農民工非政府組織發(fā)展的制度困境

林　典

摘要：構建社會主義和諧社會的提出，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好的氛圍。但對農民工非政府組織而言，其生存和發(fā)展仍面臨著嚴峻的制度困境。通過對農民工非政府組織制度環(huán)境的分析，可以看出正式制度環(huán)境的約束是農民工非政府組織發(fā)展面臨的最嚴峻的困境，而非正式制度環(huán)境的約束又進一步強化了這種困境。推動農民工非政府組織的發(fā)展，是需要政府、民間、農民工非政府組織等的共同努力。

關鍵詞：農民工；制度困境；農民工；非政府組織

中圖分類號：F32文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０034－03

中國目前的農民工數量已達2億多。按照國家確定的2020年城鎮(zhèn)化率要達到56％的指標，今后每年還會有1 300萬農民進入非農產業(yè)、跨入城鎮(zhèn)，融入工人階級隊伍。①面對如此龐大的群體，以及其所帶來的種種社會需求，當前政府即使有心去滿足這一群體的需求，但還缺少足夠的能力來應付這一局勢。在政府失靈的情況下，社會需要借用另一種力量的參與。據有關報道，從2002年開始，珠三角地區(qū)專門為農民工免費維權的非政府組織進入蓬勃發(fā)展階段，從2002年至2003年間，一年內新成立的此類組織有10多個。②由此，以農民工群體為服務對象的農民工非政府組織得以形成和發(fā)展。

和諧社會的建構必然離不開農民工的和諧生活，而農民工非政府組織的發(fā)展對于協(xié)助國家解決農民工問題，促進和諧社會的建構有重要的作用。從適應社會需求的角度來說，中國農民工非政府組織的發(fā)展勢頭應該良好，然而，實際情況是農民工非政府組織的發(fā)展受到了很大的限制，種種因素使得許多希望參與農民工非政府組織發(fā)展的人士都“望而卻步”。因此，本研究結合筆者的一些實際經歷，從制度的角度嘗試探討農民工非政府組織發(fā)展的約束，希望能夠達到通則性的認識。

一、對農民工非政府組織的概念界定

“非政府組織”（NGO，Non-Governmental Organizations）是一個舶來品，其通常與“非營利組織”（NPO，Non-Profit Organizations）、“第三部門”（The Third Sector）、“獨立部門”（Independent Sector）、“慈善部門”（Charitable Sector）、“志愿者組織”（Voluntary Sector）、“民間組織”（Civil Groups）等概念混合使用。目前，關于非政府組織的概念比較受認可的是通過“結構—功能”的角度進行的界定，該觀點著眼于組織的基本結構和運作方式，認為凡是符合組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性這五個條件的組織就是非政府組織。

有鑒于此，本文所欲探討的農民工非政府組織指的是：由農民工群體自發(fā)組織成立并運作的，為農民工群體提供服務，具有非政府性、非營利性、組織性的公益組織。該組織必須滿足：（1）組織是農民工自發(fā)組織成立并運作的；（2）組織是為農民工群體提供服務的；（3）組織滿足非政府組織的特性，即非營利性、非政府性、獨立性、公益性。

二、農民工非政府組織發(fā)展的制度困境

諾思將制度分為正式制度（正式約束）與非正式制度（非正式約束）兩種類型。其中正式制度是指人們（主要是政府、國家或統(tǒng)治者）有意識創(chuàng)造的一系列政策法規(guī)，包括政治規(guī)則、經濟規(guī)則和契約。而非正式制度是指人們在長期的交往中無意識形成的，具有持久的生命力，并構成代代相傳的文化的一部分，它包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風俗習慣、意識形態(tài)等。

