試論民國時期教育立法的特色及其當(dāng)代啟示

蘇　剛　張　青

摘要：民國時期所頒布的各項教育法律法規(guī)具有豐富的內(nèi)容、明確的主題、簡明扼要的文本以及較強的連續(xù)性和穩(wěn)定性，構(gòu)成了一整套比較完備的教育法制體系，為以后中國教育的立法工作積累了寶貴的經(jīng)驗。本文旨在從民國時期教育立法的歷史發(fā)展中總結(jié)規(guī)律、經(jīng)驗和教訓(xùn)，并進一步闡釋了民國時期教育立法對于當(dāng)前我國教育立法的啟示。

關(guān)鍵詞：民國時期；教育立法；啟示

中圖分類號：G40-09文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1005-5843(2009)01-0085-03

中國教育立法真正步入近代化軌道，應(yīng)追溯到民國時期。雖然整個中華民國時期在政局上變幻莫測、紛繁復(fù)雜，但教育立法卻有著較強的連續(xù)性和穩(wěn)定性，無論是民國初期的南京臨時政府還是南京國民黨政府，都非常重視教育的發(fā)展，并建立了相對完備的教育法律法規(guī)，在推動中國民族經(jīng)濟發(fā)展的同時，也為中國教育的近代化做出了自己的貢獻。此外，民國時期所頒布的各項教育法律法規(guī)具有豐富的內(nèi)容、明確的主題、簡明扼要的文本以及較強的連續(xù)性和穩(wěn)定性，構(gòu)成了一整套比較完備的教育法制體系，為以后中國教育的立法工作積累了寶貴的經(jīng)驗。

一、民國教育立法的特色

(一)立法程序上民主科學(xué)、有序可循

自民國以來，由于政治上民主共和政體的確立，使得資產(chǎn)階段民主共和精神充斥于民國的各項事物之中，從而與前清封建政體下的各項事物形成了鮮明對照，在教育立法方面，由于民主共和精神的激蕩，民國時期的教育立法在程序上漸趨民主化。

民國成立后，民主共和精神逐漸深入人心，首任教育總長蔡元培通過成立學(xué)制起草委員會，開創(chuàng)了民初以民主方式進行教育立法的先河，并提倡將教育部所擬法規(guī)草案公布于眾，廣泛征求意見。而南京臨時政府成立后不久召開的全國臨時教育會議則正式拉開了民主化創(chuàng)制教育法規(guī)的序幕，正是在這次會議上，南京臨時政府教育部完成了1912-1913年《壬子癸丑學(xué)制》的主要創(chuàng)制工作。而到1922年新學(xué)制的醞釀、創(chuàng)制過程中，則更多、更完整地體現(xiàn)了民主精神。其突出表現(xiàn)就在于，這一時期，教育團體尤其是全國教育會聯(lián)合會在1922年新學(xué)制的創(chuàng)制過程中發(fā)揮了決定性的作用，在全國教育會聯(lián)合會的引導(dǎo)與支持下，集中了全國教育界人士關(guān)于學(xué)制改革的主要觀點，最終出臺了新學(xué)制，使得教育法制的創(chuàng)制過程更加充滿了民主色彩，而全國教育會聯(lián)合會也成為近代中國教育史上唯一實際主導(dǎo)了教育立法過程的教育團體。

南京國民政府成立后，雖然國民政府實行“黨化教育”的方針，加強了政府對教育的控制力度，但民初以來民主合議制已成為教育立法的穩(wěn)定形式，依然發(fā)揮著重要作用。如1932年《職業(yè)學(xué)校法》的出臺，歷經(jīng)教育部擬定草案，中央政治會議審查，立法院修改并通過三讀等立法程序。更是采用了法定的現(xiàn)代民主立法形式，使教育立法的民主形式日臻完善。

(二)立法原則上民主和諧、輯美追歐

立法原則是立法主體據(jù)以進行立法活動的重要準(zhǔn)繩。是立法指導(dǎo)思想在立法實踐中的重要體現(xiàn)。是執(zhí)法者立法意識和立法制度的重要反映。教育立法作為國家立法體系中的一部分亦是如此。民國時期的教育立法是在資產(chǎn)階級民主革命派的教育立法思想的指導(dǎo)下形成的，因而，相對于清末的教育立法而言，無疑具有民主的色彩。除此之外。自民初臨時政府建立以來，在教育立法方面，民國政府的各個時期都不同程度地借鑒了歐美國家的成功經(jīng)驗，使輯美追歐成為整個民國時期的教育立法原則上的另一鮮明特色。

