小政府:經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)的選擇

余潔鷗

摘要：經(jīng)濟(jì)全球化是歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的潮流，我們除了適應(yīng)潮流跟進(jìn)發(fā)展別無選擇。從理論上梳理了經(jīng)濟(jì)學(xué)說史上關(guān)于政府的論述，繼而得出結(jié)論，小政府模式是中國(guó)進(jìn)行市場(chǎng)化改革的理性選擇。然后論述了小政府模式的具體內(nèi)容，最后指出了經(jīng)濟(jì)全球化條件下中國(guó)“小政府”式改革的必然性和“小政府式”改革的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)全球化；小政府；政府改革

中圖分類號(hào)：F830

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-291X(2009)33-0001-02

為適應(yīng)全球化及其帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,20世紀(jì)'0年代以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家紛紛進(jìn)行行政改革，從而形成了世界性的政府改革潮流。雖然各國(guó)政府改革的方式和重點(diǎn)不盡相同，但核心和目標(biāo)是一致的，即通過政府與社會(huì)、市場(chǎng)以及政府內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整，建立“小政府、大社會(huì)”新的政府與社會(huì)關(guān)系運(yùn)行模式。在世界性行政改革潮流形成的同時(shí)，中國(guó)也伴隨著改革開放的步伐，逐步推行政府管理體制和管理方式的改革。

一、關(guān)于“政府”論述的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論回顧

1776年，經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng)·斯密寫了一部宏篇巨著《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》，揭開了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)濟(jì)自由理念的序幕，他認(rèn)為，政府，的“第一職責(zé)是保衛(wèi)本國(guó)社會(huì)不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵略和欺侮”，“第二個(gè)職責(zé)是盡可能保護(hù)社會(huì)所有成員不受其他成員的欺侮或壓迫，即設(shè)立嚴(yán)正的司法機(jī)構(gòu)”，“第三種義務(wù)是建立和維持某些對(duì)于一個(gè)大社會(huì)當(dāng)然是有很大利益的公共機(jī)構(gòu)和公共工程”。在這種思想指導(dǎo)下，此后一百多年，價(jià)格一直被認(rèn)為是一只“看不見的手”，而政府只不過是維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的“守夜人”。人們普遍認(rèn)為政府只要提供像法律、制度等公共品就夠了，市場(chǎng)能解決一切經(jīng)濟(jì)問題。消極的“小政府”模式由此產(chǎn)生。

到了20世紀(jì)30年代，整個(gè)資本主義世界發(fā)生了規(guī)模空前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，危機(jī)動(dòng)搖著人們的信念，人們對(duì)資本主義制度普遍懷疑。在這時(shí)，1936年，J.M.凱恩斯發(fā)表了他的代表作：《就業(yè)、利息和貨幣的通論》。凱恩斯在文中提出了國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主張，他主張政府通過調(diào)節(jié)需求來達(dá)到充分就業(yè)。他認(rèn)為，政府應(yīng)該全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)，從而形成了有別于傳統(tǒng)“小政府”的“大政府”模式。

20世紀(jì)50年代以后興起的產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派，其中以科斯、諾斯、德姆塞茨、阿爾欽為主要代表，他們認(rèn)為，由于交易費(fèi)用，信息不完全，外部性與社會(huì)成本問題的存在，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中自由放任思想的理論前提已經(jīng)不復(fù)存在，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論無法回答現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)問題。這時(shí)，產(chǎn)權(quán)問題被提出來了，一度引起學(xué)者的高度重視，他們認(rèn)為，政府的首要職能就是界定清晰的產(chǎn)權(quán)，市場(chǎng)與政府的邊界在于交易費(fèi)用與管理費(fèi)用的比較。

自20世紀(jì)70年代末以來，“滯脹”的出現(xiàn)使世界各國(guó)都認(rèn)識(shí)到政府的擴(kuò)張必然導(dǎo)致財(cái)政困難、發(fā)展停滯、人民生活質(zhì)量下降等問題。在這一背景下，反對(duì)大政府的新自由主義風(fēng)靡一時(shí)，其代表人物有哈耶克、弗里德曼、米塞斯等學(xué)者，以及其他一些研究公共選擇的學(xué)者，如布坎南等。其核心觀點(diǎn)是，政府的存在都是必要的，但國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的過多干預(yù)肯定是一件壞事。這是因?yàn)椋袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)有可能失靈，但非市場(chǎng)的政府機(jī)制卻必然失靈，而且政府失靈的后果比市場(chǎng)失靈的后果更加嚴(yán)重。

