關閉小煤窯政策的阻抑因素研究

杜瑞珍

【摘要】關閉小煤窯政策是當前這個時期消除煤礦安全事故的重要措施之一。面對執(zhí)行中的阻抑因素,必須采取有效的措施:即在實現(xiàn)多方利益的協(xié)調和整合下集中打擊“官煤結合”;優(yōu)化政策執(zhí)行者的行為;加強關閉政策執(zhí)行的監(jiān)督機制建設。

【關鍵詞】政策執(zhí)行 阻抑因素 對策

20世紀90年代以來,黨中央國務院以積極的姿態(tài),針對小煤窯事故問題重拳出擊,實施打擊與關閉政策,不斷加強整頓治理,取得了一定的成效,整個煤炭行業(yè)形勢大有好轉。然而,在目前我國煤電矛盾突出的時刻,我國小煤窯死灰復燃的現(xiàn)象依然存在,生產事故仍處于高發(fā)期,關閉整頓小煤礦政策的執(zhí)行面臨的形勢仍很嚴峻,執(zhí)行現(xiàn)狀不容樂觀。本文就此問題,從政策執(zhí)行的阻抑因素分析入手,探討克服的對策,以求產生積極的參考價值。

我國關閉整頓小煤礦政策執(zhí)行的現(xiàn)狀

一是小煤礦該關不關,關而不死。地方政府在關閉整頓小煤礦的過程中,出于地方經濟利益的考慮,對一些本應該關閉的小煤礦以各種名義加以保護。有的地方政府以停產放假之名,幫助小煤礦躲避檢查。有的以整合擴建為名將兩個以上資源范圍不搭界、甚至非同一礦區(qū)的小煤礦拼湊成一個大礦,借整合之機為小煤礦留后路、大開方便之門。二是小煤礦為牟取暴利,虛假關閉,應付檢查。煤炭行業(yè)的巨額利潤使小煤礦主利欲熏心,即便在國家關閉整頓小煤礦各項政策的高壓之下,仍然鋌而走險,鉆空子、找關系。一些小煤礦存在假停假關、明停暗采、晝停夜開的現(xiàn)象。三是小煤礦整頓驗收流于形式,事故頻發(fā)。關閉整頓小煤礦的政策執(zhí)行人員,工作態(tài)度消極,敷衍塞責,新建項目把關不嚴。由于監(jiān)管的缺失,致使關閉整頓小煤礦工作作風不扎實,在驗收一些小煤礦的整頓成果時,或標準過寬,或執(zhí)行不嚴,導致不符合標準的小煤礦被保留下來。有許多產煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有專門的安監(jiān)機構,小煤礦缺少安全保障監(jiān)督,安全管理混亂,礦難頻發(fā)。

我國關閉整頓小煤礦政策執(zhí)行阻抑因素分析

地方保護主義。在關閉整頓小煤礦的政策執(zhí)行中,之所以出現(xiàn)執(zhí)行阻抑,就是因為地方政府認為小煤礦的存在為地方財政收入作出巨大貢獻,保護小煤礦以維護地方經濟發(fā)展,創(chuàng)造政績是地方政府的“理性”選擇。另外,關閉小煤窯帶來的直接問題是農民工的利益受到損害。由于小煤礦能夠為農民工提供最基本的生活來源,靠著挖煤的微薄收入,農民工可以養(yǎng)活一家老小,這對地方的社會穩(wěn)定發(fā)揮著支撐作用。因此,在關閉小煤礦政策執(zhí)行中最大的阻抑力量來自于地方政府。同時,由于地方保護主義的存在,導致嚴重的“官煤結合”現(xiàn)象。①

政策質量阻抑因素的存在。一是政策問題本身的復雜特性。關閉整頓小煤礦的政策關聯(lián)性強,牽扯到中央政府、地方政府、小煤礦以及礦工的利益得失,牽一發(fā)而動全身,影響深遠;關閉整頓小煤礦政策的執(zhí)行涉及利益的重新分配,損害了小煤礦主和依靠小煤礦創(chuàng)造政績的地方官員及地方政府的既得利益,必然遭到頑固的抵制。二是政策缺乏合理性。我國小煤窯的歷史實際上是經歷了一個由政策鼓勵發(fā)展到政策性關閉的過程。三是政策缺乏穩(wěn)定性。關閉小煤窯政策始終存在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)象,缺乏宏觀的統(tǒng)一政策規(guī)范。四是政策缺乏協(xié)調性。