早在民國初期，為了使教育能夠適應(yīng)資產(chǎn)階級民主共和國的性質(zhì)，蔡元培于1912年2月發(fā)表移《對于教育方針之意見》，同年7月召開了中央臨時教育會議，期間討論并通過了新的教育方針：“注重道德教育，以實利教育、軍國民教育輔之，更以美感教育完成其道德”，不難看出，新教育方針從不同角度論述了五育之間的相互關(guān)系，重視強調(diào)五育和諧發(fā)展，這項新的教育方針一經(jīng)通過，便成為確立教育政策及法規(guī)的主要依據(jù)之一。9月2日，教育部頒布并實行的《教育宗旨令》，則賦予了民國教育以新的含義，它體現(xiàn)了從德、智、體、美全面培養(yǎng)人才的資產(chǎn)階級教育觀。教育部北遷之后，1912年7月臨時召開了全國教育會議，此次會議最終于9月3日頒布實行《學(xué)校系統(tǒng)令》，在此后的一年間，又陸續(xù)頒布了一些法令、規(guī)程，它們與《學(xué)校系統(tǒng)令》綜合起來成一系統(tǒng)，被稱為《壬子癸丑學(xué)制》。它取消了貴胄學(xué)堂，廢除獎勵出身，縮延了教育年限，確立女子教育，在很大程度上體現(xiàn)了資產(chǎn)階級民主和平等的精神。

北洋政府時期，初期的尊孔復(fù)辟逆流嚴(yán)重波及了資產(chǎn)階級的教育宗旨。然而，同北洋政府的復(fù)古教育相適應(yīng)，教育界吹起了新文化運動的號角，陳獨秀9月15日發(fā)表《新青年》一文，呼吁建立以民主與科學(xué)為中心的新教育，李大釗、魯迅等人扛起民主科學(xué)的大旗，對復(fù)古主義教育予以猛烈抨擊和揭露，不僅加速了復(fù)古主義教育的敗亡，也延續(xù)了民初教育宗旨的精神。

此外，民國時期的教育立法在很大程度上借鑒了其他國家的成功經(jīng)驗，體現(xiàn)了“輯美追歐”的特色，民國初期，“輯美追歐，舊幫新造”的思想滲透于社會各個領(lǐng)域，因此使得效仿歐美成為這一時期教育立法的另一重要原則。如全國教育會聯(lián)合會第一屆年會議決案《請速設(shè)各省區(qū)教育廳案》中提到：“就各國通例而論，德意志聯(lián)邦之各省。皆有學(xué)務(wù)局，其下復(fù)有學(xué)務(wù)委員會及學(xué)務(wù)廳。法國則全國劃為若干學(xué)區(qū)，有學(xué)區(qū)長，每區(qū)復(fù)有教育局，美國各省有學(xué)務(wù)廳，各區(qū)復(fù)有學(xué)務(wù)局”。

(三)立法主體上政府主導(dǎo)、多級推動

立法是以國家的名義，以特定的主體進行的活動，并不是所有的國家機關(guān)都具有立法權(quán)，只有特定的立法機構(gòu)才能夠行使立法的職能。就整個民國時期而言，經(jīng)歷了臨時政府，北洋政府和國民黨政府三個主要歷史時期，因而，這三個政府及其領(lǐng)導(dǎo)下的中央教育行政機構(gòu)和地方行政機構(gòu)就構(gòu)成了這個時期教育立法的主體。除此之外，這一時期的教育團體在教育立法方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，有力地催生了教育立法的實現(xiàn)，使得民國時期的教育立法在立法主體上呈現(xiàn)政府主導(dǎo)，多級推動的特點。

民國以來，經(jīng)歷了臨時政府，北洋政府和國民政府三個時期，除了兩次短暫的復(fù)辟之外，一直保持了民主共和的政體形成，法定的立法機構(gòu)先后有臨時國會(參議院)、國會、政治會議、約法會議、參政院以及立法院等等。這些中央立法機構(gòu)具有最高立法權(quán)限，因而主導(dǎo)了民國以來各個時期的包括教育立法在內(nèi)的一切立法活動。

