創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)“按照合乎規(guī)律的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神和方向起作用”，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，否則“照例總是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下陷于崩潰”。當(dāng)代新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派進(jìn)一步放大了政制的能動作用，進(jìn)而認(rèn)為，在社會的整個(gè)制度體系和制度環(huán)境中，政治制度居于核心地位，它通過影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而間接決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效。諾斯指出，“制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。制度變遷則決定了社會演進(jìn)的方式，因此，它是理解歷史變遷的關(guān)鍵?！薄耙粋€(gè)國家政體起著根本性的至關(guān)重要的作用，它仍然決定著我們經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”戴維·菲尼認(rèn)為，憲法制度“規(guī)定確立集體選擇的條件的基本規(guī)則，這些規(guī)則是制定規(guī)則的規(guī)則”。諾曼·尼科爾森進(jìn)一步確切指出，以憲法秩序?yàn)楹诵牡恼仆ㄟ^三個(gè)層面對發(fā)展問題產(chǎn)生重大影響：其一，在政策層面上，由于政制安排具體確定了個(gè)人與政府當(dāng)局相互作用的方式，這樣，政制就決定了特定的政策類型，從而對發(fā)展產(chǎn)生影響。其二。由于在公共生活中，行政制度同公共物品及混合物品的定價(jià)及資源配置有緊密關(guān)系，而這些公共物品及混合物品又是公共生活所不可缺少的。所以政制的選擇與設(shè)計(jì)就對發(fā)展至關(guān)重要。其三，從市場完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，技術(shù)創(chuàng)新無疑是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接動力。但是技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)程“依賴于一套復(fù)雜的制度安排”，其中最為緊要的制度就是憲法及其秩序構(gòu)成，而“憲法秩序?qū)?jīng)濟(jì)的影響是通過一套非常多樣化的市場制度來傳導(dǎo)的”。因此，憲法秩序及相關(guān)制度安排決定了技術(shù)創(chuàng)新的進(jìn)程，也決定了市場動力的激勵(lì)，并對經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程產(chǎn)生重大影響。

(三)與文化發(fā)展的互動

文化有廣義與狹義之分，廣義的文化指人類社會所創(chuàng)造的物質(zhì)成果與精神成果的總和；狹義的文化僅指人們在精神領(lǐng)域的生產(chǎn)成果，包括觀念、意識、信仰、道德、規(guī)范、制度、習(xí)俗等等。制度與文化的關(guān)系是復(fù)雜的，不能簡單地定論為制度決定文化，或者文化決定制度。具體到政制與文化的關(guān)系，確切地說應(yīng)該是：文化孕育了政制，同時(shí)也型塑了不同的政制模式；政制深嵌于社會文化之中，并與文化母體進(jìn)行著傳導(dǎo)與互動。作為政制的生態(tài)環(huán)境，文化影響制約著政制的價(jià)值選擇、生成模式與運(yùn)行績效。如柯武鋼和史漫飛所言：“制度反映著對一個(gè)人與共同體內(nèi)其他人之間關(guān)系的主觀理解，對制度的認(rèn)可和執(zhí)行完全依賴于社會所主張的文化觀念?！倍埔坏┐_立和運(yùn)行就會反作用于文化，并推動文化的嬗變轉(zhuǎn)型。莫伊尼漢說得好：“保守地說，真理的中心在于，對一個(gè)社會的成功起決定作用的，是文化而不是政治。開明地說，真理的中心在于，政治可以改變文化，使文化免于沉淪?！币虼?，政制創(chuàng)新與政制發(fā)展的過程，也就是文化逐漸更新嬗變的過程。

責(zé)任編輯啟仁