“社保法”修改的利益之爭(zhēng)

王　君

規(guī)范立法，應(yīng)先從落實(shí)開(kāi)門(mén)立法作起。有了陽(yáng)光下的利益博弈，良法產(chǎn)生才可更有效率。

長(zhǎng)期關(guān)注教育和民生的全國(guó)人大代表、湖北省人大常委會(huì)副主任周洪宇在今年“兩會(huì)”期間，提出一份“關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》)的建議”。

3月10日，周洪宇向《中國(guó)新聞周刊》表示，從目前各方面了解的情況看，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》還存在一些不盡如人意的地方，需要在全國(guó)人大常委會(huì)下次審議前，進(jìn)行必要的修改和完善。

經(jīng)過(guò)兩次審議后，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中在如何提高統(tǒng)籌層次、養(yǎng)老保險(xiǎn)的接續(xù)轉(zhuǎn)移以及社?；鸨O(jiān)管三方面。而這三方面問(wèn)題則與各方利益存在爭(zhēng)議不無(wú)關(guān)系。

統(tǒng)籌之爭(zhēng)

從1994年《社會(huì)保險(xiǎn)法》列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃以來(lái)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)歷經(jīng)15年時(shí)間。在這期間，社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題伴隨著經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，在改革進(jìn)入深水區(qū)后逐漸顯露出來(lái)。

2008年12月初，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要完善社會(huì)保障體系，擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面。此后，國(guó)務(wù)院提出2009年底在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌，2012年實(shí)現(xiàn)“全國(guó)統(tǒng)籌”。

盡管中央明確了“全國(guó)統(tǒng)籌”的目標(biāo)，但長(zhǎng)期關(guān)注社保法的專家、中國(guó)政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)研究中心副教授胡繼曄并不樂(lè)觀，“地方與中央、部委之間的利益調(diào)整已呈現(xiàn)出來(lái)。”

實(shí)際上，早在1991年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》就做出決定，“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌?！痹诖酥蟮膸缀跛邢嚓P(guān)文件和政策中，都提出提高統(tǒng)籌層次的要求。

“18年過(guò)去了，統(tǒng)籌層次一動(dòng)未動(dòng)，就連遼寧省試點(diǎn)8年，還是維持在市、縣級(jí)水平上。”作為國(guó)內(nèi)社保領(lǐng)域的知名專家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長(zhǎng)鄭秉文說(shuō)。

據(jù)媒體報(bào)道，在社保基金統(tǒng)籌層次的問(wèn)題上，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》一審時(shí)，代表意見(jiàn)截然相反。比如，全國(guó)人大代表、中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院院長(zhǎng)鄭功成認(rèn)為，應(yīng)一步到位實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。而列席會(huì)議的時(shí)任廣東省人大常委會(huì)主任的黃麗滿，則認(rèn)為“廣東這種發(fā)達(dá)地區(qū)尚且實(shí)現(xiàn)不了省級(jí)統(tǒng)籌，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)”。

社保無(wú)法實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，直接導(dǎo)致的后果是社保賬戶不能轉(zhuǎn)，農(nóng)民工選擇退保。而退保的最大獲利者就是政府。按照規(guī)定，農(nóng)民工退保只能退出個(gè)人賬戶中的錢(qián)，而企業(yè)繳納的部分，則歸當(dāng)?shù)厣绫；鹚小?/p>

2003年自從深圳市社?；饌€(gè)人服務(wù)中心開(kāi)始辦公以來(lái)，每年春節(jié)前，這里都會(huì)聚集如同潮水一般前來(lái)退保的農(nóng)民一。

據(jù)廣東省總工會(huì)一項(xiàng)針對(duì)外來(lái)工的調(diào)查結(jié)果顯示，65.3％的外來(lái)務(wù)工人員換過(guò)工作，其中換過(guò)兩次以上的占50％。

而更為嚴(yán)重的是去年在東莞引發(fā)的“退保潮”。在東莞參加社會(huì)養(yǎng)老，職工個(gè)人繳費(fèi)為繳費(fèi)基數(shù)的8％，納入職工養(yǎng)老金個(gè)人賬戶；企業(yè)繳納職工繳費(fèi)工資基數(shù)的11％，其中有8％被納入東莞社?；鸾y(tǒng)籌管理，另有3％納入職工個(gè)人賬戶。在外來(lái)務(wù)工人員退保時(shí)，只可拿回其個(gè)人賬戶共計(jì)11％的繳費(fèi)額，但統(tǒng)籌基金的8％則留在當(dāng)?shù)厣绫Ｏ到y(tǒng)，無(wú)法取出。

“都說(shuō)外來(lái)務(wù)工人員短視，我感覺(jué)實(shí)際上也是一種理性選擇，如果不把11％退回來(lái)的話，將來(lái)11％都沒(méi)有了?！焙^曄認(rèn)為，“退保潮”更是直接推動(dòng)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》向全國(guó)統(tǒng)籌邁進(jìn)。

更有專家直言，社保難以實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，并非是因?yàn)楦魇〗?jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距過(guò)大，而是各省不愿意放棄自己的利益。

無(wú)法實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌造成的另外一個(gè)后果，是養(yǎng)老保險(xiǎn)的接續(xù)轉(zhuǎn)移問(wèn)題。同時(shí)社?；鸨O(jiān)管的職責(zé)分工隨著保險(xiǎn)蛋糕越做越大，爭(zhēng)議也與日俱增。而這兩個(gè)問(wèn)題同樣存在一些繞不開(kāi)的“深水區(qū)問(wèn)題”，亟待從立法層面加以破解。

