國外農(nóng)業(yè)支持政策及其啟示

[摘要]本文考察國外農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的目標體系，財政支農(nóng)的架構(gòu)特點，以歐盟的農(nóng)業(yè)支持政策為例，重點研究其在市場價格支持政策、直接補貼政策、政府公益服務(wù)支出以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)四個方面的具體支出力度和政策的執(zhí)行情況。文章認為，歐盟的價格支持政策和科研、推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持等經(jīng)驗，能夠提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，值得借鑒。

[關(guān)鍵詞]政策目標歐盟農(nóng)業(yè)支持政策

[中圖分類號]F31[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623(2009)01-0092-05

[基金項目]本文是遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目“超市農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營對農(nóng)民收入的影響研究——以沈陽為例(項目批準號：L07DJYl06)和遼寧省教育廳人文社會科學研究一般項目(2008688)的a-a，性成果，

[作者簡介]董運來(1978－)，滿族，遼寧本溪人，沈陽師范大學國際商學院副教授，博士。研究方向：WTO、貿(mào)易自由化與印度農(nóng)業(yè)。

一、國外農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展政策的目標體系

各國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的總體政策目標有：促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高，促進食品質(zhì)量安全保障，促進農(nóng)村區(qū)域發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)多功能性發(fā)揮，提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。如果按照“三農(nóng)”的具體領(lǐng)域，國外農(nóng)業(yè)政策關(guān)注的重點可以歸納如下：

(一)對農(nóng)業(yè)問題的關(guān)注重點：農(nóng)產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量。這是農(nóng)業(yè)問題的核心，也是各國都高度關(guān)注的共性問題。一般說來，發(fā)達程度越低的國家(如非洲、南亞等)，對數(shù)量問題的關(guān)注程度越高，因為這些國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平通常較低，農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量仍然不足，在一些最不發(fā)達國家中，糧食安全問題突出，饑餓與營養(yǎng)不良問題普遍，提高糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量是最為急迫與重要的農(nóng)業(yè)政策目標。在一些發(fā)達程度較高的國家中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平很高，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量足以滿足本國的需求乃至有過剩問題(如歐洲、美國等)，或者雖然有所不足(如日本)，但是由于經(jīng)濟實力強大，可以通過進口滿足國內(nèi)生產(chǎn)的不足部分。因此，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總量的強調(diào)程度要低一些，而對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題的關(guān)注程度很高，尤其是在食品安全質(zhì)量方面，要求越來要高，農(nóng)產(chǎn)品檢驗標準不斷提高。

(二)對農(nóng)民問題的關(guān)注重點：農(nóng)民收入。這是所有國家農(nóng)民問題的核心。收入問題有種種表現(xiàn)，包括絕對貧困(溫飽問題沒有解決)和相對貧困(城鄉(xiāng)差距與地區(qū)差距)。即便是在美國這樣高度發(fā)達、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模很大的國家中，城鄉(xiāng)之間仍然存在著明顯的收入差距。造成城鄉(xiāng)收入差別的原因是多種多樣的。由于恩格爾定律的作用，隨著人均收入水平和生活水平的提高，消費者家庭用于食品等農(nóng)產(chǎn)品的消費支出比例將不斷下降，這使得農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不斷下降，而如果農(nóng)業(yè)勞動力不能夠以足夠的速度向外轉(zhuǎn)移，就會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)就業(yè)在社會就業(yè)中的比重高于農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重的情況。也就是說，較大份額的農(nóng)業(yè)勞動力創(chuàng)造了較小份額的財富，從而其所能夠分享到的財富比例也較小，從而出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)勞動力與非農(nóng)業(yè)勞動力的收入差

距。實際情況正是如此，幾乎在所有國家，農(nóng)業(yè)就業(yè)在全社會就業(yè)中的比重都高于農(nóng)業(yè)在GDP中的比重。

(三)對農(nóng)村問題的關(guān)注重點：公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村與城市差別的主要方面·越是發(fā)達的國家，城鄉(xiāng)一體化的程度越高，在上述方面的差距越??；反之則越大。在一些最發(fā)達國家中，例如歐盟一些國家和日本等，城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)設(shè)施上幾乎沒有什么差別。越是發(fā)達國家，越重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題。近年來一些發(fā)達國家突出強調(diào)“農(nóng)業(yè)多功能性”，實際上也屬于對農(nóng)村問題的關(guān)注。