二、“小政府”模式的具體內(nèi)容

“小政府”是以“大市場(chǎng)”為基礎(chǔ)的，是以“大社會(huì)”為依托的，是以最大限度發(fā)揮政府的正面作用，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)的。當(dāng)代意義上的“小政府”，就是指機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、職能有限、權(quán)力受限的政府。首先，政府權(quán)力的“小”。在法治背景下，政府的權(quán)力不僅受到嚴(yán)格法律的限制、受到上級(jí)主管的約束。更要受到下級(jí)乃至公民、社會(huì)的約束。其次，政府職能的“小”。現(xiàn)代型的政府奉行政經(jīng)分開，官退民進(jìn)的原則。政府的限度在市場(chǎng)失效的地方。再次，政府規(guī)模的“小”。政府規(guī)模小，體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，人員精干。

關(guān)于政府職能的范圍和作用的大小，規(guī)模的大小，從來都不是固定的，千篇一律的。誠如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家韋克靈所指出的：“不能以絕對(duì)的觀點(diǎn)看待政府在經(jīng)濟(jì)中的作用問題，政府最佳化形式也不能單純由經(jīng)濟(jì)因素決定，其他諸如文化、習(xí)俗等方面的因素也存在一定的影響，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)何時(shí)干預(yù)，為何干預(yù)，干預(yù)多少，取決于各國(guó)國(guó)情與文化傳統(tǒng)的差異。”

1小政府不是弱政府而是強(qiáng)政府。強(qiáng)政府是從政府能力角度來衡量的，它指的是政府的權(quán)威、能力以及有效性，和政府的大小沒有直接的必然聯(lián)系。小政府不一定是弱政府、軟政府。恰恰相反，政府職能縮小了，做好該做的事，才能真正成為“強(qiáng)政府”。

2“小政府”模式只是一種宏觀的指導(dǎo)框架?！靶≌笔窍鄬?duì)于“大社會(huì)”而言的。政府與社會(huì)的發(fā)展是此消彼長(zhǎng)的過程。隨著市場(chǎng)的發(fā)育、成長(zhǎng)和社會(huì)自我管理能力的提高，無論政府的職能、權(quán)限，還是規(guī)模相對(duì)社會(huì)的成長(zhǎng)必然會(huì)逐步縮小。

3“小政府”不是“烏托邦”。有些學(xué)者以“瓦格納定理”和“帕金森定律”為依據(jù)指出，政府規(guī)模的膨脹是必然的，“小政府”是不可能實(shí)現(xiàn)的“烏托邦”。對(duì)此應(yīng)以歷時(shí)態(tài)的觀點(diǎn)來看待：一方面，隨著公共事務(wù)的增多，政府承擔(dān)的一些公共職能有所擴(kuò)大，政府規(guī)模的部分?jǐn)U張有其合理性；另一方面，政府規(guī)模的膨脹，卻是主張福利國(guó)家政策(在社會(huì)主義國(guó)家主張全能政府)的必然結(jié)果?？梢钥闯稣?guī)模的膨脹不具有必然性，政府政策選擇是主要的原因。

三、當(dāng)前中國(guó)“小政府”式的改革的必然性

最近幾年來，關(guān)于改革的反思與爭(zhēng)論異常激烈，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民權(quán)利的確立以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，人們追求利益的合理性與合法性得到了基本承認(rèn)，社會(huì)利益分化為公共利益與私人利益，社會(huì)分化為公與私這兩個(gè)基本分離的領(lǐng)域，即政府與社會(huì)(市場(chǎng)與公民及其組織化的機(jī)制)。在這種公與私、政府與社會(huì)的分離乃至對(duì)立思維下，“小政府”式的中國(guó)政府改革勢(shì)在必行，這是因?yàn)椋?/p>

