淺析行政公益訴訟制度

郭映娟

摘要：行政公益訴訟作為維護(hù)公共利益和保證社會(huì)處于良好的運(yùn)行狀態(tài)的一項(xiàng)重要法律制度，已成為我國當(dāng)前法學(xué)界一個(gè)熱點(diǎn)問題。但這一制度尚未在我國建立，使得許多公共利益遭受相關(guān)侵害時(shí)，因沒有人起訴及缺乏相關(guān)法律依據(jù)而不能得到有效的救濟(jì)。本文簡要介紹行政公益訴訟的涵義和主要特點(diǎn)，分析了行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)，并從原告資格角度提出了建構(gòu)我國行政公益訴訟的設(shè)想。

關(guān)鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格

一、行政公益訴訟的概念和特點(diǎn)

早在古羅馬時(shí)期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個(gè)人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時(shí)期市民為維護(hù)公共利益及社會(huì)秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對侵犯國家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)。

第一，行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會(huì)生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護(hù)道德的利益、保護(hù)社會(huì)資源(的利益以及經(jīng)濟(jì)、政治和文化進(jìn)步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會(huì)的生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國家、社會(huì)公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國家和社會(huì)，促使形成良好社會(huì)秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會(huì)公共利益，或?qū)液蜕鐣?huì)公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機(jī)關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當(dāng)。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟(jì)起訴者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認(rèn)為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其中，“相關(guān)人訴訟是指私人在不具備當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提起訴訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對國家機(jī)關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出。職務(wù)履行令請求訴訟，是指當(dāng)國家行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，要求法院做出判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行其職務(wù)?！?/p>

除此之外，法國的“越權(quán)訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國對公共利益予以司法保護(hù)的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實(shí)地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟(jì)層面考慮即是以較小的司法投入保護(hù)了較大范圍的社會(huì)利益，因而對于防止社會(huì)公益遭受無法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗(yàn)證了“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當(dāng)代社會(huì)根基和結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

1、市民社會(huì)公共權(quán)利的司法保護(hù)

公民權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國法治發(fā)展?fàn)顩r和人權(quán)受保護(hù)水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實(shí)際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，實(shí)體權(quán)利必須有切實(shí)有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實(shí)為實(shí)質(zhì)權(quán)利。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題?！?/p>

無救濟(jì)即無權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)措施方是一個(gè)最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟(jì)應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制較之其它權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會(huì)取決于或然性或偶然性，或取決于某個(gè)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個(gè)表現(xiàn)?！?/p>

2、私人力量對國家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個(gè)歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對社會(huì)公共性利益造成損害，對人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個(gè)人沒有資格對此提起訴訟，從而使這類損害無法進(jìn)入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國家將一項(xiàng)權(quán)力授予某一機(jī)關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個(gè)機(jī)關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)控；這另外一個(gè)機(jī)關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個(gè)機(jī)關(guān)來干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權(quán)和制衡機(jī)制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機(jī)制也需要有一個(gè)前提條件，即分權(quán)和制衡下的國家機(jī)關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實(shí)上，政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相間也有形形色色的利害關(guān)系。結(jié)果往往導(dǎo)致，各種權(quán)力日益聚合為一個(gè)相對封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張的趨勢，運(yùn)作效率愈來愈低下，造成社會(huì)資源的極度浪費(fèi)；同時(shí)也堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民主權(quán)的根本法理。私人因公益妨

害和私益妨害的劃分而無權(quán)就公益妨害起訴，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟(jì)的不合理現(xiàn)象。由此也在實(shí)踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個(gè)必然需要，也即通過動(dòng)用私人的力量對國家公權(quán)進(jìn)行制約，以充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個(gè)人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會(huì)直接使個(gè)人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個(gè)人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻(xiàn)。這種“搭便車”的心理使得個(gè)人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動(dòng)機(jī)。鑒于公共利益的這種特性，設(shè)立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時(shí)，由它代表國家、社會(huì)或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認(rèn)為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機(jī)關(guān)

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，我國學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)處于當(dāng)事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)也是公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，處于公訴人的地位。第三種觀點(diǎn)更符合我國法律邏輯，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動(dòng)該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機(jī)關(guān)起訴的目的在于維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，對違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告起訴通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當(dāng)然的公益代表人，沒有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的當(dāng)然職責(zé)，因此檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)除了代表公共利益外，還肩負(fù)著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時(shí)，它還有責(zé)任對該訴訟的公正性、合法性進(jìn)行監(jiān)督，因此它既是起訴者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費(fèi)者協(xié)會(huì)、環(huán)保協(xié)會(huì)等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責(zé)相適應(yīng)，也才可以避免諸如訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)等困境。

2、公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會(huì)公共利益的非營利性質(zhì)的法人，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、宗教組織和慈善機(jī)構(gòu)等。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優(yōu)勢：現(xiàn)在美國法院已承認(rèn)一些保護(hù)歷史文物的公民團(tuán)體，公共福利社團(tuán)、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織起訴權(quán)的國家還有德國、日本和英國。我國臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法35條規(guī)定：“以公益為目的之社團(tuán)法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定法律關(guān)系，授予訴訟實(shí)施權(quán)者，得為公共利益提起訴訟”。

四、結(jié)語

隨著現(xiàn)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的全面提高，法治水平對立法提出了新的要求，維權(quán)意識(shí)和社會(huì)公益意識(shí)也越來越受到全社會(huì)的普遍關(guān)注。建立行政公益訴訟制度一來有利于我國法制的完善，二來有利于保護(hù)我國的公共利益。但該制度的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的工作，對于哪些領(lǐng)域適用公益訴訟制度，哪些主體適合代表提起公益訴訟，還有待我們繼續(xù)探討。