對法院民事調(diào)解檢察監(jiān)督的構(gòu)想

張明友　吳　輝

民事調(diào)解作為解決糾紛的一種法定方式。在審判實踐中被廣泛的使用。法院曾一度以調(diào)解解決訴訟活動為主。1989年。法院對民事、經(jīng)濟(jì)案件的調(diào)解結(jié)案率為69％和70％，到2001年以后，民事案件調(diào)解率下降到30％—40％左右。隨著司法制度的改革和發(fā)展，調(diào)解案例的積累，司法實踐反映的問題越來越多，對法院民事調(diào)解進(jìn)行必要的檢察監(jiān)督顯得尤為重要。

一、法院民事調(diào)解的基本特點(diǎn)

(一)我國法院民事調(diào)解的特點(diǎn)

1以自愿、合法為準(zhǔn)則。《民事訴訟法》第9條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時判決?！痹撘?guī)定是我國民事訴訟法的基本原則之一，也是法院民事調(diào)解必須遵循的準(zhǔn)則。

2以“調(diào)解和審理合為一體”為訴訟模式。我國的法院民事調(diào)解制度的特色體現(xiàn)在法院將調(diào)解和審理融為一體，從調(diào)解的開始、進(jìn)行和結(jié)束，均由原審理案件的法官主持和控制，法官處理案件既是調(diào)解員又是案件的裁判員，調(diào)審合一。調(diào)解結(jié)案的好處在于可以簡化程序，便利群眾，免得原告和被告之間有傷感情，還有利于迅速徹底解決糾紛。不利方面在于法官在同一訴訟結(jié)構(gòu)擔(dān)任兩種職責(zé)，法官在審理案件過程中，很難準(zhǔn)確把握裁判者身份與調(diào)解者身份，為了使固執(zhí)于自己主張的當(dāng)事人做出妥協(xié)，往往會有意無意地從調(diào)解人滑向裁判者，或明或暗的強(qiáng)制在調(diào)解中占主導(dǎo)地位，這將會使得調(diào)解的自愿性難以得到保障。

3調(diào)解結(jié)果具有不可上訴性。由于調(diào)解的特殊性，如調(diào)解者是法官、法律規(guī)定不具體等等，目前體制下，調(diào)解結(jié)果不具備可以上訴的條件。其結(jié)果導(dǎo)致對法院民事調(diào)解監(jiān)督力量的缺失?！霸诓捎谜{(diào)解方式時，由于調(diào)解書或調(diào)解協(xié)議的不可上訴性，上訴這一極其重要的監(jiān)督機(jī)制不復(fù)存在。促使一審法官嚴(yán)肅執(zhí)法的壓力也就消失了。民訴法雖然允許當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書申請再審，但再審的理由僅限于調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律。并且要求當(dāng)事人提供證據(jù)證明，而調(diào)解書一旦生效后。當(dāng)事人事實上是很難證明法官在調(diào)解中違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，所以能夠申請再審的可能性也相當(dāng)小。在監(jiān)督機(jī)制被極大弱化的情況下，要求法官象判決過程中那樣嚴(yán)格執(zhí)行法律，往往是難以做到的。辦案質(zhì)量出現(xiàn)這樣或那樣的問題，與其說是部分法官素質(zhì)、水平不高等個人方面的原因造成的。倒不如說調(diào)解中程序法的約束軟化這一制度方面的原因使然。”

4法官職權(quán)較大，調(diào)解啟動程序靈活。法院民事調(diào)解可以發(fā)生在人民法院作出判決之前的各個訴訟階段，也不受審級的限制，法院可以控制調(diào)解的節(jié)奏，甚至在調(diào)解內(nèi)容方面有引導(dǎo)作用，如協(xié)議內(nèi)容可超過訴訟請求等。在涉及程序事項方面?？梢造`活便利，充分保障調(diào)解的各項權(quán)利。