二、國外財政支農(nóng)政策架構(gòu)的特點

(一)市場政策。市場政策主要是指政府通過保護性收購價格政策，使得農(nóng)產(chǎn)品價格保持在市場均衡價格水平之上。各國的具體價格政策的名稱可能很不相同，但是基本原理是相同的。這種政策有雙重效果：一是保護農(nóng)民的收入，防止由于市場價格下降而造成農(nóng)民收入下降；二是促進生產(chǎn)，因為較高的價格可以刺激農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

歐盟和美國以前長期實行這類市場價格政策，只是在20世紀90年代以來，逐步地減少了對市場價格的使用。主要原因：一是歐美農(nóng)產(chǎn)品過剩問題日益突出，刺激生產(chǎn)發(fā)展已經(jīng)不是主要目標；二是世貿(mào)組織談判要求削減“黃箱”政策，尤其是對市場具有直接明顯作用的保護性價格收購政策。

(二)直接補貼政策。直接補貼有各種不同的類型。按世貿(mào)組織規(guī)則，分為“黃箱”政策、“藍箱”政策和“綠箱”政策三類。(1)屬于“黃箱政策”的直接補貼：與當年面積、產(chǎn)量或者價格相掛鉤的直接補貼。美國的貸款差價支付政策就是這樣的直接補貼。(2)屬于“藍箱”政策的直接補貼：與當年面積相掛鉤的直接補貼，但是對面積、牲畜頭數(shù)或生產(chǎn)總量有限制。歐盟2004年改革之前，所實行的主要就是這種方式的直接補貼。(3)屬于“綠箱”政策的直接補貼：與當年的面積、產(chǎn)量或者價格無關(guān)。例如，美國實行的脫鉤支付政策。此外，對于農(nóng)民實行了良好的生態(tài)環(huán)境保護政策而給予的補貼、災害救濟、農(nóng)民提前退休補貼等，也屬于這種類型的直接補貼。

如果按直接補貼的目標和實際效果看，也可以將直接補貼分為三類：促進農(nóng)民收入，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進生態(tài)環(huán)境保護。嚴格地講，所有的直接補貼政策都有使農(nóng)民增收的效果。但是，從補貼的主要目的和主要效果出發(fā)，還是有很大區(qū)別的。(1)促進農(nóng)民增收的直接補貼政策：實行這類直接補貼的目的就是為了促進農(nóng)民增加收入。既不要求環(huán)境保護，也不要求發(fā)展生產(chǎn)。由于不是以促進生產(chǎn)發(fā)展為目的，因此，這種直接補貼與當年生產(chǎn)情況無關(guān)，而只是以歷史基期的土地情況和種植情況為基礎(chǔ)，一旦確定了每個農(nóng)場享受補貼的計算基數(shù)，就不再發(fā)生變動。這類似于中國的稅費改革時的計稅面積和常年產(chǎn)量。這種方式的直接補貼，無論叫什么名稱，性質(zhì)上就是直接增加農(nóng)民收入。(2)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補貼政策。發(fā)達國家現(xiàn)在面臨著農(nóng)產(chǎn)品過剩問題，因此，在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，直接補貼政策的類別不是很多。例如，歐盟對于農(nóng)民平整土地、購買農(nóng)機具和建造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建筑等方面的補助，就屬于這一類別。這類的直接補貼，目的是促進農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件的改善，促進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。在實際操作上，政府的補貼屬于補助性質(zhì)，僅僅是能夠彌補農(nóng)民投資的一部分，而不是全部a如果農(nóng)民沒有改善生產(chǎn)條件的愿望和實際投資計劃，那么就不能獲得這種補貼。(3)促進生態(tài)環(huán)境保護方面的直接補貼政策。近些年來，發(fā)達國家在這些方面的政策措施比較多，具體做法不同，但是總的方向是在特定的一些區(qū)域，按照保護生態(tài)環(huán)境的需要，對農(nóng)民提出一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者工程建筑方面的要求，然后給予直接的補貼。如果農(nóng)民不參加有關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護計劃，也就沒有資格獲得這種補貼。