根據諾思對制度環(huán)境的分類，農民工非政府組織所應對的制度困境約束可從正式制度環(huán)境和非正式制度環(huán)境來進行探討。

1.正式制度環(huán)境的約束

對于非政府組織而言，正式制度環(huán)境直接構成了其生存所賴以維系的法制基礎。從宏觀的層次上來說，農民工非政府組織是農民工結社自由的體現，受到憲法的保護。但由于中國現行的法律體系中還沒有一部管理農民工非政府組織的一般性法律，關于農民工非政府組織在國家政治生活和社會生活中的性質、地位、作用、活動范圍等的規(guī)定主要是一些行政法規(guī)的規(guī)定。而在這些法規(guī)中，國務院頒布的《社會團體登記管理條例》是最重要的法規(guī)，它所確立的管理體制是目前中國關于非政府組織管理的核心制度。但該法規(guī)對于農民工非政府組織的形成和確立具有明顯的約束。根據《社會團體登記管理條例》中第三條規(guī)定，農民工非政府組織可以有兩種注冊方式。第一種是尋找一個業(yè)務主管單位，然后到登記部門登記。第二種是成為單位社團，在“機關、團體、企事業(yè)單位內部經過本單位批準成立，在本單位內部活動的團體?！钡珜τ谵r民工非政府組織而言，通過當前這兩種注冊方式獲得注冊是很難的。

（1）難以通過第一種方式注冊

首先，《社會團體登記管理條例》第九條規(guī)定：“申請成立社會團體的成立，應當經其業(yè)務主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機關申請籌備?！币虼?，農民工非政府組織要獲得登記首先需要找到業(yè)務主管單位的審查同意。而業(yè)務主管單位指的是該條例第六條規(guī)定：“國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織?！?/p>

其次，該條例對申請成立的社團的會員數、資金、規(guī)模等進行了限制。如條例第十條中的規(guī)定：“成立社會團體，應當具備下列條件：（一）有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員綜述不得少于50個；……（五）有合法的資產和經費來源，全國性的社團有10萬以上的活動資金，地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3萬元以上的活動資金?！雹偻瑫r，該條例第十三條中還規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立?！?/p>

作為業(yè)務主管需要承擔對社會團體的監(jiān)督管理的責任，如社團法中第二十八條和第三十七條的規(guī)定，而農民工的問題又涉及到地方政府、地方企業(yè)和地方居民等多重的利益的關系，出于“成本－收益”分析，“多一事不如少一事”，而且條例沒有明確規(guī)定行政部門一定要成為某個農民工非政府組織的業(yè)務主管。因此，加上成立時需要準備的資金等物質的限制，使得農民工非政府組織獲得民政部門的登記非常困難。

然而，即使農民工非政府組織滿足了登記中的程序，其還要面對登記主管部門的限制。1999年國務院發(fā)布了《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步加強民間組織管理工作的通知》，其中有這樣一條規(guī)定：“各地民政部門要嚴格控制業(yè)務寬泛、不易界定的民間組織，禁止設立氣功功法類、特定群體（退伍軍人、下崗待業(yè)人員、打工者等）類、宗族類和不利于民族團結的民間組織以及與國家法律法規(guī)相悖的民間組織?！雹趶摹锻ㄖ分锌梢钥闯鰢沂怯幸庀拗瞥闪⒋蚬ふ哳惖姆钦M織，但何為打工者？打工者類的民間組織具體包括哪些組織等等問題？《通知》中都沒有給予說明。雖然登記主管部門操作起來有很多的回旋余地，但社團法中第二十七條和第三十七條同樣對登記主管部門所應承擔的責任進行了規(guī)定，在“成本—收益”的考慮下，登記主管部門同意農民工非政府組織的登記會困難很多。