亟待“開(kāi)門(mén)立法”

為了突破地方政府的行政藩籬，人大代表開(kāi)始在每年的“全國(guó)兩會(huì)”上奔走呼喊。

據(jù)悉，2003年，十屆全國(guó)人大一次會(huì)議期間，254位全國(guó)人大代表曾聯(lián)名呼吁盡快制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》。而2004年兩會(huì)期間，又有500多位全國(guó)人大代表聯(lián)名要求盡快制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》。當(dāng)時(shí)代表們更是指出社會(huì)保障制度法律缺位、層次低、效力差等問(wèn)題。

除了人大代表之外，學(xué)界也是生力軍?！敖┠辏覀兺ㄟ^(guò)媒體以及寫(xiě)論文和舉行不同層次的社會(huì)保障學(xué)術(shù)會(huì)議?！敝袊?guó)社科院社會(huì)政策研究中心秘書(shū)長(zhǎng)、研究員唐鈞向《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，科研院所的研討會(huì)一般都邀請(qǐng)全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦的立法部門(mén)以及社會(huì)保障部、財(cái)政部門(mén)等利益相關(guān)單位的相關(guān)人士參加，以達(dá)到影響立法的效果。

2005年1月25日，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所主辦的社會(huì)保險(xiǎn)法治國(guó)際研討會(huì)召開(kāi)。來(lái)自全國(guó)人大、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、社會(huì)科學(xué)院等眾多專家、學(xué)者、業(yè)內(nèi)人士及外方專家參加了該會(huì)議。通過(guò)這次會(huì)議，當(dāng)時(shí)參會(huì)的立法者開(kāi)始更多地向其他國(guó)家學(xué)習(xí)先進(jìn)保障經(jīng)驗(yàn)。

胡繼曄認(rèn)為，學(xué)者正是通過(guò)召開(kāi)研討會(huì)或論證會(huì)的方式，以促進(jìn)相關(guān)立法部門(mén)對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法的關(guān)注度。

《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》二審稿對(duì)外公布后，同樣引起了巨大的爭(zhēng)議。截至2009年2月15日《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》公開(kāi)征求意見(jiàn)結(jié)束，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳共收到學(xué)術(shù)界、律師界、企業(yè)界和有關(guān)部門(mén)反饋的修改意見(jiàn)和建議7萬(wàn)余件。

其中，最引發(fā)爭(zhēng)議的是《草案》第九條第三款的規(guī)定：“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員，參加基本養(yǎng)老金保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。

“這條規(guī)定，將人為造成不同群體間的身份歧視，大部分國(guó)家都執(zhí)行統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，而沒(méi)有為某一特殊群體制定單獨(dú)的規(guī)定?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心楊團(tuán)研究員向《中國(guó)新聞周刊》表示，這將會(huì)導(dǎo)致從立法上造成人們之間的不平等。

究竟《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法難點(diǎn)在什么地方?鄭功成認(rèn)為，它難就難在社會(huì)保險(xiǎn)法律所調(diào)整的對(duì)象，是國(guó)家、企業(yè)、勞動(dòng)者三方的關(guān)系。這個(gè)關(guān)系非常復(fù)雜。

實(shí)際上，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》進(jìn)人二次審議后，利益各方及相關(guān)人士組織了大量立法外活動(dòng)。

今年年初，廣東省國(guó)融律師事務(wù)所以郵寄形式向全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)提交了9條意見(jiàn)。

3月7日，該所主任唐國(guó)雄律師向《中國(guó)新聞周刊》表示，這些意見(jiàn)是事務(wù)所在日常的工作中發(fā)現(xiàn)的，如對(duì)逾期欠繳社保費(fèi)的企業(yè)的處理問(wèn)題，又如關(guān)于繳費(fèi)基數(shù)和比例由于規(guī)定不細(xì)，造成了勞資雙方爭(zhēng)議的問(wèn)題等?！斑@些實(shí)際操作中遇到的細(xì)節(jié)問(wèn)題，企業(yè)都苦于沒(méi)有參照的標(biāo)準(zhǔn)?！碧茋?guó)雄律師說(shuō)。

近日，鄭秉文更是在媒體上撰文直言我國(guó)社保制度的弊端，處于“未定型、未定性、未定局”的階段。他主張應(yīng)借立法這個(gè)機(jī)會(huì)從制度結(jié)構(gòu)上一攬子解決社保設(shè)計(jì)問(wèn)題。

2007年底，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》首次審議后不久，大量弱勢(shì)方農(nóng)民工出現(xiàn)了“退保潮”。2008年春節(jié)臨近，在珠三角，回家過(guò)年的農(nóng)民工也辭工退保成“潮”，有的地區(qū)退保率超過(guò)95％。而部分企業(yè)，則采取了偷逃保險(xiǎn)費(fèi)或裁員行為。

針對(duì)諸多利益群體向人大代表的游說(shuō)，周洪宇表示，作為人大代表和政協(xié)委員在搜集建議時(shí)應(yīng)該有所判斷，“最起碼應(yīng)該知道自己是在為誰(shuí)服務(wù)的?！?/p>

全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任李援在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，立法博弈是民主立法的表現(xiàn)，在立法過(guò)程中，各種觀點(diǎn)和意見(jiàn)在全國(guó)人大平臺(tái)上的互動(dòng)，這是開(kāi)門(mén)立法的表現(xiàn)。

3月9日上午9時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議的工作報(bào)告中表示，2009年計(jì)劃安排的立法項(xiàng)目中，包括制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》。