淺析公共財政在高等教育發(fā)展中的投入不足和對策

楊同前

摘要：改革開放三十年，中國政治、經(jīng)濟體制改革不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟得到了長足的發(fā)展，國家在教育、醫(yī)療、社會保障、文化事業(yè)等方面取得了舉世矚目的成就，綜合國力太大提升，樹立了良好的大國形象。目前，中國高等教育規(guī)模世界第一，這是國家發(fā)展的重要見證，同時也是國家進一步發(fā)展的基礎(chǔ)。但是中國高等教育在發(fā)展過程中也遭遇到許多困難，其中最突出的就是高等教育資金缺口，公共財政在高等教育發(fā)展中投入不足，現(xiàn)實的高等教育資金來源渠道和規(guī)模不足以支撐高等教育又好又快的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共財政；高等教育；發(fā)展；準公共性

中圖分類號：F810.2文獻標識碼：A文章編號：1008-4428(2009)11-51-03

國家1995年就提出了實施科教興國的戰(zhàn)略，并把“科教興國”列為基本國策。高等教育作為國家人才資源開發(fā)和科技發(fā)展的主導，對于加快自主創(chuàng)新步伐。增強國家核心競爭力有著至關(guān)重要的作用，它關(guān)系到國家和民族的長遠發(fā)展戰(zhàn)略，已經(jīng)成為實現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略的重要途徑。

教育部發(fā)布的《2008年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國高等教育招生數(shù)和在校生規(guī)模持續(xù)增加。全國共有普通高等學校和成人高等學校2663所。全國共有培養(yǎng)研究生單位796個。普通高等學校本科、高職(?？?全日制在校生平均規(guī)模為8679人，全國各類高等教育總規(guī)模達到2907萬人，高等教育毛入學率達到23.3％，各級各類教育取得了新進展。

高等教育發(fā)展的同時，也面臨很大的壓力，我國高等教育在目前的發(fā)展階段中，資金短缺是最大的壓力?，F(xiàn)有的資金來源主要是：以高等教育辦學機構(gòu)自籌和社會籌資為主，財政撥款為輔，高校沒有足夠的資金用于基礎(chǔ)建設、教學條件改善、教師隊伍培訓深造和科研等方面，限制了高等學校的發(fā)展，影響了高等教育的質(zhì)量。但高等教育的準公共物品的經(jīng)濟屬性又決定了在高等教育資源配置中政府具有不可或缺的重要作用。運用公共財政的相關(guān)職能滿足高等教育的資金需求。

一、公共財政

公共財政是建立在“公共產(chǎn)品”理論和“市場失靈”理論基礎(chǔ)上的，與市場經(jīng)濟相適應的一種財政模式，是指國家(政府)集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務，滿足社會公共需要的分配活動或經(jīng)濟行為。這種為滿足社會公共需要而構(gòu)建的政府收支活動模式或財政運行機制模式，在理論上被稱為“公共財政”。

公共產(chǎn)品理論是指，根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共產(chǎn)品或勞務，每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產(chǎn)品或勞務的減少。公共產(chǎn)品或勞務具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。而凡是可以由個別消費者所占有和享用，具有敵對性、排他性和可分性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品。介于二者之間的產(chǎn)品稱為準公共產(chǎn)品。

市場失靈理論是指，是指市場無法有效率地分配商品和勞務的情況。對經(jīng)濟學家而言，這個詞匯通常用于無效率狀況特別重大時，或非市場機構(gòu)較有效率且創(chuàng)造財富的能力較私人選擇為佳時。另一方面，市場失靈也通常被用于描述市場力量無法滿足公共利益的狀況。關(guān)于市場失靈的原因，于2001年榮獲諾貝爾經(jīng)濟學獎的美國著名經(jīng)濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨曾從競爭缺點、公共物品、外部效應、市場殘缺、信息不足、失業(yè)膨脹、收入分配和優(yōu)效物品八個方面，概括和描述了市場失靈的主要根源。

