日本國會如何行使財政權(quán)

朱向東　朱　峻

財政是國家為實現(xiàn)其職能，在參與社會產(chǎn)品分配過程中與各方面發(fā)生的分配關(guān)系，表現(xiàn)為政府的收支活動。財政不僅是國家政權(quán)賴以存在和運行的物質(zhì)經(jīng)濟基礎(chǔ)，還可在配置資源、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟等方面發(fā)揮積極的宏觀調(diào)控作用。財政權(quán)主要包括國家稅收和舉債審批權(quán)、預(yù)算決定權(quán)以及決算審查權(quán)等。與其他法治國家、憲政國家一樣，日本的財政權(quán)也屬于國會。本文簡要介紹日本國會是如何行使財政權(quán)的。

一、日本憲法賦予國會的財政權(quán)

日本是實行三權(quán)分立的君主立憲制國家，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別由國會、內(nèi)閣、最高法院行使。《日本憲法》規(guī)定：“國會是最高國家權(quán)力機關(guān)，是國家唯一的立法機關(guān)?！弊鳛槊褚鈾C關(guān)、最高權(quán)力機關(guān)的國會，不僅要管人（批準(zhǔn)官員任免），而且要管錢物（財政），只有管住了錢物，才能更有效地管人。因此，財政權(quán)屬于國會是“主權(quán)在民”理念的體現(xiàn)。財政收入主要來自國民的納稅，取之于民應(yīng)當(dāng)用之于民，公家的錢怎么花當(dāng)然得由民意機關(guān)說了算。根據(jù)《日本憲法》，國會的財政權(quán)有以下幾個方面：（1）處理國家財政的權(quán)限，必須根據(jù)國會的決議行使。（2）新課租稅或變更現(xiàn)行租稅，必須依法進(jìn)行，而國會是唯一的立法機關(guān)。（3）國家費用的支出，或國家負(fù)擔(dān)債務(wù)，必須根據(jù)國會的決議。（4）內(nèi)閣必須編制每一會計年度的預(yù)算，提交國會審批。（5）預(yù)算預(yù)備費的設(shè)置必須經(jīng)國會批準(zhǔn)，所有預(yù)備費的支出，內(nèi)閣必須事后向國會報告，以獲得國會的承認(rèn)。（6）皇室的一切費用必須列入預(yù)算，經(jīng)國會議決。（7）國家收支決算及審查報告，內(nèi)閣必須于下一年提交國會。（8）內(nèi)閣必須定期，至少每年一次向國會及國民報告國家財政狀況。

二、國會通過嚴(yán)謹(jǐn)周密的立法規(guī)范財政活動

《日本憲法》第七章以9個條文專門規(guī)范“財政”問題，足見其對財政的重視程度。根據(jù)憲法，日本國會制定了《日本財政法》以及與財政有關(guān)的其他法律如《日本地方自治法》《日本地方財政法》《日本會計檢查院法》《日本地方稅法》《日本地方交付稅法》等等。形成了以憲法為統(tǒng)馭、以財政法為主干、以相關(guān)立法為支撐的完備、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的法律規(guī)范體系?！度毡矩斦ā吩O(shè)總則、會計年度的劃分、預(yù)算、決算、雜則，共5章47條，系日本規(guī)范財政關(guān)系的基本法。

（一）財政預(yù)算原則。日本的財政預(yù)算原則有四項：一是事先審批原則。預(yù)算在執(zhí)行之前必須經(jīng)國會審批。如果進(jìn)入新的財政年度后，預(yù)算仍未獲得國會批準(zhǔn)，則要編制臨時預(yù)算，經(jīng)國會批準(zhǔn)，方可開支。二是總額預(yù)算主義原則。要求預(yù)算中計入政府的全部收入和支出。對收入和支出列示到能反映實際情況的具體項目為止。三是報告原則。即要求內(nèi)閣向國會報告財政狀況。四是單年度主義原則。即各年度預(yù)算相互獨立。