可見，當前通過《社會團體登記管理條例》進行注冊對于農民工非政府組織來說是非常困難的。

（2）難以通過第二種方法注冊

《工會法》第三條規(guī)定：“在中國境內的企業(yè)、事業(yè)單位、機關中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權利。”可見，農民工可以通過《工會法》的規(guī)定在所工作的企業(yè)內部注冊為單位社團，或通過組建產業(yè)工會的方式掛靠在上一級的工會名下。如《工會法》中第十二條規(guī)定：“統(tǒng)一行業(yè)或者性質相近的幾個行業(yè)，可以根據需要建立全國的或者地方的產業(yè)工會?！薄豆ā冯m然規(guī)定了農民工也具有參加和組建工會的權力，但要真的通過《工會法》的注冊對于農民工來說又困難重重，表現在：首先，工會只能在本單位內部活動，而且工會的資金和物質都主要是來自本單位，如《工會法》第三十六條和第三十八條的規(guī)定。對于想幫助工人維權的農民工組織而言，廠方能夠支持的很少，而且農民工組織要成為單位社團，其員工還必須要在該單位內部工作，活動范圍也不能超出本單位，這些限制使得農民工獲得單位內注冊很難。其次，獲準成立需要報上一級工會批準，但《工會法》并沒有對上一級工會接受申請的職責義務等進行規(guī)定，這使得這中間存在著很多回旋余地。

因此，通過《工會法》獲得組建工會的方式對于農民工非政府組織來說是困難重重。

除了很難能夠獲得社團登記外，相關的行政法規(guī)還進一步規(guī)定了對于未登記的非政府組織的措施。如《社會團體登記管理條例》第三十五條規(guī)定：“未經批準，擅自開展社會團體籌備活動，或者未經登記，擅自以社會團體名義進行活動，以及被撤銷登記的社會團體繼續(xù)以社會團體名義進行活動的，由登記管理機關予以取締，沒收非法財產；構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予治安管理處罰?！?000年4月民政部發(fā)布了《取締非法民間組織暫行辦法》，其中第2條規(guī)定：“具有下列情形之一的屬于非法民間組織：（一）未經批準，擅自開展社會團體籌備活動的；（二）未經登記，擅自以社會團體或者民辦非企業(yè)單位名義進行活動的；（三）被撤銷登記后繼續(xù)以社會團體或者民辦非企業(yè)單位名義進行活動的?！雹?/p>

可見，農民工非政府組織不采取注冊的方式還要面臨著很大的被取締的風險。雖然憲法賦予了農民工的結社自由權，但在正式制度環(huán)境的約束下，農民工非政府組織的生存受到了很大的威脅。

2.非正式制度環(huán)境的約束

對于農民工非政府組織而言，它面臨的非正式制度不僅包括傳統(tǒng)文化觀念、意識形態(tài)上等文化觀念，也包括“潛規(guī)則”，即官員對農民工非政府組織的態(tài)度，以及政治文化和政治傳統(tǒng)對非政府組織的習慣性傾向。

（1）“潛規(guī)則”的約束

中國經過長期的反帝反封建斗爭最終建立了人民民主專政的社會主義國家，但由于國家間意識形態(tài)上的差異，自建國以來，面對著國際上敵對國家的意識挑釁，執(zhí)政黨需要時刻保持“政治敏感性”。而鑒于蘇聯“民主主義改革”的失敗導致最終解體的教訓，以及“西方自由主義”對中國進行“和平演變”的警惕，使的許多官員對非政府組織存在著一種懼怕的心理，一是擔心非政府組織過分發(fā)展會失去控制，造成尾大不掉；二是擔心一些非政府組織在成長壯大后會跟政府對立，成為黨和政府的對手。因此，對于非政府組織十分警惕，始終有一種防范的意識。尤其是對于那些涉及政治、民族、宗教、人權、意識形態(tài)問題的非政府組織，對于那些國外非政府組織和基金會以及與之聯系密切的非政府組織，一些領導干部更多地表示出防范和管制的態(tài)度，限制其發(fā)展。

