我國(guó)的稅制改革歷程及基本經(jīng)驗(yàn)

林先云

歷經(jīng)30年經(jīng)濟(jì)體制改革,中國(guó)的稅制也發(fā)生了巨大的變化。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件中作為財(cái)政收入方式之一的不完全稅收制度,發(fā)展演變成為基本適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的作為財(cái)政收入主體方式的全面稅收制度;從中國(guó)改革開(kāi)放初期至今,中國(guó)稅制經(jīng)歷了三次重大改革。

一、稅制改革歷程

1.1984年第一次重大稅制改革。從1978年年底到1982年期間,黨的十一屆三中全會(huì)明確地提出了改革經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù),社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化,由基本是單一的公有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨兄茷榛A(chǔ)、多種經(jīng)濟(jì)成分同時(shí)并存和多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展的多元結(jié)構(gòu);國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理方式也由直接控制為主向間接控制為主轉(zhuǎn)變,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛杏?jì)劃的商品經(jīng)濟(jì);對(duì)外交往日益頻繁,封閉型經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥庀蛐徒?jīng)濟(jì)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展,稅收體制也發(fā)生了變化,改革的主要內(nèi)容包括:(1)健全涉外稅制。頒布了《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》和《外國(guó)企業(yè)所得稅法》。同時(shí),國(guó)務(wù)院明確,對(duì)中外合資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外國(guó)人繼續(xù)征收工商統(tǒng)一稅、城市房地產(chǎn)稅和車(chē)船使用牌照稅,初步形成了一套大體適用的涉外稅收制度。(2)流轉(zhuǎn)稅類(lèi)的改革。將原工商稅按征稅對(duì)象的性質(zhì)劃分為產(chǎn)品稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅和鹽稅四個(gè)稅種。(3)所得稅體系的形成。開(kāi)征國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅和調(diào)節(jié)稅,原有的工商所得稅改為集體企業(yè)所得稅,同時(shí)調(diào)整了稅率,減輕了集體企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。此外,還陸續(xù)開(kāi)征了城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶(hù)所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅、私營(yíng)企業(yè)所得稅等其他所得稅,并對(duì)農(nóng)業(yè)稅加以調(diào)整。加上開(kāi)征的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅和外國(guó)企業(yè)所得稅,我國(guó)的所得稅體系初步形成。(4)資源稅的建立。開(kāi)征了資源稅,對(duì)開(kāi)發(fā)原油、天然氣、煤炭等自然資源的企業(yè)征收,以促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算,有效利用國(guó)家資源。加上獨(dú)立出來(lái)的鹽稅,我國(guó)的資源稅得以建立起來(lái)。(5)特別行為稅體系的建立。為了加強(qiáng)對(duì)基本建設(shè)投資規(guī)模的控制,調(diào)節(jié)基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu),開(kāi)征了建筑稅。后來(lái)為了進(jìn)一步貫徹產(chǎn)業(yè)政策,普遍開(kāi)征了固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅,原建筑稅同時(shí)廢止。除此之外,還先后出臺(tái)了燃油特別稅、獎(jiǎng)金稅、國(guó)營(yíng)企業(yè)工資調(diào)節(jié)稅、耕地占用稅、印花稅、筵席稅、特別消費(fèi)稅等。(6)完善地方稅。恢復(fù)征收了房產(chǎn)稅和車(chē)船使用牌照稅,發(fā)布《牲畜交易稅暫行條例》,統(tǒng)一了全國(guó)的牲畜交易稅制度,并開(kāi)征城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等一些地方稅種。(7)先后開(kāi)征了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅、外國(guó)企業(yè)所得稅,并對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和沿海開(kāi)放城市,規(guī)定了一些特殊的稅收優(yōu)惠辦法。之后為進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放,將中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅與外國(guó)企業(yè)所得稅合并為外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅。新稅法在原來(lái)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了三個(gè)統(tǒng)一,即統(tǒng)一稅率、統(tǒng)一稅收優(yōu)惠待遇、統(tǒng)一稅收管轄權(quán)。