除了政府主導(dǎo)教育立法活動之外，各個教育團體如全國臨時教育會議等在教育立法的過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，有力地推動了民國時期的教育立法活動。早在蔡元培就任臨時政府教育總長之前，就多方訪尋教育專家商議教育大計。蔣維喬也認(rèn)為“前清學(xué)制久為教育界詬病，應(yīng)從事改革。為今之計，正可趁此時日邀集習(xí)教育經(jīng)驗之人，組織起草委員會，著手編訂草案?！倍駠詠淼谝粋€

具有資產(chǎn)階級性質(zhì)的教育法案——《壬子癸丑學(xué)制》，則是在這種民主精神的激蕩下通過1912年7月全國臨時教育會議上的悉心討論研究，最終才得以頒布實行的。而到了北京政府時期，由于各軍閥忙于爭權(quán)奪利，無暇顧及教育事業(yè)，因而造成了教育團體在立法權(quán)限上的增強，這一時期北京政府教育部已將部分立法權(quán)讓渡給了全國教育會聯(lián)合會，這點在1922年學(xué)制的創(chuàng)制過程中得到充分表現(xiàn)，作為中國教育界影響最大的教育團體，全國教育會聯(lián)合會的歷屆會議都有關(guān)于學(xué)制改革的提案。隨著討論的深人和意見的集中，學(xué)制改革已是大勢所趨，于是，北京政府教育部于1922年9月?lián)屧谌珖逃龝?lián)合會第8次年會之前，于北京舉行全國學(xué)制會議，對《新學(xué)制系統(tǒng)草案》稍作修改，并提交同年10月召開的全國教育會聯(lián)合會第8次年會討論，后經(jīng)過幾次不大的修改獲得通過的。1922年11月1日，以大總統(tǒng)徐世昌的名義頒布了《學(xué)校系統(tǒng)改革案》，即1922年學(xué)制。

以上是對民國時期的教育立法特色的分析。眾所周知，讀史使人明智、研究歷史就是為了“知史以為今鑒”的目的，通過對歷史事物的研究并對此作出客觀的評價分析，從而得到于今有價值的啟示，是教育史研究的應(yīng)有之義。

二、民國時期教育立法的當(dāng)代啟示

民國時期的教育立法是中國近代教育立法的重要組成部分，為中國法制的發(fā)展積累了寶貴的歷史財富。其主要歷史貢獻在于創(chuàng)建了近代教育法律法規(guī)體系，并有力地促進了傳統(tǒng)舊教育向近代新教育的轉(zhuǎn)型。誠然，縱觀整個民國時期的教育立法，其中確有許多成功的經(jīng)驗，但也不乏失敗的教訓(xùn)，對于成功經(jīng)驗，我們應(yīng)該在今天的教育法制建設(shè)過程中有所借鑒，而對于那些失敗的教訓(xùn)及經(jīng)驗，我們應(yīng)視之為歷史留給今天的寶貴財富。

(一)對當(dāng)今我國教育立法的啟示

作為中國教育立法發(fā)展過程中的重要組成部分，民國時期的教育立法對當(dāng)今的教育立法有著重要的影響和借鑒意義。就其相互關(guān)系而言，它們之間存在著繼承和被繼承的關(guān)系，今天的教育立法是在對過去教育立法的批判繼承的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，因而，我們可以確定，民國時期的教育立法是當(dāng)今我國教育立法的基礎(chǔ)和前提，因此，從民國時期的教育立法中獲得于今有益的啟示和借鑒，是當(dāng)今職業(yè)教育立法工作的必由之路。

1.應(yīng)加強教育立法的科學(xué)性和可操作性

自民國建立以來，雖然逐步形成了資產(chǎn)階級的教育法制思想，并且很好地發(fā)揮了對教育立法的指導(dǎo)作用，但不可否認(rèn)的是，雖然相對于清末，民國時期在教育立法上已取得長足進步，但有關(guān)教育立法方面的理論研究仍處于膚淺的效仿階段，民國各個時期所頒布的教育法令法規(guī)，都不同程度地效仿了日本和歐美等國家。以民初頒布的《壬子癸丑學(xué)制》為例，在形式上基本沿襲了清末以來的日本學(xué)制，而究其根本原因，就在于當(dāng)時從歐美國家學(xué)成回國并專習(xí)教育的人很少，對教育立法的理論研究則更是寥寥無幾，因而難以領(lǐng)會歐美學(xué)制的立法精神，同時，教育立法人員的素質(zhì)低下，專業(yè)性不高，也是造成這一局面的主要原因，民國時期，作為專職的教育部門立法人員，幾乎是清一色的教師或教育行政人員，缺乏法學(xué)界的專家。這最終導(dǎo)致了教育立法的科學(xué)性和可操作性較弱。