(三)政府公益服務(wù)。政府在農(nóng)業(yè)方面的公益服務(wù)

包括農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)推廣咨詢服務(wù)、培訓服務(wù)、動植物疫病防治、農(nóng)產(chǎn)品檢驗與質(zhì)量控制、市場促銷與認證服務(wù)等。政府這些領(lǐng)域中的財政支出，主要用于兩個方面：一是支付從事這些活動的人員工資；二是活動的業(yè)務(wù)費用。提供政府公益服務(wù)，主要是提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，降低農(nóng)民的生產(chǎn)成本，確保農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全等。在這些公益性服務(wù)方面，發(fā)達國家高度重視，形成了一個相當完備的體系。按照世貿(mào)組織的規(guī)則，政府在這些方面的財政支出，對市場沒有直接的扭曲影響，不需要進行削減。

(四)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要指利用國家財政資金直接投資進行項目建設(shè)，服務(wù)于農(nóng)村區(qū)域生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活。農(nóng)村的電力、道路、飲水系統(tǒng)、燃氣系統(tǒng)、電訊電視系統(tǒng)、水庫、大中型灌渠等，都屬于這類投資范圍。而農(nóng)田平整治理、田間道路、農(nóng)場建筑等農(nóng)田和農(nóng)場建設(shè)則不在其范圍內(nèi)，但政府可以給予一定的扶持，包括投資補助或者優(yōu)惠貸款。政府投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的措施，具有全面提高改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的效果，不僅對農(nóng)業(yè)起重要促進作用，也對農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著重要促進作用；不僅使得農(nóng)民受益，也使得所有其他農(nóng)村居民受益。發(fā)達國家的城鄉(xiāng)一體化程度比較高，主要是體現(xiàn)在這些基礎(chǔ)設(shè)施方面。即在這些方面城鄉(xiāng)差距很小乃至沒有差距。按照世貿(mào)組織的規(guī)則，這些方面的財政支出屬于“綠箱”政策，也沒有限制要求和削減要求。不過，由于發(fā)達國家經(jīng)過幾十年乃至上百年的建設(shè)，農(nóng)村的基礎(chǔ)已經(jīng)高度發(fā)達，因此，政府現(xiàn)在每年用于這些方面的支出并不是很大。

三、歐盟財政支農(nóng)政策的總量及結(jié)構(gòu)分析

經(jīng)濟越發(fā)達的國家，農(nóng)業(yè)人均財政支農(nóng)支出越高，農(nóng)業(yè)人均支農(nóng)資金占人均GDP的比重、財政支農(nóng)支出占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重也越高。除此之外，研究支農(nóng)資金的具體使用方向與結(jié)構(gòu)也有重要的意義。以下主要以歐盟對農(nóng)業(yè)的支持情況為例進行具體分析和借鑒。

(一)1995～2003年歐盟農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量分析。從總量上看，1995～2003年歐盟對農(nóng)業(yè)的國內(nèi)支持總量年均保持在850億歐元左右。其中“黃箱”支出總量最大，除了2002和2003兩年的300億歐元左右以外，其余年份平均都在400億歐元以上；“綠箱”支出總量最小，年平均在200億歐元左右；“藍箱”支出總量介于上述兩箱之間，并且從2000年以來呈逐漸上升的趨勢，年均支出在220億歐元左右。另外從支出結(jié)構(gòu)上看圓，“綠箱”支出項目主要集中于家庭農(nóng)場投資扶助、環(huán)境保護項目、落后地區(qū)援助等方面；“黃箱”支出項目主要集中于各種專項補貼和市場價格支持方面；而“藍箱”支出則表現(xiàn)為對限定面積、產(chǎn)量和牲畜頭數(shù)的補貼。