5缺乏對法院民事調(diào)解的有效監(jiān)督。從民事訴訟的監(jiān)督機(jī)制上看，一方面，調(diào)解具有法律效力，調(diào)解權(quán)力能夠得到有效行使；另一方面，無專門法律監(jiān)督力量對其進(jìn)行監(jiān)督，缺乏對這種權(quán)力的有效臟督機(jī)制。H現(xiàn)行有效的法院民事調(diào)解制度是一種“背靠背”的調(diào)解，是法官對當(dāng)事人分別調(diào)解、事后協(xié)議的調(diào)解方式。因此。程序法約束的軟化，造成了法官行為的失范和審判活動的無序化；實體法約束的軟化，造成了調(diào)解結(jié)果的隱性違法和審判權(quán)的濫用。所以，這種無監(jiān)督力量或監(jiān)督力量缺位的調(diào)解機(jī)制極易滋生腐敗。

(二)部分國外法院民事調(diào)解的基本特點(diǎn)

國外法院民事調(diào)解制度，是司法ADR的一部分。ADR起源于美國，全稱為Alternative Dispute Resolu—tion，即替代性糾紛解決方式或可選擇性糾紛解決方式。主要包括協(xié)商、調(diào)解和仲裁三種基本類型。而司法ADR，又稱為法院附設(shè)ADR(Court annexed ADR)，是指在20世紀(jì)70年代，形成于英美法系國家特別是在美國一些州的法院內(nèi)附設(shè)的仲裁和調(diào)解等第三人解決糾紛的制度，即將ADR作為訴訟程序的一環(huán)引入，形成了司法ADR制度。司法ADR是糾紛進(jìn)入法院后的非審判解決途徑，它與審判相輔相成，共同承擔(dān)著解決糾紛的司法職能。

1美國司法ADR的特點(diǎn)：一是訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制相融合。美國法院將仲裁、調(diào)解等非訴訟方式與法院訴訟相結(jié)合，增強(qiáng)了法院對案件的宏觀調(diào)控能力，還創(chuàng)設(shè)了“法院附設(shè)仲裁”、“調(diào)解一訴訟”、“早期的中立評估”、“小型審判”、“和解會議”和“聘請法官”等新穎多樣又各具特色的糾紛解決程序。這些程序并非相互孤立。通常都是根據(jù)個案在法院的指導(dǎo)下穿插靈活運(yùn)用。其中“法院附設(shè)仲裁”和“調(diào)解一訴訟”是被美國各地區(qū)法院普遍采用的兩種形式。二是調(diào)解制度的靈活運(yùn)用。法院附設(shè)調(diào)解是美國司法ADR的主要形式之一。在設(shè)立了“法院強(qiáng)制調(diào)解”制度的法院，法官會要求爭議雙方在進(jìn)行訴訟之前首先利用調(diào)解解決爭端，若調(diào)解不成，再行起訴。

2日本司法ADR的特點(diǎn)：日本在調(diào)解方面的立法相對來說比較完善并具有可操作性，并有組織有系統(tǒng)地將調(diào)解納入了司法制度，目前這在世界上并不多見。日本的調(diào)解分為家事審判法規(guī)定的家事調(diào)解和民事調(diào)解法規(guī)定的民事調(diào)解。調(diào)解由設(shè)于法院之內(nèi)的調(diào)解委員會進(jìn)行，調(diào)解委員會由指定的法官擔(dān)任調(diào)解主任，再由他從有經(jīng)驗學(xué)識者中指定兩名以上的調(diào)解委員。民事調(diào)解委員作為非正式公務(wù)員，對其任免事項由最高法院規(guī)定。根據(jù)法律規(guī)定向民事調(diào)解委員支付津貼，并按最高法院的規(guī)定支付旅費(fèi)、日薪及住宿費(fèi)。日本調(diào)解適用范圍較廣。家事審判法規(guī)定除了不適用調(diào)解的糾紛事項，如禁治產(chǎn)宣告等之外，其他所有的人事訴訟事件和其他普通家庭事件都可以進(jìn)行調(diào)解，并且采取的是調(diào)解前置主義，只有調(diào)解不成方可向法院起訴。民事調(diào)解法則規(guī)定當(dāng)產(chǎn)生有關(guān)民事糾紛時。當(dāng)事人可以向法院提出調(diào)解申請，法院在調(diào)解委員會上進(jìn)行調(diào)解，適當(dāng)時，法官也可單獨(dú)進(jìn)行調(diào)解。如果調(diào)解中雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，并記載在筆錄上，就作為調(diào)解成立，記載的筆錄同審判上的和解具有同等的效力。對在調(diào)解過程中做出的裁判，當(dāng)事人可以提出即時抗告，抗告的期限為兩周。司法調(diào)解具有相關(guān)罰則做保障。為了確保調(diào)解的順利進(jìn)行，家事審判法和民事調(diào)解法都規(guī)定了相應(yīng)的罰則。比如。當(dāng)事人接受調(diào)解程序后，有參加的義務(wù)，無正當(dāng)理由不按時參加，將受到罰款的制裁。

