建立和諧的公共管理制度

邢福德

摘要：現(xiàn)在的公共管理是新公共管理模式時期，新公共管理模式越來越顯出弊端和漏洞。如何建立一個和諧的公共管理制度是建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。新型公共管理制度的和諧化構(gòu)建是現(xiàn)代和諧社會的重要基礎(chǔ)之一。

關(guān)鍵詞：公共管理制度 和諧理念 和諧行為 和諧化構(gòu)建

1 公共管理的發(fā)展及現(xiàn)狀

公共管理可以分為三個鮮明的發(fā)展階段：前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段。每個階段都有自己的管理模式。

1.1 前傳統(tǒng)模式 在19世紀(jì)末官僚體制理論尚未健全之前，已經(jīng)存在著某種形式的行政管理。公共行政已經(jīng)有很長的歷史了，它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。前傳統(tǒng)模式體制是“個人的、傳統(tǒng)的、擴(kuò)散的、同類的和特殊的”，存在嚴(yán)重的低效率。

1.2 傳統(tǒng)的公共行政模式 在19世紀(jì)末期，另外一種模式開始在全世界流行，這就是所謂的傳統(tǒng)行政模式。傳統(tǒng)的行政模式有以下幾個主要特點(diǎn)：①官僚制。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)等級、官僚原則進(jìn)行組織。②最好的工作方式和程序都在詳盡全面的手冊中加以規(guī)定，以供行政人員遵循。嚴(yán)格地遵守這些原則將會為組織運(yùn)行提供最好的方式。③官僚服務(wù)。一旦政府涉足政策領(lǐng)域，它將成為通過官僚體制提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者。④在政治、行政二者的關(guān)系中，行政管理者一般認(rèn)為政治與行政事務(wù)是可以分開的。⑤公共利益被假定為公務(wù)員個人的惟一動機(jī)，為公眾服務(wù)是無私的付出。⑥職業(yè)化官僚制。公共行政被看做是一種特殊活動，因而要求公務(wù)員保持中立、默默無聞、終身雇用以及平等地服務(wù)于任何一個政治領(lǐng)導(dǎo)人。⑦行政任務(wù)的書面含義是執(zhí)行他人的指令而不承擔(dān)由此而致的個人責(zé)任。傳統(tǒng)行政模式獲得了極大的成功，它為全世界各國政府所廣泛采用。與以前腐敗盛行的制度相比，它更具效率，而且職業(yè)化公務(wù)員的思想對個人以及業(yè)余服務(wù)都是一個巨大的進(jìn)步。然而，該模式現(xiàn)在也暴露出了問題，這些問題表明該模式即使不能說已經(jīng)過時了，也可以說即將過時。

1.3 新公共管理模式 20世紀(jì)八九十年代，在公共部門出現(xiàn)了一種針對傳統(tǒng)行政模式的缺陷的新管理方法。這種方法可以緩解傳統(tǒng)模式的某些問題，同時也意味著公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)生了引人注目的變化。這種新的管理方法有很多名稱：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期，人們越來越傾向于使用“新公共管理”的概念。新公共管理并沒有認(rèn)為實(shí)現(xiàn)某結(jié)果有一條最好的途徑。管理者在被賦予責(zé)任之前并沒有被告知如何獲得結(jié)果。決定工作方式是管理者的一個職責(zé)，如果沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，管理者對此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

1.4 對新公共管理的批評 隨著改革的不斷推進(jìn)，批評家越來越多。他們的批評涉及了公共部門改革的方方面面。有人認(rèn)為沒有什么范式變化，也沒有發(fā)生國際范圍的變化。批評家們認(rèn)為，公共管理的改革是對民主的攻擊，是意識運(yùn)動，是一種流行時尚，在已經(jīng)嘗試過的公務(wù)員變化中導(dǎo)致了士氣低落。這些觀點(diǎn)有些是有道理的，而另外一些則完全不著邊際。確實(shí)，反對者和批評家難于就爭論的焦點(diǎn)達(dá)成一致。有無范式變化問題是公共管理改革中最具爭論性的問題之一。