第一，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌要求中國(guó)“小政府”式的改革。三十多年的改革開放過程也是政府改革的過程。正是我們不斷地、主動(dòng)地改革政府機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，改變那些不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制障礙，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，才為經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速增長(zhǎng)和各項(xiàng)事業(yè)不斷發(fā)展創(chuàng)造了條件。第二，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的關(guān)鍵是中國(guó)“小政府”式的改革。發(fā)展經(jīng)濟(jì)的稀缺資源，如資金、人才、技術(shù)等在經(jīng)濟(jì)全球化背景下極富流動(dòng)性。一般說來，不是哪個(gè)國(guó)家或地區(qū)選擇他們，往往是他們選擇落戶的地區(qū)和國(guó)家。因此，無論為提高本國(guó)資源配置效率，還是為獲取更多全球經(jīng)濟(jì)資源，創(chuàng)造和維護(hù)一個(gè)有效率的市場(chǎng)、營(yíng)造一個(gè)良好的公共環(huán)境都比政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)以及實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策更為重要。毫無疑問，“小政府”模式是資源配置國(guó)際化、經(jīng)濟(jì)全球化的必然選擇。第三，現(xiàn)代公民社會(huì)呼喚中國(guó)“小政府”式的改革。公民社會(huì)就是公民作為社會(huì)主體的社會(huì)，培育公民社會(huì)，擴(kuò)大社會(huì)自治能力，必然要求建設(shè)“小政府”。

現(xiàn)代公民社會(huì)具有自我管理能力，社會(huì)主體性力量充分發(fā)展，也會(huì)限制政府規(guī)模擴(kuò)張的傾向。

四、經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)“小政府”式改革的目標(biāo)

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，政府改革的基本目標(biāo)，就是要充分反映市場(chǎng)的要求，通過提高政府管理與服務(wù)的效率，使本國(guó)市場(chǎng)具有更強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，從而在不違背國(guó)際規(guī)則的前提下最大可能地增強(qiáng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，這也是中國(guó)“小政府”式改革的總目標(biāo)，具體來說新型的“小政府”就是：

1有限責(zé)任政府。這是“小政府”式改革的核心。政府改革首先要解決政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是相互補(bǔ)充而不是相互替代的，政府應(yīng)當(dāng)知道“有所為有所不為”。在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，政府的責(zé)任只是在于克服市場(chǎng)失靈的弊端，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)健全的法律保障和良好的制度環(huán)境。這涉及到兩個(gè)問題：第一，權(quán)力下放，能力增強(qiáng)。“小政府”將融合于行政權(quán)中的產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)下放給企事業(yè)單位和社會(huì)中介組織，并在行政機(jī)構(gòu)中對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行重新劃分和調(diào)整；第二，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)：數(shù)量削減和質(zhì)量創(chuàng)新。有限責(zé)任政府的目標(biāo)并不是單純地減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，而更主要的是機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)素質(zhì)的創(chuàng)新。

2廉潔高效政府。政府不是神的創(chuàng)造物，它并沒有無所不在和正確無誤的天賦，它本身也是“經(jīng)濟(jì)人”。因此，政府權(quán)力必須置于社會(huì)監(jiān)督之下，立在民主意志之上，才能使之保持公正有效，為此，必須完善公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，防范由于監(jiān)督失效導(dǎo)致的尋租行為所帶來的腐敗現(xiàn)象、資源浪費(fèi)和管理低效的狀況。使監(jiān)督法制化，以促使政府行為更規(guī)范、更有效。有效政府更注重行政理念的創(chuàng)新，更注重行政組織的重塑和行政組織整體效能的發(fā)揮，著重強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的完善和素質(zhì)的提高。行政組織質(zhì)量創(chuàng)新也是有效政府的內(nèi)在根本需求。

3公共服務(wù)政府。任何社會(huì)的發(fā)展都要依靠最基本的群眾，他們是社會(huì)生產(chǎn)力的創(chuàng)造者，是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，是符合社會(huì)發(fā)展需要的社會(huì)觀念與社會(huì)文化的創(chuàng)造者。對(duì)構(gòu)成社會(huì)發(fā)展動(dòng)力的這部分最基本群眾的熱心服務(wù)是社會(huì)主義政府的內(nèi)在要求。有效地提供公共產(chǎn)品和推行公共事務(wù)管理，并給予其服務(wù)對(duì)象以更多的關(guān)注，是未來“小政府”的重要職能。經(jīng)濟(jì)全球化條件下，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果呼喚政府服務(wù)水平_的提高，沒有好的政府服務(wù)。企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力與主體性就確立不起來。企業(yè)走出去戰(zhàn)略更是無從談起。

經(jīng)濟(jì)全球化條件下，我們需要有能力的政府來發(fā)展市場(chǎng)。完善市場(chǎng)，早日建成創(chuàng)新型國(guó)家，那么構(gòu)建有效的“小政府”更是必須的選擇!只有通過政府改革和創(chuàng)新建立一個(gè)小而有效的政府，才能引領(lǐng)中國(guó)社會(huì)走向全面和諧。

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[責(zé)任編輯王建國(guó)]