論公共財政體制的改革

葉麒麟

摘要：實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是緩解社會矛盾和解決民生問題的現(xiàn)實需要，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，更是市場經(jīng)濟(jì)條件下公共服務(wù)型政府的首要職責(zé)。但是，由于目前存在著一些認(rèn)識誤區(qū)，公共財政體制領(lǐng)域的改革成效不大，仍然存在著政府間財政的嚴(yán)重失衡問題，致使整個社會的基本公共服務(wù)均等化程度不高。因此，這就客觀要求我們擺脫現(xiàn)有的認(rèn)識誤區(qū)，以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，繼續(xù)改革和完善公共財政體制。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化；公共財政體制；財政均衡；轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003－1502(2009)02－0024－07

“基本公共服務(wù)均等化”是黨的十六屆五中全會提出的一個新的改革命題。十六屆六中全會又明確提出“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。因為逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，為全體社會成員提供大體均等的基本公共服務(wù)，是形成惠及全民公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)，是體現(xiàn)以人為本和彌補(bǔ)市場公共產(chǎn)品供給失靈的重要制度安排，是緩解社會矛盾和解決民生問題的現(xiàn)實需要，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，更是市場經(jīng)濟(jì)條件下公共服務(wù)型政府的首要職責(zé)。因此，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是公共財政體制改革的目標(biāo)所在。也就是說，公共財政體制的改革必須要在基本公共服務(wù)均等化的訴求之下來進(jìn)行。

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與度量

盡管基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為當(dāng)前的熱點問題，但我國理論界并未就基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識。從理論角度分析，即便在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)論著中也未發(fā)現(xiàn)有關(guān)公共服務(wù)均等化的系統(tǒng)論述。由于公共服務(wù)與公共行政、公共管理緊密相聯(lián)，因此它不是單純財政的問題。某種意義上說，基本公共服務(wù)是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會問題，同時又是政治問題。

(一)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

對于基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，正如常修澤教授所指出的，可以從如下三個方面來理解：

1.全體公民享有基本公共服務(wù)的柳會應(yīng)該均等。我國有13億人口，盡管每個人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務(wù)的機(jī)會方面應(yīng)該是均等的。

2.全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對均等。當(dāng)然，這里講的不是所有公共服務(wù)，而是基本公共服務(wù)。

3.在提供大體均等的基本公共服務(wù)的過程中，尊重社會成員的自由選擇權(quán)。社會成員的需求千差萬別。某些社會成員可能不去享受社會為之提供的公共服務(wù)，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年義務(wù)教育學(xué)校上學(xué)，而是送到私立的學(xué)校就讀。這是完全可以的，應(yīng)該尊重這些社會成員的選擇權(quán)。尊重人民的自由選擇權(quán)與尊重人民享有均等的基本公共服務(wù)的權(quán)利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服務(wù)的框架之內(nèi)，也應(yīng)想方設(shè)法讓人們有自由選擇的空間，不能把基本公共服務(wù)均等化搞成計劃經(jīng)濟(jì)時代的“配給制”。

從上述可知，基本公共服務(wù)均等化是指在一個國家內(nèi)，不同地區(qū)的居民都能夠享受到大體相同的基本公共服務(wù)，其實質(zhì)在于政府要為全體社會成員生存、發(fā)展和提高擔(dān)負(fù)責(zé)任，提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并確保全體公民得到普遍平等的享受。一個比較理想的基本公共服務(wù)均等狀態(tài)，應(yīng)該是不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間以及居民個人之間享受的基本公共服務(wù)水平一致。

(二)基本公共服務(wù)均等化的度量

隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，基本公共服務(wù)均等化問題日益凸顯。從較為成功地實施分稅制財政體制的國家來看，基本公共服務(wù)均等化不僅符合“以人為本”的理念和構(gòu)建社會主義和諧社會的基本要求，具有明顯的社會效益，而且具有較高的經(jīng)濟(jì)效益。對于社會構(gòu)成較為復(fù)雜、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的中國來說，基本公共服務(wù)均等化不僅有助于改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)狀況，而且有利于國家的長治久安。

