民國首都警察廳(1929-1937)警政研究

李 鵬

一、導(dǎo)論

警察是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，研究警察的歷史，有利于國家的長治久安，也有利于警察更好地負擔(dān)起自身的使命。

1927年4月18日，國民政府定都南京，胡漢民為主席、蔣介石為總司令。南京國民政府通過政治、軍事等手段逐步分化瓦解了各個地方軍閥的勢力。加強了其在全國的統(tǒng)治地位。南京在某種程度上成為國民黨統(tǒng)治的試驗地，南京警政建設(shè)更具有典型性和示范性，探索南京民國時期的警察演變進程，不僅有助于了解南京警察歷史的發(fā)展，而且對于警察法制化、現(xiàn)代化建設(shè)也具有一定的意義。

二、首都警察廳的歷史沿革及機構(gòu)設(shè)置

1927年4月18日，國民政府定都南京，設(shè)立南京市公安局，隸屬市政府，局內(nèi)一切職任照舊。1927年6月，南京被命名為特別市，公安局隸屬于特別市政府。1928年8月，特別市政府公布《南京特別市政府公安局組織條例》，設(shè)督察處、總務(wù)科、行政科、司法科、偵緝科，以及手槍、騎巡、消防、保安四隊；特務(wù)員辦公處；六個區(qū)警察署和警察教練所。1929年10月25日，內(nèi)政部公布了《首都警察廳組織法》。1929年11月1日，首都警察廳正式組成，隸屬于內(nèi)政部，廳內(nèi)設(shè)總務(wù)科、保安科、司法科、督察處、訓(xùn)練處；分設(shè)八個警察局，以數(shù)字序號排列，轄64個分駐所；另設(shè)保安警察大隊、特務(wù)警察大隊、偵探警察大隊、警士訓(xùn)練所、警察醫(yī)務(wù)室。

1931年，全廳編制7190人，職員913人、警士5308人、公役969人。1936年全廳編制為11135人，其中職員689人、警士9689人、公役757人。此時首都警察廳管轄面積為410平方公里，比1916年擴大了近十倍，含城區(qū)、下關(guān)區(qū)、浦口區(qū)、孝陵衛(wèi)、上新河、花神廟、燕子磯等地區(qū)。

三、首都警察廳的警察職能

警察職能，是警察機關(guān)或警察自身所具有的功能以及在其職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)發(fā)揮出來的維護社會成員利益的效能或作用，分為基本職能和一般職能?；韭毮苁且绹医y(tǒng)治階級的意志，鞏固國家政權(quán)的職能；一般職能就是警察執(zhí)行職務(wù)的職能，比如偵查職能，社會秩序管理職能，道路交通管理職能等等。

(一)治安管理

1929年11月。首都警察廳設(shè)保安科，下設(shè)一、二、三、四股；另設(shè)保安警察總隊、特務(wù)警察大隊。治安管理主要的依據(jù)《違警罰法》，這是民國警察權(quán)力的主法，共計53條。該法預(yù)設(shè)可能發(fā)生違警的狀態(tài)，詳細規(guī)定了處罰內(nèi)容。昭示民眾，預(yù)防違警情況的發(fā)生。違警罰則分為：妨害安寧之違警、妨害秩序之違警、妨害公務(wù)之違警、誣告?zhèn)巫C及滅沒證據(jù)之違警、妨害風(fēng)俗之違警、妨害衛(wèi)生之違警、妨害他人身體財產(chǎn)之違警。警察據(jù)此指導(dǎo)和糾察民眾的行為，以預(yù)防違警現(xiàn)象的發(fā)生，達到保障公共安全的目的。但主要的工作內(nèi)容是禁煙、禁娼、禁賭、特種行業(yè)管理、公共場所的管理以及水上治安管理等。