積極向社會公眾提供優(yōu)效物品是政府的重要職責，能夠高效、大量、廉價地提供優(yōu)效物品，也是和諧社會的本質(zhì)特征之一。優(yōu)效物品是指城市公共產(chǎn)品構(gòu)成中的準公共產(chǎn)品，其中包括衛(wèi)生、住房、教育以及必要的社會安全保障、文化娛樂場地設施等。優(yōu)效物品的需求是客觀的，是適應社會發(fā)展到一定程度，滿足廣大公眾需求的必然結(jié)果。

二、高等教育的準公共性

高等教育為非義務教育。生產(chǎn)的是準公共產(chǎn)品，高等教育的公共產(chǎn)品性從世界各國的實踐來看，它都是作為一種“公共性”程度更高的準公共產(chǎn)品而存在的，我國也是如此。

1997年我國全面推行高校收費改革。逐步建立起了國家、學校、家庭共同承擔的成本分擔機制，來交學費的學生不能入學，因而具有排他性。我國現(xiàn)有的高等教育的數(shù)量相比人民的需求來說，總量不足。就學機會有限，具有競爭性。而在學校規(guī)模一定的條件下。學生數(shù)量的增加將導致原有教學條件的質(zhì)量下降，學校需要投入成本以維持原有的教學質(zhì)量，具有競爭性。

高等教育使受教育者個人獲得更高的收入和社會地位，這是受教育者的個人收益，他人不可分享，因而具有競爭性和排他性；同時，高等教育的最大受益者是國家，高等教育能使社會經(jīng)濟更快增長、社會發(fā)展更加和諧，這是高等教育帶來的社會收益，全體社會成員都可受益。對社會而言增加消費者的邊際成本為零，也無法排除其他成員得到這種利益，因而沒有競爭性和排他性。

所以。高等教育在個人消費和收益上存在競爭性和排他性，但是它的正外部效應使社會收益也很多，而社會收益具有非競爭性和非排他性。所以，高等教育部分具有薩繆爾森的公共產(chǎn)品性質(zhì)。是一種準公共產(chǎn)品。

三、目前，我國對高等教育財政投入情況

公共產(chǎn)品理論已表明。政府是公共產(chǎn)品提供的主體，而對于“公共性”很高的高等教育這項準公共產(chǎn)品來說，由于其對社會穩(wěn)定和社會發(fā)展有巨大的促進作用，政府應是高等教育資金的保障者，要保障資金供給的充足。

教育投資水平有一系列衡量指標：通常有動態(tài)與靜態(tài)兩類。靜態(tài)指標主要有：教育投資占GNP的比例、教育投資占財政總支出的比例等；動態(tài)指標有：教育投資增長的比例與社會總產(chǎn)值增長比例的百分比、教育投資增長比例與財政總支出增長比例的百分比等。其中財政支出中教育投資支出比例、教育投資增長比例與財政總支出增長比例是確定教育投資比例的重要指標。

1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出了“財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比重，在2000年達到4％”。2000年，我國公共教育經(jīng)費占GDP的比例不僅沒有達到4％的既定目標，反而低于1986年和1990年的水準。2002年以來，國家財政性教育經(jīng)費所占GDP比例從未超過GDP的4％，始終沒有根本性的突破，形成了嚴重的教育缺欠。與之相對照的是，目前世界平均水平約為7％左右，其中發(fā)達國家達到了9％左右，經(jīng)濟欠發(fā)達的國家也達到了4.1％，而我國則剛剛達到3％。06年，在多元化的普通高等教育的經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)中，財政性教育經(jīng)費占的份額為43％，1997年以前則在80％左右。

據(jù)中國社會科學院發(fā)布的《2006年：中國社會形勢分析與預測》顯示，2005年以前，我國公辦高校向銀行貸款總額達1500億～2000億元，幾乎所有高校都有貸款。對此，教