時至今日，雖然我國已經(jīng)在教育立法方面取得了矚目的成就，但是，由于我國教育法學(xué)研究的起點低、歷史短，由于理論指導(dǎo)難以滿足實踐需要所帶來的缺乏科學(xué)性和操作性的問題，這個問題的長期得不到解決，致使我國教育立法相對于發(fā)達(dá)國家而言，仍處于緩慢發(fā)展且不成熟的階段，而要解決這一問題，就必須從以下三方面人手：第一，加強我國教育立法理論研究。當(dāng)前我國在教育立法上存在的最主要問題就在于，理論指導(dǎo)難以滿足實踐的需求，這使得加強教育立法的理論研究成為當(dāng)務(wù)之急。第二，提高立法人員素質(zhì)。提高立法人員的素質(zhì)是提高教育立法科學(xué)性和可操作性的前提，這是民初教育立法留給我們的經(jīng)驗教訓(xùn)。第三，改進教育立法技術(shù)。雖然民國時期的教育立法在形式上具有較完備的體系，在程度上也體現(xiàn)了資產(chǎn)階級教育立法的先進性，但依然存在很大的問題，比如教育法規(guī)名稱復(fù)雜不一，尤其是政府及教育部制定的行政法規(guī)和規(guī)章中最常用的名稱就有條例、規(guī)則、細(xì)則、通則、決定、規(guī)章、章程、辦法、規(guī)定、大綱、綱要等十八種之多，這造成了法規(guī)名稱之一，效力不一，難以操作的弊端，充分反映了這一時期教育立法技術(shù)的落后。時至今日，歷史遺留的影響依然存在，法規(guī)名稱缺乏規(guī)范性，過于龐雜，內(nèi)容不完整、不全面，這成為完善教育法制體系建設(shè)的嚴(yán)重障礙，從而使改進教育立法技術(shù)，加強法律名稱的規(guī)范性成為當(dāng)務(wù)之急。

2.應(yīng)加強地方教育立法

民國以來，具有教育立法職能的教育行政部門，分為中央和地方兩級，中央教育行政部門在教育立法方面完全起主導(dǎo)作用，而地方教育行政部門的教育立法職能則相對處于萎縮的狀態(tài)。因此。整個民國時期，中央教育行政部門在教育立法方面完全處于主導(dǎo)地位，而地方教育行政部門在教育立法方面則處于萎縮狀態(tài)。時至今日，從我國教育立法的實際來看，地方教育立法仍然相對落后，突出表現(xiàn)為地方教育法律法規(guī)的實施，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方經(jīng)濟、文化、教育的發(fā)展。而要改變這種現(xiàn)狀，就要求地方在國家教育法律法規(guī)的原則和基本精神的指導(dǎo)下，根據(jù)地方的具體情況，制定適合本地方教育發(fā)展的地方性教育法律法規(guī)，這是完善國家教育法律體系的必然要求。

(二)對當(dāng)代中國教育法制發(fā)展的啟示

民國時期的教育立法是在資產(chǎn)階級民主思想及法律觀的指導(dǎo)下完成的，是中國近代化鏈條上的重要一環(huán)，同時，它也極大地促進了中國教育的近代化與法制化，并為中國教育走向現(xiàn)代化提供了彌足珍貴的歷史經(jīng)驗與教訓(xùn)，給當(dāng)今中國的教育法制事業(yè)帶來了歷史的啟示。