(二)歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的目標分析。歐盟的農(nóng)業(yè)政策稱為共同農(nóng)業(yè)政策，其主要目標是：(1)促進生產(chǎn)發(fā)展。歐盟(歐共體)成立之初，糧食生產(chǎn)水平總體均較低；糧食自給率也較低，20世紀60年代初期僅為80％左右。因此，提高糧食單產(chǎn)，增加糧食產(chǎn)量，是一個突出的政策目標。后來情況發(fā)生了重要變化，由于科技進步等原因，從60年代初期到80年代中期，糧食單產(chǎn)水平不斷提高；糧食自給率也從80％提高到110％以上，即出現(xiàn)了嚴重的過剩。這時，糧食生產(chǎn)數(shù)量的增加已經(jīng)不再是一個目標，生產(chǎn)目標的內(nèi)容轉(zhuǎn)為強調(diào)質(zhì)量和提高食品的安全性。(2)穩(wěn)定市場價格。歐盟農(nóng)業(yè)政策的制定者認為，保持農(nóng)產(chǎn)品市場和價格的穩(wěn)定，既是生產(chǎn)者的需要，也是消費者的需要。應(yīng)該說，歐盟所采取的這種價格支持方法適應(yīng)了當時的歐盟農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展需要，因而極大地促進了歐盟的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，糧食安全的目標很快得到實現(xiàn)(羅國強，2007)。(3)提高農(nóng)民收入。70年代中期以來，盡管歐盟農(nóng)民的收入不斷增加，但與工人可比收入的差別卻不斷加大。這時，不斷提高農(nóng)民收入，縮小工農(nóng)收入差別，已經(jīng)成為歐盟糧食政策的首要目標了。通過糧食的市場價格政策來實現(xiàn)農(nóng)民收入目標，這在80年代末和90年代初達到了頂點。(4)保護生態(tài)環(huán)境。80年代中期以來，歐盟對農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)中的環(huán)境問題日益重視。施用化肥和農(nóng)藥造成的對土壤和地下水的污染問題，對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和食品安全性問題，對生物多樣性和自然生態(tài)的保護問題等，日益成為包括糧食在內(nèi)的農(nóng)業(yè)政策的重要目標，為此引入了一系列限制性(如限制化學品投入量)或鼓勵性措施(如休耕補貼)。

(三)歐盟農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)分析：以2003年為例。2003年，歐盟用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展方面的支持總額為779億歐元。具體項目如下。

第一，市場支持政策。1992年以前，歐盟農(nóng)業(yè)政策的核心是干預收購政策，具體做法是：(1)政府對于各種主要農(nóng)產(chǎn)品制定出一個保護價格，一旦市場價格低于這個價格水平，政府就開始進行收購，使得市場價格不再繼續(xù)下降。(2)保護價格每年確定一次，幾乎涉及所有主要產(chǎn)品，包括谷物、油料、糖、葡萄酒、牛奶及制品、各種肉類等。(3)同一產(chǎn)品，歐盟內(nèi)部各個國家的保護價格水平是相同的。(4)政府出資按保護價買斷產(chǎn)品，并退出國內(nèi)市場流通。(5)政府付費委托儲藏。政府并沒有單獨的倉儲設(shè)施，所購買下的產(chǎn)品，委托普通的私人倉儲公司或者農(nóng)民合作組織代為儲藏，政府支付相應(yīng)的儲藏保管費用。這些受政府委托儲藏產(chǎn)品者，并不擁有該產(chǎn)品的所有權(quán)；如何處置這些糧食，完全聽從政府的指令。(6)保護收購總量無上限，有下限。在保護性收購的總量上，上不封頂；由于企業(yè)只是依政府指令具體執(zhí)行收儲，所需費用均由政府承擔，所以也就沒有企業(yè)拒收現(xiàn)象出現(xiàn)。保護收購數(shù)量有下限，一次出售的糧食數(shù)量太少了不行。這是為了便于實際操作和管理考慮。因為每一次收購，政府都要派專門的人員進行核實。90年代中期，歐盟規(guī)定的糧食保護性收購的數(shù)量下限是每次至少180噸。市場支持政策屬于“黃箱”政策。歐盟2003年市場支持政策支出265.4億歐元。