(二)刑事偵查

1929年11月，首都警察廳設(shè)偵探警察大隊，具體職責(zé)主要有：刑事案件的預(yù)防、調(diào)查、勘驗及鑒定，刑事案犯的偵查、緝捕、解送，保密防諜及社會治安案件的調(diào)查。刑事案犯的登記及其他有關(guān)刑事偵防的執(zhí)行等事項。探警隊是便衣警察隊，規(guī)模較大，對外公開，直隸于司法科。為便利緝捕，并在轄區(qū)內(nèi)各警察分局設(shè)有偵緝室，分設(shè)有偵探警察隊若干組，在各警察局巡邏隊內(nèi)又設(shè)有偵探若干，在上海、蘇州、鎮(zhèn)江等外埠重要地點還派有偵緝員以通消息，偵緝隊內(nèi)部則細分有尋人組、失物組、盜竊組、盜劫組、炸彈組、暗殺組等，各辦專案。

除了正常的刑事案件偵查之外，政治偵查是首都警察廳的特殊職能。首都警察廳特務(wù)組即屬此類，它的職責(zé)是偵查一切進步人士和異己分子，檢查出版物，防范秘密集會結(jié)社，監(jiān)護特種人物，調(diào)查社會情況等等。

(三)戶籍管理

1929年11月，首都警察廳保安科設(shè)戶籍股專事戶籍統(tǒng)計，所轄64個分駐所分勤務(wù)區(qū)按照《首都警察廳戶口調(diào)查報告規(guī)則》辦理戶口登記，分遷移、出生、亡故、嫁娶、開張、閉歇、雇工、歇工8種戶籍報告單。1932年。首都警察廳制定《戶口調(diào)查規(guī)程》，普設(shè)戶卡，載有戶主姓名、職業(yè)及家庭情況，按街巷門牌順序排列。1934年12月。南京市政府制定《南京市鄉(xiāng)區(qū)清查戶口編組保甲規(guī)則》，首都警察廳公布《編訂門牌規(guī)則》，清查戶口，編制門牌。1929年底統(tǒng)計南京市區(qū)人口數(shù)為540120人，以后逐漸遞增，至1937年6月，南京實有197937戶，共計1019148人。

此外，首都警察廳對外僑戶口也進行了登記。

(四)交通管理

中國近代自有警察開始，指揮交通就是警察的職責(zé)之一。各城市繁華路口處的守望警負有維持治安與指揮車馬行人的雙重責(zé)任。

1933年，首都警察廳公布《南京市陸上交通管理規(guī)則》，南京的交通管理主要依據(jù)該法。首先，規(guī)定除火車和兒童車外，各種車輛均應(yīng)向首都警察廳保安科登記，檢驗合格，發(fā)給號牌和行車執(zhí)照。其次，首都警察廳保安科辦理駕駛員登記手續(xù)，以18-50歲、無妨礙駕駛的疾病或無精神失常為限。經(jīng)考驗合格即發(fā)給駕駛執(zhí)照，有效期一年，逾期須另行考審。再次，規(guī)定道路標(biāo)志種類，在南京市區(qū)幾個交叉路口開始劃停止線，在火車道和陡坡兩側(cè)設(shè)置警告標(biāo)志等等。

(五)消防管理

南京國民政府統(tǒng)治時期，街巷狹窄，大量住宅是易燃建筑，使用柴草爐灶，致使火災(zāi)頻發(fā)。南京消防實行雙軌制。消防警察與民辦救火會各盡其責(zé)。勤務(wù)以事前預(yù)防為主，由各分隊每日抽調(diào)長警輪流在本轄區(qū)內(nèi)巡視，遇有易燃物品或足以釀成火警的行為，隨時取締。消防警察隊并設(shè)有專用報警電話與瞭望臺，派警輪流值守，各消防分隊接到出救命令后應(yīng)于3分鐘內(nèi)到達火場。民辦救火會遇火警時須前往協(xié)助消防警察施救，并一律受消防隊長指揮調(diào)遣。

四、對首都警察廳的評價

(一)健全完善組織體系，強化規(guī)范化建設(shè)