1.教育立法與教育執(zhí)法并重

民國建立以來，教育立法得到充分重視，這突出表現(xiàn)在較為完備的教育法律法規(guī)體系的創(chuàng)制。但是，由于政治、經(jīng)濟形勢的不穩(wěn)定，各地方行政部門又對其不能積極有力地貫徹執(zhí)行，致使教育立法與執(zhí)法出現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)，甚至有些教育法律法規(guī)淪為徒具形式的一紙空文，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況相當(dāng)嚴(yán)重，這是歷史留下的經(jīng)驗與教訓(xùn)，我們絕不能重蹈覆轍。然而，當(dāng)今我國的教育立法與執(zhí)法仍存在類似的問題，教育違法行為時有發(fā)生，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象也屢見不鮮。究其原因，一方面是由于教育法律法規(guī)本身存在脫離國情、難以推行的弊端，另一方面則是由于教育執(zhí)法與監(jiān)督機制的不完善而造成的。因此，要解決這一問題，就必須在加強教育立法的科學(xué)性和可操作性之外，處理好教育立法與教育執(zhí)法的關(guān)系，只有將兩者并重，在加強立法的同時也加強執(zhí)法，并建立強有力的執(zhí)法監(jiān)督機制，以保證教育法律法規(guī)得到順利貫徹和執(zhí)行。真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。

2.教育法制移植與本土化并行

綜觀整個民國時期的教育立法，可以肯定的是，我們一直走的是一條法律移植的道路，而在這個過程中，忽視

了教育法律本土化的問題，這在很大程度上導(dǎo)致了這一時期教育立法與執(zhí)行脫節(jié)的現(xiàn)象。事實上，法律移植不僅是民國時期教育立法的主要道路，也是整個近代中國教育立法的主要途徑。通過法律移植，可以使中國近代教育立法盡快消化資本主義先進國家關(guān)于這方面的成功經(jīng)驗，以實現(xiàn)教育的近代化，但對移植而來的外國法律制度，必須要有一個吸納的過程，否則會適得其反，甚至阻礙教育的正常發(fā)展，而民國時期的教育立法卻恰恰在這里留下了遺憾。由此可見，教育立法必須使法律移植建立在法律本土化的基礎(chǔ)上，使移植而來的教育法結(jié)合本國國情，并在此基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，才能發(fā)揮真正效能，因為“最具有民族性和本土化特質(zhì)的法律。也最具有全球性和國際化”。

3.教育法治化與構(gòu)建和諧社會并軌

民國時期的教育立法，不僅有力地促進了當(dāng)時教育健康有序地發(fā)展，而且也極大地推動了教育的近代化，由此可見，教育立法對于教育的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，就當(dāng)前而言，教育立法是教育走向現(xiàn)代化的基本動力和制度保障。當(dāng)前，教育處于21世紀(jì)的開端，歷史已進入了新的時期，隨著我國政治、經(jīng)濟體制改革的深入，教育法治化已成為我國教育事業(yè)發(fā)展的核心問題。

當(dāng)代中國的法治化進程為社會主義和諧社會的構(gòu)建提供了穩(wěn)定高效的法治環(huán)境。社會主義和諧社會是法治社會。法治是實現(xiàn)和諧社會的主要手段和途徑。法治是構(gòu)建和諧社會的必然要求，也是實現(xiàn)和諧社會的重要保障。構(gòu)建社會主義和諧社會，必須堅持推行依法治國的方略。教育法治化是實施依法治國方略的重要環(huán)節(jié)，要推行依法治國的方略，就必須在教育領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)法治化，只有這樣，才能很好地貫徹這—方略，才能實現(xiàn)社會主義和諧社會。

民國時期，盡管教育立法的主客觀條件很薄弱，但通過各主體的不懈努力和通力配合，教育立法及其實踐工作都取得了不俗的成效，使依法治教在理論和實踐上均獲進展，實現(xiàn)了中國教育在民主和法制道路上的實質(zhì)性跨越。毋庸置疑，民國時期的教育立法也有其歷史的局限性。由于對當(dāng)時中國社會復(fù)雜教育關(guān)系的考察分析不夠深入，尚不能窺見歐美的立法精神，致使教育立法的科學(xué)性、針對性和可操作性不強，削弱了其服務(wù)教育的整體功能。但是，民國時期的教育立法及其開創(chuàng)性業(yè)績，為當(dāng)時和后世的教育立法和教育發(fā)展提供了彌足珍貴的新機制、新基點、新道路，其積極意義和重要價值是不言自明的，其影響也不僅僅局限于那個時代，而是超越了尋常的界定和限制，已然成為中國教育發(fā)展史上一座永恒的豐碑。

責(zé)任編輯星瞳