二、我國應(yīng)當(dāng)對法院調(diào)解行使檢察監(jiān)督權(quán)

(一)國外司法ADK對我們的啟示

任何一個制度的建立首先需要在立法上構(gòu)建起一套盡可能與本國國情相適應(yīng)的體制，而且要求法律的現(xiàn)實性、可操作性與社會已有的傳統(tǒng)文化、價值取向、道德標(biāo)準(zhǔn)和訴訟觀念相配合、相協(xié)調(diào)。從建立配套制度方面。建立調(diào)解程序的司法控制制度。調(diào)解不能無限度地自由進(jìn)行，為了防止調(diào)解的濫用，亦應(yīng)對調(diào)解予以監(jiān)督和控制。從制度配套建設(shè)上，借鑒日本制定具體的罰則，確保司法ADR程序的順利進(jìn)行。從人員選任和待

遇上，可借鑒其審前調(diào)解人員的選任、地位、費(fèi)用方面制度。目前我國審前調(diào)解人員選任的來源還是比較豐富的，可以考慮由政府、法院、檢察院等部門共同牽頭組建一個專門的司法ADR工作指導(dǎo)委員會。承擔(dān)對司法ADR的管理、指導(dǎo)工作，對司法ADR人員進(jìn)行管理和培訓(xùn)，實行組織化、制度化管理。

(二)我國對法院民事調(diào)解實施檢察監(jiān)督的理論依據(jù)

1法律依據(jù)分析。《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄睹袷略V訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行監(jiān)督?！睉椃ㄗ鳛楦敬蠓?，沒有對人民檢察院監(jiān)督人民法院審判的范圍作任何限制性的規(guī)定，結(jié)合我國國家機(jī)構(gòu)設(shè)置的實際情況，人民檢察院對人民法院的監(jiān)督應(yīng)作廣義的理解，否則成為監(jiān)督的空白，人民法院調(diào)解屬于人民法院審判活動的一部分。應(yīng)當(dāng)受人民檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。

2調(diào)解協(xié)議內(nèi)容分析。法院調(diào)解作為法院解決民事案件、經(jīng)濟(jì)糾紛案件的一種重要的結(jié)案方式，在法院裁判過程中慣常使用，與判決、裁定具有同等的法律效力。因此，也應(yīng)當(dāng)與判決、裁定一樣。屬于人民檢察院監(jiān)督的范圍，對生效的調(diào)解文書，如果確有錯誤，檢察院就有權(quán)對其監(jiān)督。

3訴訟法學(xué)理論分析。《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督?！狈ㄔ好袷抡{(diào)解是民事訴訟活動之一，從語言邏輯上看，當(dāng)然屬于人民檢察院監(jiān)督的范圍?！睹袷略V訟法》第182條規(guī)定：“當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書，提出證據(jù)的證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，可以申請再審。經(jīng)人民法院審查屬實的，應(yīng)當(dāng)再審?！比欢捎谖覈袷略V訟法并沒有明確規(guī)定我國審判機(jī)關(guān)能否對調(diào)解書提審或指令再審，因此為了進(jìn)一步明確調(diào)解的再審情況。在最高人民法院民他字[93]第l號“關(guān)于民事調(diào)解書確有錯誤當(dāng)事人沒有申請再審案件人民法院可否再審問題的批復(fù)”中明確回答：“對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書，人民法院如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤，而又必須再審的，當(dāng)事人沒有申請再審，人民法院根據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定精神，可以按照審判監(jiān)督程序再審”。按照該批復(fù)的原則和我國《民事訴訟法》第14條的要求，檢察院對民事調(diào)解的監(jiān)督以抗訴的形式啟動再審程序是符合訴訟法學(xué)理論依據(jù)的。