對于農民工非政府組織，由于其活動常常會牽涉到政府的利益而為政府所疑慮。如某官方人士說的，外來工民間維權組織的活動涉及到一個為政府所敏感的問題——外來工的權益問題。而外來工的權益涉及到勞資關系、當地利益、人權等問題，一旦政府給予它實質性的支持，等于是倡導了這樣的活動和目標。同時，政府也要承擔起相應的責任和風險。因此，對于農民工非政府組織，一些黨和政府部門的領導更多的表示出防范和管制的態(tài)度，更多亮起“紅燈”，并適時下發(fā)文件以限制其發(fā)展。例如，1999年國務院下發(fā)了《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步加強民間組織管理工作的通知》，其中有這樣一條規(guī)定：各地民政部門要嚴格控制業(yè)務寬泛、不易界定的民間組織，禁止設立氣功功法類、特定群體（退伍軍人、下崗待業(yè)人員、打工者等）類、宗族類和不利于民族團結的民間組織以及與國家法律法規(guī)相悖的民間組織。由此可見當前國家對于農民工非政府組織的考量。

（2）重政府輕民間觀念的約束

中國是具有五千年歷史的文化大國，具有濃厚的文化底蘊。受儒家文化的影響，國人在思想深處存在著一種權力崇拜的思想。加上中國幾千年來的專制統(tǒng)治的歷史，使得對官僚文化崇拜的思想尤為根深蒂固。王亞南曾指出：“中國人的思想活動，乃至他們的整個人生觀都拘囚錮蔽在官僚政治所設定的樊籠中”。這種對權力崇拜的思想使得民眾形成對政治權力的依附性、臣屬性、順從性，缺乏自主獨立意識。官府是民眾意識中最正統(tǒng)的組織，一旦遇到災荒，民眾首先想到的是向官府求助，對官府的信任永遠超過對民間組織的信任。

由于中國傳統(tǒng)文化中的這種重官府輕民間的思想，大多數民眾習慣性的認為非政府就是反政府，就是一種民間秘密組織。加上改革開放以來，一些不法分子利用法制上的空缺以中介組織從事傳銷、秘密結交等非法活動，這使得大多數民眾對于非政府組織會保留有一種質疑的態(tài)度，甚至是一種誤解。據北京大學法學院婦女法律研究與援助中心反應，許多人習慣于認為民間就是非政府，就是非組織、無政府狀態(tài)，由此導致組織在開展活動的過程中備受“關注”，并經常有“敏感”的遭遇。

對于農民工非政府組織而言，傳統(tǒng)的支持對于其獲得生存的根基具有非常重要的意義。但是，當前傳統(tǒng)觀念中重官府輕民間的思想使得農民工非政府組織獲得傳統(tǒng)的支持受到了很大的約束。

三、結論

組織理論認為，所有的組織都是在制度環(huán)境里運行的，而技術環(huán)境和系統(tǒng)的許多方面是依賴于制度基礎的。通過對制度環(huán)境的約束分析，可以看出正式制度的約束使得農民工非政府組織失去了通過社團法獲得身份合法性的途徑，處在既注不了冊，但不注冊又得冒很大風險的兩難境界中。由于無法獲得合法的社團身份，農民工非政府組織就不能夠享受到社團身份所帶來的財務上的優(yōu)勢，在無法通過社團法人的身份獲取財務資源的情況下，組織需要變更不同的財務渠道以應對生存的壓力。環(huán)境的壓制以及財務上的不足又進而不利于組織人力資源的獲得，加大了它的生存壓力。此外，非正式制度的約束使得農民工非政府組織不僅需要去獲得服務市場的認同，同時，還需要設法不引起“潛規(guī)則”的限制，以獲得生存的機會。由此可見，當前環(huán)境下農民工非政府發(fā)展的困境之大。

當前，構建社會主義和諧社會的提出，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好的氛圍。但以服務農民工群體為目標的農民工非政府組織而言，其仍然面臨著嚴峻的發(fā)展考驗。如何接納和引導農民工非政府組織的發(fā)展，是需要政策制定者、研究人員和實務工作者共同努力的。

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[責任編輯 張宇霞]