第二。直接補貼政策。1992年以后，歐盟對其農(nóng)業(yè)政策進行了三次重要改革，總體方向是減弱市場支持政策，為彌補農(nóng)民因此而造成的損失，引入了直接補貼政策。這主要是因為以往實行市場支持政策，大大刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使得歐盟的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由80年代中期以前的供不足需，變?yōu)楣┐笥谇蟆Ｒ虼?，政策目標發(fā)生了變化，開始限制產(chǎn)量、限制牲畜頭數(shù)，同時給予農(nóng)民直接補貼，這就是“藍箱”政策。其特點是按固定的面積和產(chǎn)量進行補貼，補貼的基本原理很簡單，但是具體操作方法十分繁瑣，對各種情況規(guī)定的十分詳盡。(1)獲得這種補貼的條件是，規(guī)模較大的農(nóng)場(谷物生產(chǎn)總量超過92噸)，必須將土地休耕10％(休耕的土地獲得休耕補貼)；規(guī)模小于上述標準的小農(nóng)場，不要求休耕義務(wù)a(2)農(nóng)民根據(jù)每年種植的各類作物面積的多少申請面積補貼。(3)每公頃面積的補貼額，各種作物之間有所不同，不同地區(qū)也不同。這是因為，補貼標準是按照每噸補貼額與平均單產(chǎn)來確定的。(4)同一種作物，在不同

的成員國，不同的地區(qū)，也不一樣，因為各個地區(qū)的單產(chǎn)不一樣。計算單產(chǎn)時，不是具體到某個農(nóng)戶，而是按一個地區(qū)的平均產(chǎn)量。(5)有享受補貼權(quán)利的土地面積是按基礎(chǔ)面積計算的?；A(chǔ)面積是1989～1991年的三年平均值。如果一個地區(qū)某年的實際種植面積大于基礎(chǔ)面積，則單位面積實際補貼額按超過的比例減少。實際上相當于一個地區(qū)的補貼總量是固定的。種植面積和產(chǎn)量越高，單位補貼水平就越低。2003年歐盟“藍箱”政策支出為247.8億歐元。除了“藍箱”政策之外，歐盟還有其他形式的直接補貼，包括：對家庭農(nóng)場投資(土地平整、購買農(nóng)機具和建筑物)補貼68.2億歐元，對各種生態(tài)環(huán)境保護項目補貼52.3億歐元，對落后地區(qū)援助補貼29.8億歐元，對煙草、飼草和牛奶的專項補貼29.7億歐元，以及農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)保險、災害救濟、提前退休補貼等等(詳見表1)。各種直接補貼合計為463.7億歐元。

第三，政府公益服務(wù)支出。歐盟各國政府都高度重視對農(nóng)業(yè)的公益性服務(wù)，包括農(nóng)業(yè)研究、農(nóng)業(yè)推廣咨詢服務(wù)、培訓服務(wù)、動植物疫病防治、農(nóng)產(chǎn)品檢驗與質(zhì)量控制、市場促銷與認證服務(wù)等。各國都有比較強大的政府農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)，包括大學里的研究所和獨立的農(nóng)業(yè)科研院所，研究設(shè)施條件先進，研究經(jīng)費充足。2003年度歐盟的農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費為8.2億歐元。在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)方面，近幾十年來更是不斷發(fā)展，從初期的一般性技術(shù)推廣發(fā)展到針對具體每個農(nóng)場的需求，提供技術(shù)、管理、營銷等全方位的咨詢服務(wù)。2003年推廣咨詢和培訓服務(wù)的支出為4.4億歐元。在其他幾個方面，政府的服務(wù)系統(tǒng)也是相當完備。2003年用于動植物疫病防治的支出為13.7億歐元，農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢疫支出3.6億歐元，市場促銷與認證服務(wù)11.7億歐元等。政府服務(wù)的支持合計為42.8億歐元。