三、對我國法院民事調(diào)解實施檢察監(jiān)督的構(gòu)想

(一)補(bǔ)充完善民事訴訟法的有關(guān)條款

基于民事訴訟法的特殊地位，在有關(guān)法律條文的表述上，應(yīng)把生效的調(diào)解書同生效的判決和裁定并列。我國民事訴訟法在很多條款上都羅列了人民法院的判決和裁定，卻沒有提到生效調(diào)解書。在檢察院按照審判監(jiān)督程序提出再審的表述中，如我國民事訴訟法第187條、189條的規(guī)定也應(yīng)該適用于生效調(diào)解書。修改相應(yīng)的司法解釋，如最高人民法院《關(guān)于人民檢察院對民事調(diào)解書提出抗訴人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》規(guī)定：“人民檢察院對調(diào)解書提出抗訴的，人民法院不予受理?！背雠_這樣的規(guī)定，對于生效的確有錯誤的民事調(diào)解，法律與相關(guān)司法解釋所規(guī)定的啟動再審的情形就僅有“法院提審或指令再審”、“當(dāng)事人申請再審”這兩條途徑，而人民檢察院無法實現(xiàn)“法律監(jiān)督”的職權(quán)，這是與建立社會主義法治國家相違背的。

(二)賦予檢察機(jī)關(guān)對法院民事調(diào)解的抗訴權(quán)

法院民事調(diào)解一般是建立在雙方當(dāng)事人完全自愿的基礎(chǔ)上解決爭議的結(jié)案方式，依據(jù)意思自治原則，當(dāng)事人有權(quán)自行決定怎樣行使訴訟權(quán)利，這既符合我國儒家學(xué)說形成的“禮、仁、義”，與老百姓傳統(tǒng)觀念相合，也有利于迅速結(jié)案和徹底解決糾紛，節(jié)約司法資源。但是法院民事調(diào)解的問題在于：部分法院的法官濫用調(diào)解權(quán)，自覺不自覺的強(qiáng)制調(diào)解或考慮到法院系統(tǒng)考核目標(biāo)等因素追求高調(diào)解率等情況。如果當(dāng)事人對此違法調(diào)解申請再審被駁回，而檢察機(jī)關(guān)對其又不能進(jìn)行抗訴等有效監(jiān)督，就很難保證司法公正。因此，檢察機(jī)關(guān)有必要對法院的違法調(diào)解進(jìn)行抗訴等監(jiān)督。根據(jù)《民事訴訟法》第14條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對人民法院的審判活動實施監(jiān)督。法院民事調(diào)解是人民法院的審判活動的一部分，它當(dāng)然的被檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。而且如前所述，調(diào)解書同法院判決一樣都是解決實體問題的法定方式之一，生效的調(diào)解書具有法律約束力，調(diào)解書自然應(yīng)當(dāng)包括在檢察機(jī)關(guān)的抗訴范圍之內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)的抗訴不但能更好的維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且也能幫助法院糾正錯案，確保國家法律的統(tǒng)一正確實施。同時，檢察機(jī)關(guān)也可以對沒有必要抗訴的調(diào)解案件當(dāng)事人做好息訴工作，從這點(diǎn)上看，賦予檢察機(jī)關(guān)對法院民事調(diào)解的抗訴權(quán)具有極其重要的法律和社會價值。

(三)賦予檢察機(jī)關(guān)對法院民事調(diào)解的再審檢察建議、檢察建議、糾正違法通知書等多種形式的監(jiān)督權(quán)

檢察建議能及時有效的糾正不公正的狀態(tài)?！斑t來的正義是非正義”，這種監(jiān)督?jīng)]有強(qiáng)制執(zhí)行力，可以維護(hù)法院審判的權(quán)威性，并且能從法院自身的角度考慮，符合當(dāng)前的司法需要。