我國(guó)農(nóng)村宅基地制度：?jiǎn)栴}與對(duì)策

[摘 要]我國(guó)農(nóng)村宅基地制度在快速工業(yè)化和城市化的歷史進(jìn)程中出現(xiàn)了許多新情況和新問題，有些問題甚至成了影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。因此我們必須認(rèn)真研究新情況新問題，努力探索農(nóng)村宅基地制度改革的新路子。

[關(guān)鍵詞]宅基地制度 問題 改革思路

作者簡(jiǎn)介：劉貴豐，中共山東省委黨校。

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的基本點(diǎn)是：農(nóng)民一戶一宅，限定面積；農(nóng)民宅基地屬村集體所有，宅基地上所建的房屋歸農(nóng)民家庭私有，農(nóng)民享有對(duì)宅基地的用益物權(quán)；宅基地的使用權(quán)可以隨房屋的買賣一起轉(zhuǎn)移，但只限于本村；農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購(gòu)買房屋的城市居民發(fā)放土地證和房產(chǎn)證，嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。這種制度從它產(chǎn)生的歷史背景來看有它一定的合理性，但隨著時(shí)間的推移，它的弊端也逐漸顯現(xiàn)，甚至逐漸成了影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)因素，所以必須探索一條改革的新路子。

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度在實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況和新問題

改革開放以來特別是進(jìn)入二十世紀(jì)90年代中期以來，我國(guó)城市化和市場(chǎng)化深入發(fā)展，使現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度面臨一系列新問題和新矛盾。大量事實(shí)表明，現(xiàn)有宅基地制度，已經(jīng)越來越不適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求了，有三個(gè)方面的問題特別突出。

（一）農(nóng)村宅基地的福利性分配和無償使用，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村人口減少和村莊建設(shè)用地?cái)U(kuò)大并存的突出矛盾

在一般情況下，當(dāng)一個(gè)國(guó)家城市化加速發(fā)展的時(shí)候，因大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居住用地總量一定會(huì)相應(yīng)減少，土地得到節(jié)約使用和集約配置。但是，現(xiàn)階段我國(guó)卻出現(xiàn)了一種相反的情況。統(tǒng)計(jì)資料顯示：1978~2006年，我國(guó)城市化率從17.93%增長(zhǎng)到25.98%，年均增長(zhǎng)0.93；其中，19962~006年平均每年增長(zhǎng)1.34%。正是在城市化增長(zhǎng)最快的這后10年中，全國(guó)農(nóng)村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從0.29畝上升到0.34畝。在這10年全國(guó)共增加的100萬畝村莊建設(shè)用地中，新增宅基地就約占80萬畝左右。

關(guān)于農(nóng)村宅基地的使用面積，中央有關(guān)部門早就出臺(tái)了“一戶一宅”的土地面積限額政策，各地政府也都根據(jù)自己的實(shí)際情況對(duì)“一戶一宅”的使用面積進(jìn)行了測(cè)算和確定。例如北京市政府規(guī)定1982年以前的老戶每戶0.4畝，1982年以后的新戶每戶0.3畝。但是，由于現(xiàn)行宅基地制度實(shí)行福利性分配和無償使用，國(guó)家政策對(duì)宅基地面積的限定很難有效制約農(nóng)民家庭要求無償擴(kuò)大宅基地占用的強(qiáng)烈沖動(dòng)。根據(jù)筆者到農(nóng)村調(diào)查所看到的情況，宅基地面積超標(biāo)和“一戶多宅”的情況是普遍存在的。

盡管有關(guān)政策規(guī)定，不再具有農(nóng)村居民身份的人口應(yīng)當(dāng)退還宅基地由集體重新分配，但在宅基地實(shí)行福利性分配和無償使用的巨大利益驅(qū)動(dòng)下，讓這部分人無償退出宅基地是很難做到的，減人不減地已成為一種慣性。這種情況，使農(nóng)村集體可分配宅基地的資源非常緊缺，新增戶常常難以及時(shí)得到宅基地的分配。在正常分配無法得到滿足的情況下，農(nóng)民就會(huì)通過各種方式擠占耕地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年到1996年我國(guó)耕地共減少6051萬畝，其中農(nóng)村新建房占用411.4萬畝，份額為6.8%，成為耕地流失加劇的一個(gè)重要原因。

（二）宅基地不能充分流轉(zhuǎn)和正常市場(chǎng)交易，造成宅基地資源大量閑置，同時(shí)隱形流轉(zhuǎn)與交易大量存在

在我國(guó)工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展過程中，出現(xiàn)了農(nóng)村人口的歷史性轉(zhuǎn)移、遷徙，已經(jīng)約有23億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)、居住，使當(dāng)前農(nóng)村居民的住房情況出現(xiàn)了復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)。主要有三種類型。第一，完全居住型，即農(nóng)民家庭成員完全在農(nóng)村就業(yè)和居??；第二，不完全居住型，這是指農(nóng)民家庭的部分成員在城市就業(yè)和居住，其他成員仍然留居農(nóng)村；第三，完全不居住型，即農(nóng)民家庭成員完全在城市就業(yè)和居住，但農(nóng)村住房依然保留。