第四，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。歐盟除了上述對農(nóng)民進行農(nóng)場設(shè)施建設(shè)提供補助之外，還直接投資進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括排水干渠、供水供電、農(nóng)場道路、水庫、防洪等。政府在這些方面的扶持，對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力具有長期性促進作用，因為這些方面的投資具有累積效應(yīng)，當年投入不僅對當年發(fā)揮作用，而且會在以后一個相當長的時期內(nèi)持續(xù)發(fā)揮作用。這是與市場支持政策不同的地方。歐盟2003年用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支出為7.3億歐元。這個數(shù)額相對而言不大，主要原因是：(1)沒有包括以直接補貼方式提供的家庭農(nóng)場投資補貼68.2億歐元；(2)沒有包括一般性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，如鄉(xiāng)間道路，因為歐盟的城鄉(xiāng)一體化水平很高，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的界限比較模糊；(3)歐盟農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)過上百年的建設(shè)，已經(jīng)很發(fā)達，需要新建設(shè)的地方不多。

歐盟的農(nóng)業(yè)政策大大地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，特別是生產(chǎn)總量、貿(mào)易額、單產(chǎn)和勞動生產(chǎn)率水平都大幅度提高，同美國、澳洲和南美國家相比，歐盟的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與中國的相似性更強一些。歐盟政府促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，值得我們學習借鑒。這些經(jīng)驗可以歸納為兩個方面：一是通過價格支持政策，提高農(nóng)民增加生產(chǎn)的主觀積極性；二是通過科研創(chuàng)新、推廣服務(wù)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持，增強農(nóng)民提高生產(chǎn)水平的客觀可能性。用更通俗一點的語言說，前者是調(diào)動積極性，后者是提高生產(chǎn)能力。歐洲發(fā)展農(nóng)業(yè)政策的成功，也大大促進了農(nóng)村區(qū)域的健康發(fā)展。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提高，農(nóng)產(chǎn)品供給由不足變?yōu)橛杏?，從而可以拿出更多的土地資源進行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，農(nóng)業(yè)的多功能性得到了更好的發(fā)揮，生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展起來，農(nóng)村區(qū)域的生活環(huán)境質(zhì)量不斷提高，城鄉(xiāng)一體化程度不斷提高。

四、歐盟財政支農(nóng)政策的經(jīng)驗與啟示

從以上對歐盟國家財政支農(nóng)支出的分析中，可以得出這樣的一些經(jīng)驗和啟示。

第一，財政支農(nóng)支出的強度與整個國民經(jīng)濟的發(fā)展水平密切相關(guān)。越是發(fā)達的國家，財政支農(nóng)支出的強度越大。這從另一個角度證明了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展問題的重大意義：發(fā)達國家農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的份額已經(jīng)很低，但是，其基礎(chǔ)性地位卻沒有變化，因此對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入仍然保持較高水平；發(fā)達國家的城鄉(xiāng)一體化程度比較高，在于國家對于農(nóng)村給予了較多投資建設(shè)，使得城鄉(xiāng)良性互動，從而促進了整個經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

第二，同一國家，對不同的目標，也要采取不同的措施。如果以保障收入為目標，則最有效的辦法是脫鉤支付，簡便易行。這也是歐盟和美國的最新農(nóng)業(yè)政策走向。而如果以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力或者提高農(nóng)業(yè)競爭力為目標，則最有效的措施是加強農(nóng)業(yè)科研等政府服務(wù)和加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些方面的投入具有累積性和長效性，這些方面的財政支出不僅當年發(fā)揮作用，在以后的許多年中即使停止了投入，也繼續(xù)發(fā)揮作用。這是與保護價格收購等市場政策不同的地方。歐盟的經(jīng)驗值得借鑒。

第三，在提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面，采取了兩種方法：一種是對較大型和具有公益性的工程，如鄉(xiāng)間道路和水庫等，全部由政府財政投資建設(shè)；而對一些農(nóng)場自用性質(zhì)的投資，如田間道路、農(nóng)機具、農(nóng)場建筑等，政府往往提供投資補助或者貸款利息優(yōu)惠。

第四，在提供補貼方面，主要是直接提供給農(nóng)民，而基本沒有對投入品產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品營銷產(chǎn)業(yè)的補貼。主要原因是直接補貼不經(jīng)過中間環(huán)節(jié)，補貼效果最直接。

責任編輯垠喜