2.1994年第二次重大稅制改革。1992年10月,黨的十四大確定了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo),這對(duì)我國(guó)的稅制無(wú)疑又提出了新的考驗(yàn)。這一時(shí)期的稅制改革,是新中國(guó)成立以來(lái)規(guī)模最大、范圍最廣泛、內(nèi)容最深刻的稅制改革。其指導(dǎo)思想是:統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)、理順?lè)峙潢P(guān)系、規(guī)范分配方式、保障財(cái)政收入,建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的稅制體系。改革的主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面:(1)流轉(zhuǎn)稅改革。改革后的流轉(zhuǎn)稅由增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅組成,統(tǒng)一適用于內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè),取消了原產(chǎn)品稅和對(duì)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)征收的工商統(tǒng)一稅。原征收產(chǎn)品稅的農(nóng)林牧水產(chǎn)品,改為征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅。(2)所得稅改革。企業(yè)所得稅的改革分為兩步,第一步是從1994年起先統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅,相應(yīng)取消國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅、集體企業(yè)所得稅和私營(yíng)企業(yè)所得稅;第二步,待條件成熟后再統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅。個(gè)人所得稅改革將原個(gè)人所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶(hù)所得稅合并,建立起統(tǒng)一的個(gè)人所得稅。(3)財(cái)產(chǎn)稅改革。開(kāi)征土地增值稅。對(duì)原油、天然氣、煤炭、其它非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦等征收資源稅,并將鹽稅并入資源稅。(4)其他稅制改革。合并調(diào)整原車(chē)船使用稅和車(chē)船牌照使用稅。改革城市維護(hù)建設(shè)稅。下放屠宰稅和筵席稅的稅權(quán),將特別消費(fèi)稅和燃油特別稅并入消費(fèi)稅,取消牲畜交易稅、集市交易稅、獎(jiǎng)金稅和工資調(diào)節(jié)稅。

3.2004年至今的第三次重大稅制改革。黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo),十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》,明確了我們?cè)诮?jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革方面的基本任務(wù),深化稅制改革、調(diào)整稅收政策,也是其中的重要內(nèi)容之一。這次稅制改革的主要內(nèi)容是統(tǒng)一稅制,以適應(yīng)加入世貿(mào)組織和中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的要求。2004年稅制改革是在1994年稅制改革的基礎(chǔ)上調(diào)整、優(yōu)化、完善的漸進(jìn)式改革,是在已有稅收制度基本框架之內(nèi)作進(jìn)一步的小幅度的回調(diào),因而,與1994年稅制改革相比,2004年稅制改革是漸進(jìn)型的稅制改革。具體改革內(nèi)容如下:(1)完善出口退稅制度。(2)統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅,2008年1月1日起施行新的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》。(3)調(diào)整個(gè)人所得稅。2006年1月1日起,工資、薪金所得以每月收入額減除費(fèi)用1600元后的余額為應(yīng)納稅所得額;2008年3月1日起,個(gè)人所得稅工資薪金所得費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)由1600元提高到2000元。(4)2004年7月1日起,在東北老工業(yè)基地率先試點(diǎn)消費(fèi)稅增值稅,將中國(guó)現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費(fèi)型增值稅。自2009年1月1日起允許企業(yè)抵扣新購(gòu)入設(shè)備所含的增值稅。同時(shí),取消進(jìn)口設(shè)備免征增值稅和外商投資企業(yè)采購(gòu)國(guó)產(chǎn)設(shè)備增值稅退稅政策,將小規(guī)模納稅人的增值稅征收率統(tǒng)一調(diào)低至3%,將礦產(chǎn)品增值稅稅率恢復(fù)到17%。(5)改革消費(fèi)稅,實(shí)行新的消費(fèi)稅暫行條例;調(diào)整不同排量小汽車(chē)的消費(fèi)稅稅率。(6)下調(diào)關(guān)稅,2005年起,平均關(guān)稅水平從15.3%降至9.9%,逐步兌現(xiàn)加入世界貿(mào)易組織的關(guān)稅減讓承諾。

