農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其必要性與可行性

章　梅

摘要國有建設(shè)用地的匱乏與農(nóng)村集體建設(shè)用地的躍躍欲試成為近年來土地市場最為關(guān)注的一對矛盾,法律的障礙、理論的匱乏讓集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)遇到了重重障礙,但破冰之日必將來臨。從分析農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀問題著手,對其必要性和可行性進(jìn)行了分析,以期探索一條農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的捷徑。

關(guān)鍵詞農(nóng)村集體建設(shè)用地;入市流轉(zhuǎn);現(xiàn)狀;必要性;可行性

中圖分類號F301.24文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號 1007-5739(2009)19-0375-01

現(xiàn)階段的土地按照所有權(quán)性質(zhì)不同可劃分為國有土地和農(nóng)村集體土地,按照利用形態(tài)分可劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。農(nóng)村集體建設(shè)用地就是指所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有的用地——非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的建設(shè)用地。目前,國家的一系列建設(shè)用地管理和供應(yīng)制度、土地儲備制度、招拍掛交易制度、房地產(chǎn)開發(fā)制度都是針對國有土地而言,對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)這塊敏感而又復(fù)雜的問題多處于探索階段,國有建設(shè)用地的匱乏與農(nóng)村集體建設(shè)用地的躍躍欲試這對中國現(xiàn)階段特有的矛盾正逐漸加深。

1農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

1.1農(nóng)村集體建設(shè)用地受法律限制不能自由流轉(zhuǎn)

《土地管理法》等文件對農(nóng)村集體建設(shè)用地在未經(jīng)征收或征用條件下的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了明確的限制。在如今住房價(jià)格猛漲、土地供應(yīng)緊張的背景下,購房者、農(nóng)村集體土地所有人都迫切地期望有著絕對性作用的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)能夠自由暢通,以緩解目前的土地供需矛盾,實(shí)現(xiàn)雙贏。

1.2土地征收渠道狹隘

土地征收作為集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐奈ㄒ煌緩?存在著政策復(fù)雜、程序繁瑣、農(nóng)民積極性不高等弊端。集體土地征用涉及到國土、農(nóng)委、開發(fā)單位、農(nóng)村集體和農(nóng)民各方面的利益,作為被動的農(nóng)村集體往往對征收土地存在較大的抵觸情緒,征收范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式的模式化,限制了土地資源的有效和集約利用,使農(nóng)民積極性普遍較低。

1.3農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律的邊緣游走

目前,北京郊區(qū)普遍出現(xiàn)的“工業(yè)園區(qū)”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”就是國有建設(shè)用地的匱乏與農(nóng)村集體建設(shè)用地的躍躍欲試這對矛盾的體現(xiàn)。在違規(guī)而又似乎合理的認(rèn)識下,這些流轉(zhuǎn)行為產(chǎn)生了比較嚴(yán)峻的法律風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn),給土地供應(yīng)市場、房地產(chǎn)市場和居民財(cái)產(chǎn)的安全都帶來了嚴(yán)重的威脅。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì),全國集體建設(shè)用地總量1 700萬公頃,相當(dāng)于全部城市建設(shè)用地700萬公頃的2.4倍。

2農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性

2.1緩解土地供應(yīng)緊張局面,調(diào)控房地產(chǎn)市場的需要

2003年以來,以北京、上海、深圳等大中城市的房價(jià)一直保持在20%以上的上漲趨勢。盡管國家出臺了一系列金融、稅收等調(diào)控制度,但在供需失衡的市場條件下難以顯現(xiàn)明顯的作用。而國有土地儲備和招拍掛制度的實(shí)施不僅沒有緩解房地產(chǎn)市場的供需矛盾,反而由于加劇了土地供應(yīng)緊張局面,而適得其反。擁有著70%建設(shè)用地量的農(nóng)村集體建設(shè)用地若能入市流轉(zhuǎn)必然會從根本上緩解土地供應(yīng)的緊張局面,從根本上扭轉(zhuǎn)房地產(chǎn)供需矛盾,對維護(hù)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定起到積極的作用。