政策執(zhí)行者阻抑因素的存在?？梢哉f,關閉整頓小煤礦政策執(zhí)行阻抑,一定程度上來自政策執(zhí)行者:一是政策執(zhí)行者缺乏政策認同感。一些地方官員并未從根本上認識到關閉整頓小煤礦的重要性,對國家著眼長遠的打算沒有從本質上認同,對打擊小煤礦表面上進行得轟轟烈烈,實質上進展緩慢。二是政策執(zhí)行者素質的欠缺。一些政策執(zhí)行者職業(yè)道德素質不高,功利主義、本位主義思想嚴重,甚至置國家利益于不顧,與小煤礦主勾結,以權謀私,為小煤礦逃避關閉大開方便之門。一些政策執(zhí)行者業(yè)務素質低下,缺乏相應的背景知識,不熟悉關閉整頓小煤礦的專業(yè)術語、法律條文、政策法規(guī),在解釋、宣傳關閉整頓小煤礦的政策過程中導致政策失真、失當;在具體關閉小煤礦的操作中,對井下設備、采煤程序知之甚少,現(xiàn)場執(zhí)行能力欠缺,致使很多小煤礦在應付檢查時利用執(zhí)行人員的無知,逃避關閉。三是政策執(zhí)行者執(zhí)行方法的簡單。執(zhí)行人員執(zhí)行方法簡單粗暴,執(zhí)行態(tài)度惡劣,不分具體情況,搞“一刀切”,忽視了宣傳教育手段,政策解釋不夠,沒有把政策的精神實質完全傳達給政策目標群體,造成了目標群體對關閉小煤礦政策執(zhí)行的誤解和抵制。

政策執(zhí)行保障制度作為阻抑因素的存在。一是政策執(zhí)行的權力劃分缺乏規(guī)范。涉及煤炭管理的安全管理、資源管理、生產技術管理的權力分屬不同的職能部門,政出多門,執(zhí)法標準不一,政策難以落實,往往形成有權有利的大家“搶籃球”,沒權沒利的“打排球”。二是監(jiān)督制度不健全。煤炭管理權與監(jiān)督權分離,使煤炭監(jiān)管部門有權無能,監(jiān)督檢查流于形式。三是責任追究制度不完善。根據(jù)我國有關法律條款規(guī)定,發(fā)生重大煤礦事故,將嚴格追究相關人的責任,情節(jié)嚴重的還要移交司法機關。可在現(xiàn)實生活中,很少有按照該規(guī)定去嚴格追究的。引咎辭職代替行政處分;行政處分替代法律責任的追究等現(xiàn)象依然存在,問責制缺乏法律的規(guī)定性和規(guī)范的剛性評價標準等。

小煤礦整頓政策阻抑因素的克服措施

在實現(xiàn)多方利益的協(xié)調和整合下集中打擊“官煤結合”。要保證關閉整頓小煤礦政策執(zhí)行的順利進行,必須充分考慮相關利益主體的不同利益,在確保國家整體利益的前提下,在利益差異中創(chuàng)造平衡,實現(xiàn)利益的整合。要針對地方政府、小煤礦主和礦工不同的利益關聯(lián)特性,在價值沖突中進行有效的溝通、協(xié)商,以維護良性的穩(wěn)定秩序;堅持“損益補償”的原則,既要對在關閉整頓小煤礦政策執(zhí)行中對利益受損的一方進行有效合理的補償,又要毫不手軟地懲戒獲得非法利益者,揚善除惡,旗幟宣明,形成強大的輿論壓力和攻勢。同時,加大實施中央對地方財政轉移和補貼政策以及稅款返還力度,采取重點扶持措施,使地方從根本上擺脫依靠小煤窯的單一財政來源和財政支出困境;建立有效的再就業(yè)與安置保障體系以及農民工基本生存保障和養(yǎng)老制度,解決因小煤窯關閉而造成的部分礦工失業(yè)后的生活保障問題,為其創(chuàng)造基本的生存環(huán)境,以保證其正常生活秩序和水平。因此,要確保我國關閉整頓小煤礦政策的順利執(zhí)行,必須系統(tǒng)地出臺維護礦工的生存條件的一系列配套政策,采取措施切實保障其基本生活。在此基礎上,強化中央政府與地方政府的聯(lián)合,重拳出擊,打擊“官煤結合”的各種腐敗現(xiàn)象,嚴防官煤勾結、權錢交易等,從源頭上鏟除官煤結合形成的土壤,徹底杜絕小煤礦主與地方官員之間的尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