（二）財政預(yù)算的內(nèi)容。財政預(yù)算的內(nèi)容包括總則、收支預(yù)算、遞延費、跨年度支出及政府債務(wù)負(fù)擔(dān)等。在預(yù)算總則中，除概括說明與財政收支預(yù)算有關(guān)的事項外，還需說明公債發(fā)行額度、臨時借款最高額度及其他與預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的事項。日本實行復(fù)式預(yù)算。中央預(yù)算分為一般會計預(yù)算、特別會計預(yù)算、政府關(guān)聯(lián)機構(gòu)預(yù)算三大類。

（三）財政預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算。每年7月內(nèi)閣開始編制下年度預(yù)算，經(jīng)過六七個月大藏省與各省廳的反復(fù)協(xié)商，經(jīng)內(nèi)閣同意后于12月中提交國會。預(yù)算案一經(jīng)國會批準(zhǔn)即產(chǎn)生法律效力，非經(jīng)法定程序，任何人不得隨意改變。決算必須于下年度11月30日送會計檢查院，經(jīng)其審查后提交國會。

總之，日本的財政立法，從實體到程序，到法律責(zé)任，都做出了非常明確、具體的規(guī)定。

三、國會對財政有效的監(jiān)督制約機制

（一）健全的監(jiān)督組織。國會常設(shè)委員會是為了監(jiān)督政府而與政府部門相對應(yīng)設(shè)立的。因此，一般為一對一，即內(nèi)閣有多少個部門國會就設(shè)立多少個常設(shè)委員會。但是，在財政方面國會卻例外地設(shè)立3個常設(shè)委員會：預(yù)算審查委員會（負(fù)責(zé)審查內(nèi)閣的預(yù)算）、決算審查委員會（負(fù)責(zé)審查內(nèi)閣的決算）、大藏（財政）委員會（負(fù)責(zé)審議大藏省除預(yù)算、決算之外的其他議案）。由此不難看出國會對財政問題的重視程度。

（二）充足的審議時間。日本的財政年度為每年4月1日至來年的3月31日。內(nèi)閣必須于12月將下年度的預(yù)算案提交國會。日本國會常會每年12月召開，會期150天，主要內(nèi)容是審議預(yù)算案。因此，國會有充分的時間審議內(nèi)閣的預(yù)算案。

（三）嚴(yán)格的審批程序。內(nèi)閣將預(yù)算案提交國會后，先由眾議院召開全體議員大會，由大藏大臣發(fā)表財政演說，開始對預(yù)算案的審議。首先，由眾議院預(yù)算審查委員會初審，經(jīng)過綜合、一般、公聽會、分科會、最后綜合等審議階段，然后提交眾議院全體大會審議。眾議院全體大會一般采取記名投票方式對預(yù)算案進(jìn)行表決。然后，預(yù)算案再轉(zhuǎn)交參議院審議、表決。在整個審議過程中，議員們隨時可要求內(nèi)閣總理大臣或大藏大臣到會接受質(zhì)詢。如果兩院表決結(jié)果不一致，舉行兩院協(xié)議會；假如經(jīng)兩院協(xié)商后仍不能取得一致意見時，則以眾議院的決議作為國會的決議。

四、國會委托獨立機構(gòu)的專門監(jiān)督

日本會計檢查院是根據(jù)《日本憲法》第九十條之規(guī)定設(shè)立的國家最高審計機關(guān)，是獨立于國會、內(nèi)閣和司法機關(guān)的經(jīng)濟監(jiān)督機構(gòu)，它向國會報告工作，但只對憲法和法律負(fù)責(zé)。

（一）獨立的法律地位。《日本憲法》規(guī)定：“會計檢查院之組織及權(quán)限，以法律規(guī)定之?！睋?jù)此，日本國會制定了《日本會計檢查院法》，對其組織和職權(quán)作出具體規(guī)定。其獨立性表現(xiàn)在三個方面：一是會計檢查院官員人選須經(jīng)國會同意、內(nèi)閣任命、天皇批準(zhǔn)。二是會計檢查院制定的有關(guān)條例具有強制性，這些條例的制定和修改不受政府干涉。三是會計檢查院的經(jīng)費預(yù)算由國會審定，內(nèi)閣不得隨意削減。

