淺談當(dāng)前政府非稅收入管理

伏　霞

政府非稅收入是指除稅收外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行職能的社會團(tuán)體以及其他組織，利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金。非稅收入作為政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種重要形式。在財(cái)政改革進(jìn)行以建立公共財(cái)政體制為目標(biāo)整體推進(jìn)的新階段，以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，做大財(cái)政蛋糕，認(rèn)真研究當(dāng)前非稅收入現(xiàn)狀及存在的問題，進(jìn)一步理清非稅收入管理思路，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重要的意義。

一、我國政府非稅收入管理現(xiàn)狀

為進(jìn)一步改革和完善政府預(yù)算管理制度，建立和完善公共財(cái)政體制，從源頭上治理腐敗，促進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)，財(cái)政部于2007年1月1日起在全國全面實(shí)施政府收支分類改革，將非稅收入列為政府收入的一部分，對政府收入進(jìn)行統(tǒng)一分類，從而全面、規(guī)范、明細(xì)地反映政府各項(xiàng)收入來源。

目前，我國各級政府部門都存在著大量的收費(fèi)、基金等非稅收入，在政府全部的公共收入中占據(jù)了很大比重，對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和國家宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控都具有重大影響。

一是規(guī)模不斷擴(kuò)大，增長速度較快。建國以來，隨著地方財(cái)權(quán)、財(cái)力不斷擴(kuò)大，各級政府的財(cái)政收支矛盾也日益增大，單靠預(yù)算內(nèi)收入已經(jīng)無法滿足改革和建設(shè)的需要，這就迫使政府增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，允許和鼓勵行政事業(yè)單位“創(chuàng)收”，造成我國非稅收入數(shù)額不斷增長，且增長較快。

二是宏觀稅負(fù)較重，管理較為混亂。我國的非稅收入規(guī)模一直很大，而且增長迅猛。因此，雖然我國宏觀稅負(fù)比重不高，企業(yè)和居民的實(shí)際負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)卻很重。非稅收入的收費(fèi)主體多元化，收費(fèi)項(xiàng)目過多，管理上則職權(quán)分散、多頭管理，秩序混亂，如有的地方和部門的收費(fèi)罰款沒有一個(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)，彈性大、隨意性強(qiáng)；有的收費(fèi)項(xiàng)目已經(jīng)明令取消，個(gè)別地方和部門仍然堅(jiān)持征收等。

三是部門非稅收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯不均衡性，盡管與各部門職能的特殊性有關(guān)，但也有一些不合理的因素。

四是在非稅收入支出中，大部分用于非生產(chǎn)性支出，非稅收入中消費(fèi)性比重增高，經(jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)率呈下降趨勢。

二、管理中存在的問題

一是思想認(rèn)識不到位。一些部門和單位對非稅收入的財(cái)政屬性及所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的認(rèn)識上不清，把非稅收入視為單位的自有資金，認(rèn)為政府不必調(diào)控，無須管理；有的認(rèn)為甚至把非稅收入與過去的“三亂”聯(lián)系在一起，等等。這種認(rèn)識上的不足，影響了對政府非稅收入的管理，制約了政府宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮。

二是執(zhí)法主體過于分散。從現(xiàn)行的非稅收入的征收主體看，既有行政事業(yè)單位，也有代行政府職能的社會團(tuán)體，與稅收相比，非稅收入的執(zhí)法主體過于分散。存在多頭收費(fèi)，機(jī)制不順等問題，在編制部門預(yù)算時(shí)，由于各部門上報(bào)收支存在隨意性，很大程度上存在虛假平衡，削弱了政府的宏觀調(diào)控職能。

三是涉及范圍寬，收支管理存在隨意性。新的政府收支分類改革中非稅收入包括政府性基金收入，專項(xiàng)收入，彩票資金收入、行政事業(yè)性收收費(fèi)收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源有償使用收入、其它收入共八項(xiàng)，涉及范圍很廣，管理難度大。目前，不少非稅收入由各執(zhí)收單位自行征收，政府非稅收入呈現(xiàn)出部門化管理的傾向，預(yù)算內(nèi)外兩張皮的問題尚未根本解決，收支脫鉤未真正落到實(shí)處。目前對非稅收入主要是采取“全額返還”或“比例返還”等管理方式，大多實(shí)行“誰收誰用，多收多用，多罰多返”的辦法，使非稅收入在征管和安排上都存在較大隨意性。

四是加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟(jì)增長。一方面現(xiàn)行的收費(fèi)超越了正常交易的范圍，企業(yè)所要承擔(dān)的稅、費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。另一方面收費(fèi)擠占納稅，影響稅收功能。對于政府而言，從整個(gè)經(jīng)濟(jì)中所獲取的資源或收入是有一定限度的。政府收入由稅收收入和非稅收入構(gòu)成，二者之間存在著稅費(fèi)擠兌效應(yīng)，非稅收入規(guī)模過高必然影響到稅收收入的規(guī)模，容易對稅基產(chǎn)生侵蝕，影響稅收在市場經(jīng)濟(jì)中穩(wěn)定、調(diào)節(jié)等功能作用的發(fā)揮。

五是分散國家財(cái)力，削弱政府調(diào)控。我國現(xiàn)行的非稅收入中，除部分行政事業(yè)性收費(fèi)和基金納入了預(yù)算管理外，其他大部分都在預(yù)算外管理，是構(gòu)成預(yù)算外資金的主要來源，巨額預(yù)算外資金長期分散于各地區(qū)和各部門，游離于預(yù)算和政府的監(jiān)管之外，分散了國家財(cái)力。財(cái)力的分散，一方面導(dǎo)致大量的收費(fèi)集中在財(cái)政部門以外的部門和單位手中，降低了政府的宏觀調(diào)控能力和財(cái)政資金的使用效益；另一方面則弱化了政府的宏觀調(diào)控職能，造成分配秩序混亂，不利于政府統(tǒng)籌使用財(cái)力。