隨著警察分工的細化和各種專業(yè)隊伍的普遍組建，警察的各項職能不斷健全。在健全警種的問題上，以清末、北洋警政建設(shè)為基礎(chǔ)，先后設(shè)置了專職的司法警察、新式的刑事警察、外事警察以及交通、消防、駐衛(wèi)等行業(yè)警察，并正式創(chuàng)辦女子警察。屬于警察職權(quán)范圍內(nèi)的刑事偵查、戶籍管理、出入境管理、特種行業(yè)管理、公共場所管理、危險品管理的管理水平，都有了明顯的提高，并初步開展了國際間的警察合作與交流，基本建立了現(xiàn)代警察的整體構(gòu)架。首都警察廳將警察的任用、考核、獎罰、編制、教育、勤務(wù)方式等也逐漸納入規(guī)范化的軌道。在此基礎(chǔ)上，確立了內(nèi)部的職務(wù)分工，建立了警官和長警制度。

(二)繼承借鑒立法經(jīng)驗，注重法制化建設(shè)

首都警察廳為了調(diào)整社會的各種矛盾，更好地鞏固新生政權(quán)的穩(wěn)定性，在對內(nèi)和對外兩方面都出臺了大量的單行法規(guī)、規(guī)章，無疑對我國近代警政的建設(shè)起到了推動作用。首先，內(nèi)部出臺了大量有關(guān)警政建設(shè)的法律法規(guī)，確定了警察內(nèi)部的職務(wù)分工，理順了警察內(nèi)部的管理體制。其次，對外制訂發(fā)布了大量單行警察章程，如1930年公布的《首都警察廳查禁私娟辦法》等禁娼方面辦法；1931年公布的《首都警察廳取締公共娛樂場所規(guī)則》等等。

但同時也應(yīng)該注意到。警察法規(guī)作用并不明顯。一是法規(guī)變更頻繁。穩(wěn)定性差。往往朝令夕改，令人目不暇接。二是盲目照搬外國立法經(jīng)驗，適應(yīng)國情性差，不利于普遍推行。三是當(dāng)時政治風(fēng)云變幻迅速，領(lǐng)導(dǎo)人更迭頻繁。盡管這個時期制定了大量的警察法規(guī)，但真正能夠得到貫徹落實且充分發(fā)揮作用的并不很多。

(三)重視警察教育訓(xùn)練，推進常態(tài)化建設(shè)

首都警察廳于1932年12月開辦首都巡官講習(xí)班，目標(biāo)是培養(yǎng)合格的基層警官。另外抽調(diào)各級巡官參加培訓(xùn)以及選拔表現(xiàn)較好的警長、班長輪訓(xùn)。后還仿照廬山軍官訓(xùn)練團先后在繡花巷、虎踞關(guān)舉辦首都警官訓(xùn)練班，把崗位練兵和日常教育固定下來，作為日常勤務(wù)的內(nèi)在要求，保持警隊的戰(zhàn)斗力，雖然反映了當(dāng)時警察的軍事色彩，但對保持和提高警察業(yè)務(wù)能力意義重大。

雖然首都警察廳比較重視警察教育和警察的培養(yǎng)，不同程度地制訂了警察教育計劃，但僅是教育不能代替監(jiān)督，沒能扭轉(zhuǎn)基層警察的胡作非為，搞得民眾怨聲載道，替國民黨的統(tǒng)治埋下了隱患。

五、結(jié)語

南京作為南京國民政府的首都、特別市。首都警察廳作為直屬于內(nèi)政部的警察機構(gòu)，在1929年至1937年間得到了迅速地發(fā)展，警察組織體系漸趨完備，警察管理體制逐步完善，警察社會管理職能不斷健全。但在國民黨統(tǒng)治時期，警察制度建設(shè)還不夠全面、協(xié)調(diào)。片面地發(fā)展和強化警察“國家暴力機器”作用，警察依法服務(wù)社會職能被嚴重弱化，因而此時的警察有“黨化”、“軍事化”的傾向。盡管如此。作為集中體現(xiàn)南京國民政府1929年至1937年警政發(fā)展的首都警察廳，其反映時代要求的警政建設(shè)，對中國近代化的歷史進程以及中國近代政治文明的建設(shè)，都有其一定的影響。