既然基本公共服務(wù)均等化具有重大的社會經(jīng)濟(jì)和政治意義，那就需要通過度量來反映和判定基本公共服務(wù)均等化的程度。但是基本公共服務(wù)均等化很難直接度量，通常是需要用地區(qū)間的財政均等化程度來表示基本公共服務(wù)均等化程度。從此意義上說，基本公共服務(wù)均等化更接近于財力均等化的概念。因為各個地區(qū)的居民所享受的公共產(chǎn)品主要由兩部分構(gòu)成：—是由中央政府提供的全國性公共服務(wù)，從理論上講地域差別不大；一是各個地方政府提供的地方性公共服務(wù)，其供給水平由地方政府的財政能力決定。各地區(qū)政府財政能力的差異是導(dǎo)致不同地區(qū)基本公共服務(wù)水平均等化實現(xiàn)程度差異的根本原因。財政收入和支出是反映政府財政能力的主要因素，因此，用去除了人口因素后的人均財政收支可以反映基本公共服務(wù)均等化程度。

按照布坎南的觀點，所謂財政均等是指具有相似狀況的個人能夠獲得均等的財政剩余，即每個人從公共服務(wù)中獲得的回報與其所承擔(dān)的稅負(fù)之差都相等。但由于公共服務(wù)的地域性特征以及人們對公共服務(wù)偏好的差異，完全實現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化是不切實際的，即便是在財政均等化制度較完備、公共服務(wù)水平均等化程度相當(dāng)高的國家，均等化也只是一個相對概念。在此意義上，我們在概念的使用上，更愿意用“財政均衡”取代“財政均等”。也因為如此。基本公共服務(wù)水平均等化也就不能單純地用不同地區(qū)居民所獲取的公共產(chǎn)品數(shù)量或者質(zhì)量來衡量，還要考慮其所承擔(dān)的稅負(fù)。當(dāng)然，布坎南對財政均等的論述所強(qiáng)調(diào)的只是橫向的財政均衡問題。然而，基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)不僅涉及到橫向的財政均衡問題，而且還涉及到縱向的財政均衡問題。當(dāng)中央政府與地方政府，或者上下級政府之間事權(quán)與財權(quán)不對稱時，就會產(chǎn)生縱向財政不均等。無論是中央政府的事權(quán)大于財權(quán)，還是地方政府所承擔(dān)的支出責(zé)任大于財政收入，都有可能影響基本公共服務(wù)水平均等化的實現(xiàn)。因此，需要中央政府將其一部分“結(jié)構(gòu)性剩余”(收入與支出之差)，用于轉(zhuǎn)移支付，以彌補(bǔ)地方政府的“結(jié)構(gòu)性赤字”。

二、我國基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

目前我國GDP已經(jīng)達(dá)到20萬億元，與改革開放初期相比增長了近13倍，堪稱世界經(jīng)濟(jì)奇跡。GDP的快速增長，國家綜合實力逐步增強(qiáng)，財政收入規(guī)模迅速擴(kuò)大。與此同時，也要看到人們在各方面的差距也隨之拉大，整個社會的基本公共服務(wù)均等化程度低。而基本公共服務(wù)均等化是通過財政均衡來度量的。從此意義上說，基本公共服務(wù)均等化程度低集中體現(xiàn)在財政的不均衡現(xiàn)象之上。而財政不均衡主要包括縱向的財政不均衡和橫向的財政不均衡。

(一)縱向的財政不均衡

縱向財政不均衡主要體現(xiàn)在各級政府間的稅收(包括稅權(quán))的分配、支出責(zé)任的劃分，以及政府間的轉(zhuǎn)移支付制度上?？v向財政是否均衡的準(zhǔn)則是各級政府支出和收入是否基本相等。而衡量縱向財政不均衡的程度，主要是考察在不同的政府級次中，其收支占全部政府收支的比重。具體而言，考察縱向財政均衡