2.2增加農(nóng)民收入,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的需要

形成我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的制度障礙主要包括戶籍政策和土地政策。隨著醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)等城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快,土地政策的滯后性愈發(fā)體現(xiàn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)可消除城鄉(xiāng)的地域界限差異,充分利用土地資源,實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”,將給城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)人帶來豐厚的持續(xù)性收入,對于促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展有著重要的意義。

2.3調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的需要

農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)限制,一定程度上導(dǎo)致了國有土地的短缺和集體土地的低效使用,造成了“國有土地都是建設(shè)用地”、“集體土地只能建小作坊”的尷尬局面;而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)土地的入市流轉(zhuǎn),將使城鄉(xiāng)的土地利用更加均衡,有利于實(shí)現(xiàn)土地資源的合理使用,進(jìn)而刺激城市和農(nóng)村規(guī)劃的調(diào)整,刺激城市和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,對于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì),進(jìn)而促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有著重大的戰(zhàn)略意義。

3農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的可行性

3.1政策上的可行性

盡管目前的土地管理政策對農(nóng)村集體建設(shè)用地的自行流轉(zhuǎn)提出種種限制。但是地方政府和管理部門,在服從規(guī)劃,盡量不占或少占耕地的條件下,可以通過制定和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地的儲備和招拍掛制度,改變過去單一通過因項(xiàng)目而被動征收農(nóng)村集體土地的局面,允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主動申請納入土地儲備進(jìn)行上市交易。這一重大的轉(zhuǎn)變,并不違反現(xiàn)有的土地管理制度,有利于從根本上扭轉(zhuǎn)集體土地供應(yīng)方式,完善目前的土地供應(yīng)市場。

3.2經(jīng)濟(jì)上的可行性

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的另一個(gè)轉(zhuǎn)變就是改變現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度,改變“靠賣地掙錢”的局面。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主動申請土地儲備上市交易意識的增強(qiáng),傳統(tǒng)的征地最低保護(hù)價(jià)、按“畝”補(bǔ)償?shù)闹贫葘⒌玫礁淖?。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在企業(yè)化管理的基礎(chǔ)上,依據(jù)專業(yè)的市場價(jià)值評估結(jié)果,作為上市交易的底價(jià)依據(jù),并有可能通過“還

建”、“聯(lián)營”、“入股”等方式參與到用地的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理,將給農(nóng)民帶來更大的收益,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場化和企業(yè)化。同時(shí),也有利于均衡土地成本,促進(jìn)房地產(chǎn)市場的可持續(xù)健康發(fā)展。

3.3技術(shù)上的可行性

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)在技術(shù)上關(guān)鍵是要加強(qiáng)規(guī)劃管理和土地一級開發(fā)隊(duì)伍的適度建設(shè)。城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化要求規(guī)劃部門應(yīng)將城市與農(nóng)村的規(guī)劃實(shí)施統(tǒng)一制定、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一實(shí)施;土地儲備結(jié)構(gòu)將在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)上發(fā)揮更大的作用,包括在制定農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市交易流程、征地手續(xù)的辦理、土地補(bǔ)償和支付辦法、協(xié)調(diào)和均衡各方利益等方面發(fā)揮積極的指導(dǎo)作用。

4深層思考:城鄉(xiāng)建設(shè)用地應(yīng)合理調(diào)配

目前面對的新課題,一方面是農(nóng)村閑著宅基地,一方面是城市化需要土地。中央過去提出5個(gè)統(tǒng)籌,現(xiàn)在又一次強(qiáng)調(diào)大力推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。2008年就有一些專家提出讓農(nóng)民帶著地票進(jìn)城,進(jìn)城市以后給他城市戶口和市民待遇。667m²宅基地?fù)Q1套經(jīng)濟(jì)適用房。農(nóng)民把騰出的建設(shè)用地交給鄉(xiāng)里,大部分騰出地都能復(fù)墾,許多農(nóng)宅占的都是好地。如果農(nóng)民進(jìn)城帶來667m²地票,接受移民的城市占了667m²地用于城市建設(shè),而村里通過復(fù)墾把667m²宅基地變?yōu)楦?從整體來看就沒有多占地。而如果城市拿到地票,卻是用山坡地、沙荒地、鹽堿地建設(shè)城市,對于國家而言,就有可能增加出667m²耕地。這樣才能有效保護(hù)1.2億公頃耕地。

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