2 公共管理的社會性

2.1 公共事務(wù)的社會性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

3 公共管理面臨的挑戰(zhàn)

新公共管理從提出到實(shí)踐一直面臨著眾多的批評，這些批評總體上由理論上的批評和實(shí)踐上的批評構(gòu)成。理論上主要針對“新公共管理”的理論基礎(chǔ)、核心思想與價(jià)值提出批判性的分析和見解。實(shí)踐上主要針對“新公共管理”的實(shí)踐承諾與具體操作規(guī)則的真實(shí)效果之間的反差和距離而提出。

3.1 對新公共管理的理論基礎(chǔ)、核心思想和價(jià)值的批判。對此的批判主要由三部分組成：①對新公共管理的人性假設(shè)的批判。②對新公共管理經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)之上的市場價(jià)值的批判。③對新公共管理主張私營企業(yè)管理理論適用性的批判。

3.2 對新公共管理的操作規(guī)則與手段的批判。首先是對市場化方案的批判性審視，公共部門市場化的途徑主要有二,一是民營化，二是簽約外包。民營化和簽約外包可能使成本提高，私人組織在沒有競爭和沒有市場的情況很難有很高的效率。其次，私營企業(yè)的技術(shù)運(yùn)用于公共部門存在許多自相矛盾和弱點(diǎn)。新公共管理“接受一種超組織的視角，沒有注意到不存在控制的情況下如何讓協(xié)調(diào)共同的目標(biāo)”。新公共管理“沉迷在目標(biāo)管理當(dāng)中，忽視了信任的重要性”。最后，新公共管理的技術(shù)和手段在實(shí)踐中的效果“尚未得到驗(yàn)證”在實(shí)際當(dāng)中新公共管理的方案推行和執(zhí)行并不像政治家所說的那樣一帆風(fēng)順，遇到了眾多難題，對于難題的解決和實(shí)踐效果的檢驗(yàn)還需要一個過程。

4 公共管理的和諧化

和諧社會是一個理想社會，而我國正處于社會轉(zhuǎn)型所帶來的種種矛盾，特別是利益格局的重構(gòu)使社會處于一個較長時期的動態(tài)均衡之中，社會和諧面臨挑戰(zhàn)。如何使社會的各種不和諧因素不致演變?yōu)樯鐣_突？最關(guān)鍵的是建設(shè)一套和諧的公共管理制度來避免社會潛在風(fēng)險(xiǎn)的外在化。如何建設(shè)和諧的公共管理制度？

4.1 以和諧的理念設(shè)計(jì)和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內(nèi)容是法律法規(guī)。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現(xiàn)是社會的法律法規(guī)是否符合絕大多數(shù)人的意志，即法律法規(guī)本身的和諧性。我國現(xiàn)行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層或利益集團(tuán)壟斷的現(xiàn)象，這導(dǎo)致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)的制定程序是由政府相關(guān)部門起草，然后由立法機(jī)構(gòu)或政府批準(zhǔn)，故許多法律法規(guī)在設(shè)定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。

4.2 以和諧的行為實(shí)施和諧的公共管理制度。社會公共管理制度的實(shí)施主體是公共管理機(jī)構(gòu)，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統(tǒng)治的工具，而應(yīng)當(dāng)是社會公民意志的體現(xiàn)，是國民授權(quán)的結(jié)果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執(zhí)行也該當(dāng)是一個和諧的過程。

4.3 以和諧的績效檢驗(yàn)和諧的公共管理制度。公共管理制度是否和諧，最終得以制度實(shí)施后的績效加以衡量和檢驗(yàn)，和諧的制度必然產(chǎn)生和諧的績效。

總之，公共管理制度只有從自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等等方面很好地實(shí)現(xiàn)與人的和諧，建立一惡搞和諧的制度體系，最終才能取得和諧的社會績效。基于此，公共管理制度也才能成為建立和諧社會的有效推動力。

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