工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展，使第一種類型的數(shù)量不斷減少，第二、三種類型的數(shù)量不斷增長(zhǎng)，農(nóng)村“空心戶”和“空心村”已經(jīng)成為比較普遍的現(xiàn)象。對(duì)于目前農(nóng)村宅基地及房屋的閑置狀況，現(xiàn)在還沒有全國(guó)完整統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資料。根據(jù)河南省國(guó)土資源廳2004年的調(diào)查，全省僅“空心村”的浪費(fèi)用地就達(dá)150萬畝。在我國(guó)近年來耕地大量減少、土地資源日趨緊缺的發(fā)展形勢(shì)下，這是一個(gè)不能容忍的巨大資源浪費(fèi)。

但在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，為現(xiàn)有宅基地制度所不允許的“非法流轉(zhuǎn)”和“非法交易活動(dòng)”卻又大量存在。產(chǎn)生這種情況的深層原因，是城市化發(fā)展引起城鄉(xiāng)人口對(duì)向流動(dòng)，城鄉(xiāng)居民大量混居和村民人口與非村民人口大量混居已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。根據(jù)北京市研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2004年北京農(nóng)村的全部戶籍農(nóng)業(yè)人口為308.2萬，比1990年減少83.9萬人，減少水平為27.22%。但同年農(nóng)村地區(qū)總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)到572萬人，增長(zhǎng)率為85.59%。其中外來人口逐年增長(zhǎng)，2004年達(dá)到141.8萬人。對(duì)北京遠(yuǎn)郊區(qū)3583個(gè)村的調(diào)查表明，在實(shí)際居住人口326.5萬人中，村民人口293.7萬人，非村民人口32.8萬人，后者占居住人口的10.04%，而且逐年增長(zhǎng)。

正是這種城鄉(xiāng)居民的大量混居和村民人口與非村民人口的大量混居，產(chǎn)生了巨大的農(nóng)村住房需求。在不允許農(nóng)村宅基地及房屋向非農(nóng)流轉(zhuǎn)的制度規(guī)定下，必然導(dǎo)致形成一個(gè)日趨活躍的宅基地隱形市場(chǎng)。尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊地區(qū)，農(nóng)民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在，據(jù)估算已經(jīng)達(dá)到10~15%左右，有的地方甚至達(dá)到40%以上。根據(jù)北京市2004年的典型調(diào)查，在郊區(qū)12個(gè)村的3730戶農(nóng)民家庭中，有160戶賣房、757戶長(zhǎng)期出租房屋，分別為總戶數(shù)的4.3%和20.3%，合計(jì)為24.6%?，F(xiàn)在，這種具有相當(dāng)規(guī)模的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易活動(dòng)，已經(jīng)引發(fā)出越來越多的社會(huì)矛盾和法律糾紛，成為社會(huì)不安定因素的一個(gè)重要問題。

（三）宅基地的非商品化和非市場(chǎng)化，是造成當(dāng)前農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益損失的一個(gè)重要因素

現(xiàn)在城市的房地產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入高度市場(chǎng)化發(fā)展階段，城市住房已經(jīng)成為城市居民最重要的市場(chǎng)化財(cái)產(chǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)大約占城市居民資產(chǎn)總量的70~80%。這種情況下，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化和非市場(chǎng)化，農(nóng)民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和可能獲得的財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)農(nóng)民來講就不再是利益保護(hù)，而是一種財(cái)產(chǎn)利益的制度性損失了。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，一個(gè)物品只有在充分交易和充分競(jìng)爭(zhēng)的情況下才能顯示其真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值即交易價(jià)值。在目前制度下，宅基地使用權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)，交易價(jià)值為零。宅基地房屋不能市場(chǎng)化交易，就只能進(jìn)行簡(jiǎn)單的成本估值估價(jià)。這樣，在有農(nóng)民宅基地參與的大量交易活動(dòng)中無論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農(nóng)民宅基地及住房的真實(shí)交易價(jià)值就肯定會(huì)被低估。這樣農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益則會(huì)受到極大的損失。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革的基本思路

為了解決上述農(nóng)村宅基地面臨的問題和矛盾，現(xiàn)在全國(guó)許多地方都在根據(jù)自己的情況進(jìn)行改革探索，出現(xiàn)了北京、廣東、四川和蘇南等不同地方的改革模式。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前城鄉(xiāng)市場(chǎng)化改革深入發(fā)展的大趨勢(shì)下，按照十七大關(guān)于“發(fā)展和完善各類生產(chǎn)要素市場(chǎng)”的方針，把農(nóng)村宅基地納入生產(chǎn)要素市場(chǎng)的體系之中，建立農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)基本的方向。為了推動(dòng)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化改革，可以探索建立一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”。具體思路如下：第一，把宅基地的永久使用權(quán)交給農(nóng)民。在“一戶一宅”和面積限額的政策規(guī)范下，宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)歸農(nóng)民所有，宅基地可以買賣，也可以繼承，是農(nóng)民的私有物權(quán)。與此同時(shí)，集體不再分配新的宅基地。第二，集體享有對(duì)農(nóng)村宅基地的規(guī)劃?rùn)?quán)和使用監(jiān)督權(quán)。集體根據(jù)政府的統(tǒng)一規(guī)劃行使村莊的建設(shè)規(guī)劃?rùn)?quán)，農(nóng)民宅基地的市場(chǎng)交易行為必須在規(guī)劃制約下進(jìn)行。同時(shí)，集體有權(quán)對(duì)農(nóng)民宅基地的使用進(jìn)行規(guī)范管理，并加以監(jiān)督。