優(yōu)化政策執(zhí)行者的行為。一是要深化政策執(zhí)行者的政策認同度。要大力宣傳關閉整頓小煤礦的重要性,通過定期舉辦宣講會或會議的方式與政策執(zhí)行人員進行溝通交流,強化政治社會化功能。二是要提高政策執(zhí)行者的素質,不斷強化政策執(zhí)行者的職業(yè)倫理素質和職業(yè)道德,增強執(zhí)行者的職業(yè)責任感和自律意識,自覺抵制以權謀私、弄虛作假的作風。三是加強政策的學習,有效把握政策精神。通過干部交流、業(yè)務培訓、良好執(zhí)法典型人物培養(yǎng)等方式,提高執(zhí)法人員的業(yè)務素質和執(zhí)法水平,拓寬知識面,完善政策執(zhí)行人員的知識結構和執(zhí)行小煤窯關閉政策的能力,現(xiàn)場督察的綜合分析判斷能力、責任判斷能力等,強化執(zhí)法行為的效率觀念。四是要改進政策執(zhí)行方法,防止政策執(zhí)行方式單一,手段粗暴等。要善于綜合運用經濟、法律等其他手段,增加政策執(zhí)行的靈活性和有效性。

加強關閉政策執(zhí)行的監(jiān)督機制建設。一是要增強監(jiān)督機構的獨立性,強化異體監(jiān)督,進一步完善煤礦垂直監(jiān)管體系,使煤礦監(jiān)控機構的管理權與監(jiān)督權相統(tǒng)一,確保監(jiān)督機構在人事、財政各方面不受相關的地方政府的制約,實現(xiàn)其獨立的監(jiān)督與督察職能。加快具體的操作性較強的程序規(guī)范的制定,以剛性的具體規(guī)范和相應的法規(guī)制度形式,明確規(guī)定政策監(jiān)控的主體、地位、作用、職權、基本原則、監(jiān)控對象、監(jiān)控范圍,改變當前我國小煤礦政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)執(zhí)行錯位、監(jiān)督不到位和虛位的狀況。二是要發(fā)揮社會監(jiān)督特別是新聞監(jiān)督的作用。在關系民生的社會問題中,新聞輿論監(jiān)督越來越顯示出重要作用,因此,在執(zhí)行小煤窯關閉的政策過程中,應充分發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的作用,給各級新聞媒體以廣泛的采訪權、報道權和監(jiān)督權,鼓勵新聞媒體通過各種渠道揭發(fā)關閉小煤礦政策執(zhí)行中各種徇私舞弊、執(zhí)法不力的丑惡內幕,對少數(shù)執(zhí)法不力、弄虛作假的執(zhí)法公職人員和非法小煤礦主起到震懾作用。同時,要廣開舉報通道,完善舉報制度,拓寬人民群眾參與監(jiān)督的渠道,廣納言路,讓群眾通過合理和合法的程序反映問題、表達訴求。三是要強化責任追究制度。強化責任意識,使各級責任主體必須對自己的責任后果承擔相應的責任,防止責任人不清晰、不明確,一旦發(fā)現(xiàn)嚴重責任事故,必須嚴查,從嚴懲處失職和瀆職行為,使每一位執(zhí)法人員特別是領導干部有所為而不敢有所不為,確保國家關閉小煤窯政策執(zhí)行的有效性。(作者單位:南陽師范學院)

注釋

①王屹:“礦難‘貓膩直指‘監(jiān)管軟肋”,《中國社會導刊》,2005年第24期。