六是加劇分配不公，極易滋生消極腐敗現(xiàn)象。非稅收入收費(fèi)管理的部門化和征收主體多元化導(dǎo)致了政府收費(fèi)政出多門，資金管理混亂，大大降低了資金使用效率。管理混亂還會加劇社會的分配不公。收費(fèi)制度的框架設(shè)計(jì)使收費(fèi)所得與部門的權(quán)力和利益相聯(lián)系，造成人們致力于謀求權(quán)力和擴(kuò)大利益，容易產(chǎn)生腐敗問題。

三、加強(qiáng)政府非稅收入管理的措施

一是以科學(xué)民展觀為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變非稅收入管理理念。首先，通過加強(qiáng)非稅收入管理，提高財(cái)政管理程度，增強(qiáng)政府汲取稅收收入和非稅收入能力，切實(shí)提高政府的宏觀調(diào)控水平，充分發(fā)揮非稅收入支持經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要作用。其次，堅(jiān)持依法管理，使非稅收入保持一個(gè)適度的規(guī)模，堅(jiān)決防止按需取費(fèi)和以收定支現(xiàn)象發(fā)生。再次，打破非稅收入屬單位資金的陳舊觀念和誰執(zhí)收誰所有誰支配的舊模式，實(shí)現(xiàn)對所有非稅收入的規(guī)范管理和統(tǒng)籌使用，確保非稅收入所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)歸財(cái)政。四是通過加強(qiáng)管理，徹底走出收費(fèi)一養(yǎng)人一再收費(fèi)的怪圈，使非稅收入在保重點(diǎn)辦大事求穩(wěn)定促發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

二是完善分稅制財(cái)政體制，構(gòu)建地方財(cái)政收入體系。政府間財(cái)政關(guān)系和財(cái)政體制未能理順是導(dǎo)致非稅收入膨脹的一個(gè)根本原因，非稅收入管理改革和規(guī)范必須伴隨著深化財(cái)政體制改革及規(guī)范化管理同步進(jìn)行，并不斷完善。完善分稅制財(cái)政體制，需要建立起合理的中央和地方的稅收和非稅收體系，調(diào)整稅、費(fèi)結(jié)構(gòu)，特別是地方財(cái)政中的非稅收入結(jié)構(gòu)，把非稅收入通過“費(fèi)改稅”從體制上調(diào)整稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，壯大中央和地方的財(cái)力。同時(shí)，應(yīng)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對應(yīng)的原則，在科學(xué)劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)。既要確保中央政府統(tǒng)攬全局的宏觀調(diào)控能力，也要確保地方經(jīng)濟(jì)、社會和各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是重新界定審批管理權(quán)限，建立完善的政府收入體系。建立完善的政府收入體系，就是要在政府收入中劃清稅收收入與非稅收入的界限，建立以稅為主、以非稅為輔的分配格局，明確各自規(guī)模、比例和作用。為此，需要對當(dāng)前存在的各種非稅收入項(xiàng)目重新進(jìn)行審視，實(shí)施分類改革。

四是建立規(guī)范的非稅收入征、管、用體系。首先，增強(qiáng)財(cái)政對政府資金的管理力度，改進(jìn)征收方式。將全部財(cái)政性資金統(tǒng)一納入預(yù)算管理，對暫未納入預(yù)算管理的非稅收入項(xiàng)目，要逐步納入管理，收入統(tǒng)一繳財(cái)政專戶，支出由財(cái)政統(tǒng)一審核劃撥。嚴(yán)格落實(shí)“收支兩條線”管理，提高財(cái)政資金的使用效益。其次，加強(qiáng)各單位各部門賬戶管理。取消各征收單位和部門的賬戶，將政府非稅收入納入國庫單一賬戶體系管理，實(shí)行直接繳庫或集中匯繳，提高資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。再次，建立完善非稅收入征繳管理信息系統(tǒng)。通過銀行代收和相關(guān)應(yīng)用軟件的不斷完善，實(shí)現(xiàn)非稅收入管理信息化、科學(xué)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的管理目標(biāo)，控制執(zhí)收單位的收入項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、賬戶設(shè)置、票據(jù)使用等，規(guī)范執(zhí)收行為，有效防止亂收費(fèi)等問題的發(fā)生。通過信息系統(tǒng)，對政府非稅收入的來源、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等動態(tài)變化情況進(jìn)行監(jiān)管和分析，以切實(shí)提高監(jiān)管能力。第四，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)籌安排財(cái)政資金。積極落實(shí)收支脫購和收繳分離管理方式，財(cái)政部門要按照公共財(cái)政管理的要求，編制綜合財(cái)政預(yù)算，把政府非稅收入與稅收收入結(jié)合起來，一同納入部門預(yù)算編制，增強(qiáng)預(yù)算編制的合理性、規(guī)范性和科學(xué)性，從根本上解決預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”的問題。第五，健全政府非稅收入?yún)R繳、支出劃解及票據(jù)管理。要利用票據(jù)監(jiān)控手段，強(qiáng)化源頭監(jiān)控，對執(zhí)收單位政府非稅收入的全過程置于有效監(jiān)督之中。同時(shí)要加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，要在財(cái)政內(nèi)部形成一個(gè)預(yù)算編制與執(zhí)行相分離，預(yù)算管理與監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算運(yùn)行機(jī)制，從制度上保證財(cái)政內(nèi)部力度，確保有限資金發(fā)揮最大的財(cái)政效益。