二、我國(guó)稅制改革的基本經(jīng)驗(yàn)

1.中國(guó)稅制改革采取了漸進(jìn)性的辦法。從改革的時(shí)間來(lái)看,基本上是每十年進(jìn)行一次重大改革。以十年為一間隔,在實(shí)施和鞏固前一階段改革成果的同時(shí),對(duì)新稅制進(jìn)行不斷的檢驗(yàn)和反思,并根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)始新一輪的改革。這是一個(gè)改革的過(guò)程,也是一個(gè)穩(wěn)定的過(guò)程,更是一個(gè)發(fā)展的過(guò)程。從改革的實(shí)施來(lái)看,稅制改革要分步驟進(jìn)行,不能一蹴而就。一項(xiàng)重大的變革要受到許多方面因素的影響和約束,稅制改革作為經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)重要組成部分,牽涉到多方面的利益分配問(wèn)題,直接關(guān)乎每個(gè)國(guó)民的日常生活,甚至關(guān)系到國(guó)家利益和我國(guó)在國(guó)際上的影響,所以任何一項(xiàng)措施和制度的出臺(tái)都不能草率,而要綜合研究考證各方面的事物和因素,在條件成熟時(shí)進(jìn)行改革。

2.重大稅制改革具有特殊背景。從改革的背景來(lái)看,每次重大的稅制改革都有它特殊時(shí)期特殊的改革背景,都是與經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程相適應(yīng)的。稅制改革基本上不可能超越整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程。如1983～1984年的改革是在改革開(kāi)放的大背景下進(jìn)行的,改革的目標(biāo)就是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌,調(diào)節(jié)好各方面的利益關(guān)系。1993～1994年的重大改革是在確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的改革,按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,成為這次稅制改革的突出特點(diǎn)。2004年的稅制改革是在我國(guó)加入WTO和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生巨大變化、中央提出實(shí)行科學(xué)發(fā)展觀(guān)的情況下進(jìn)行的,為進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)。所以說(shuō),改革并不是隨意地說(shuō)改就改,而是得符合當(dāng)時(shí)特殊的歷史環(huán)境和客觀(guān)條件,與整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程相適應(yīng)地逐步推進(jìn)稅制的改革。

3.經(jīng)濟(jì)的不斷向前發(fā)展催動(dòng)了稅收的改革。新的稅收制度的確立,會(huì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生直接或間接的有效影響,稅收作為宏觀(guān)調(diào)控的重要手段之一,在我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程當(dāng)中發(fā)揮了不可或缺的作用。反過(guò)來(lái),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷變革與完善、整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷快速地發(fā)展,稅收制度便會(huì)表現(xiàn)出與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的方面,從而不得不改革,以便適應(yīng)新的環(huán)境,促進(jìn)新一輪的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.在保持宏觀(guān)稅負(fù)基本穩(wěn)定的條件下推進(jìn)稅制改革。由于稅制改革往往會(huì)影響納稅人的利益,如果在稅制變動(dòng)的同時(shí),采取普遍提高納稅人稅收負(fù)擔(dān)的做法,肯定會(huì)使納稅人產(chǎn)生對(duì)稅制改革的反感,從而妨礙稅制改革的推進(jìn)。中國(guó)在稅制改革的過(guò)程中,基本上采取了維持總體稅收負(fù)擔(dān)不變的策略,從實(shí)踐的結(jié)果來(lái)看,這種策略有利于稅制調(diào)整和改革的推行。

5.稅制改革與征管制度變革并行推進(jìn)。稅收制度的改革和稅收征管的改革密不可分的,即使是設(shè)計(jì)再完美的稅收制度,征稅的效果也要通過(guò)科學(xué)、嚴(yán)密的征管制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。中國(guó)在稅制改革的同時(shí),積極推進(jìn)了稅收征管體制的改革和現(xiàn)代信息化建設(shè),才使得稅收收入能夠持續(xù)高速地增長(zhǎng)。

(作者單位:安徽建筑工業(yè)學(xué)院)