（二）寬泛的審計職權(quán)。審計范圍：中央政府的收支以及使用中央財政資金的地方政府、國有企事業(yè)單位的財務(wù)收支。

審計對象：根據(jù)國家資金所占比例和重要性分為必審項目和選審項目。必審項目：（1）國家每月的收入支出；（2）國有現(xiàn)金、物品及國有財產(chǎn)的收付；（3）國家債權(quán)、債務(wù)的增減；（4）日本銀行為國家經(jīng)營的現(xiàn)金、貴金屬和有價證券；（5）國家投資占資本總額50%以上的法人會計事項；（6）法律規(guī)定必須由會計檢查院審計的會計事項。選審項目也有6項，其中包括：直接或間接地接受國家補貼或貸款等財政援助的會計事項、國家出資不足50%的會計事項、國家或國營公司所擔(dān)保的借款單位的本金和利息支出、國家工程的承包人或向國家交納物品者所簽合同的會計事項。審計工作涵蓋了正確性、合法（規(guī)）性、經(jīng)濟性和效果性等各方面，近年來突出了效果性。

（三）法律授予的特權(quán)。要求被檢查單位按時提交會計報表或證明文件及其他證據(jù)；有權(quán)臨時派遣工作人員進(jìn)行現(xiàn)場檢查；有權(quán)要求政府機關(guān)、公共團體及相關(guān)人員提供資料和證據(jù)；有權(quán)對法令的制定、修改、廢除表達(dá)意見或要求采取改進(jìn)措施；在檢查中，對有違法或不當(dāng)行為的會計人員，有權(quán)向主管官員提出處理和改進(jìn)意見；對會計人員因失職或重大過失給國家造成損失的，有權(quán)要求其上級或其他監(jiān)督機關(guān)給予懲罰或處分；有權(quán)確定出納或物資管理人員的賠償責(zé)任并責(zé)令其賠償；有權(quán)將會計人員的犯罪行為報告檢察廳。

會計檢查院對內(nèi)閣決算的審計報告是國會審議內(nèi)閣決算的主要依據(jù)。

五、通過政務(wù)公開將政府財政置于陽光下

《日本憲法》第九十一條規(guī)定：“內(nèi)閣必須定期，至少每年一次，就國家財政狀況向國會及國民提出報告。”這是日本政府向公眾公開財政信息的憲法依據(jù)。這條規(guī)定體現(xiàn)了“公民知情權(quán)”理念，既然憲法規(guī)定國民是國家的主人，作為納稅人的國民就有權(quán)了解國家的家底——財政收支情況。按此憲法原則，政府有義務(wù)向國民公開財政信息，國民有權(quán)利獲取國家的財政信息。

基于“主權(quán)在民”和“公民知情權(quán)”理念，為促進(jìn)公正的民主行政，日本國會制定了《行政信息公開法》。這就使國民獲取包括財政信息在內(nèi)的政府信息，有了具體、明確的法律規(guī)范和可操作性更強的法律保障。公開是監(jiān)督的前提，公開是最好的監(jiān)督。

根據(jù)《日本憲法》第二十一條“保障集會、結(jié)社、言論、出版及其他一切表現(xiàn)的自由”之規(guī)定，新聞自由受法律保護。在包括日本在內(nèi)的法治國家里，新聞監(jiān)督被稱為立法、行政、司法之外的“第四權(quán)力”，它對國家機關(guān)、政要及其他公務(wù)員的全方位、全天候、不間斷的監(jiān)督，是任何監(jiān)督機構(gòu)不可替代的，具有巨大的影響力和威懾力。因此，新聞監(jiān)督是保障一個國家財政制度民主化、規(guī)范化、科學(xué)化的不可或缺的重要因素。

（作者單位：中共河北省唐山市委黨校，唐山市外輪供應(yīng)有限公司）