育部副部長袁貴仁對《第一財經(jīng)日報》表示，這主要是學校發(fā)展比較快，政府投入趕不上發(fā)展速度。

四、世界其他國家的做法

2008年9月經(jīng)濟合作與發(fā)展組織呼吁：1995年至2005年間，有機會接受高等教育者在同代人中所占的比例已經(jīng)由37％增加到了57％，但各成員國在高等教育方面的投人卻沒有顯著變化。造成生均享受到的高等教育投入不斷減少。各成員國要正視這一問題。不斷加大在高等教育方面的投入。

中國教育報說：美國擁有的學齡人口僅占全世界的4％，但其教育開支卻高達世界的28％；愛爾蘭19％GDP的都用于教育，才有了一個現(xiàn)代的愛爾蘭。

印度辛格政府計劃將教育支出在GDP中的比例從3.7％提高到6％。對高等教育的財政預算在原有計劃上提高55％，達到31億美元。

從以上情況可以看出，不管是發(fā)達國家還是發(fā)展國家，對高等教育投入都有一個非?？陀^、清晰的認識。并積極采取措施加大高等教育投入規(guī)模。

五、解決教育投資問題的途徑

由于政府教育經(jīng)費投入的屢屢不到位導致的教育經(jīng)費嚴重短缺，使得許多高校，尤其是地方高校艱難發(fā)展，籌資無門，貸款無門，即使貸得資金，貸款利息負擔也很重，學校的財政負擔也很重，無法發(fā)展，形成惡性循環(huán)。解決我國教育經(jīng)費短缺的根本出路在于充分發(fā)揮公共財政的職能，確保與增加政府教育投人，同時適時調(diào)整高等教育財政職能與政策工具，不斷推進高等教育財政改革。

(一)堅定不移抓經(jīng)濟建設，進一步提高我國經(jīng)濟實力

我國財政收入占GDP比重偏低，是制約教育投入的一個重要因素。2007年只有20.8％，而發(fā)達國家的財政收入占GDP比重基本都在35％以上，有些國家甚至達到50％，許多發(fā)展中國家的財政收入占GDP比重也都在25％以上。財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重偏低，國家掌握的財政收入偏少，從而影響財政支出，也意味著對高等教育的財政支出是有限的。影響財政收入的根本性因素是經(jīng)濟發(fā)展水平，所以只有大力發(fā)展經(jīng)濟，使經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定地增長，財政收入才能增加，公共財政才能更有效地發(fā)揮其相應職能。

(二)充分發(fā)揮公共財政的資源配置功能

教育支出是社會主義市場經(jīng)濟條件下財政支出的重要內(nèi)容，合理、有效地配置公共教育資源是實施“科教興國”戰(zhàn)略的客觀要求。財政的資源配置職能，就是將～部分社會資源(即國內(nèi)生產(chǎn)總值)集中起來，形成財政收入；然后通過財政支出分配活動，由政府提供公共物品或服務，引導社會資金的流向，彌補市場的缺陷，最終實現(xiàn)全社會資源配置效率的最優(yōu)狀態(tài)。在市場經(jīng)濟中。財政不僅是一部分社會資源的直接分配者。而且也是全社會資源配置的調(diào)節(jié)者。隨著國家經(jīng)濟實力的不斷提升，財政應在對社會資源的直接分配中，加大對教育的財政性支出。盡快實現(xiàn)公共教育經(jīng)費占GDP的比例達到4％的目標，并逐漸達到世界平均水平；從全社會資源配置的調(diào)節(jié)中。將一部分社會資源配置調(diào)節(jié)到教育中去。如，將發(fā)展比較成熟的一些行業(yè)(如體育)的財政性資金投入調(diào)節(jié)給公共教育、引導非政府部門的資金投向，彌補教育經(jīng)費投入的不足。有人說，養(yǎng)活一支足球隊就能養(yǎng)活近百所學校。

同時，財政可通過提供補貼、稅收優(yōu)惠和財政貼息等手段，鼓勵和支持民辦高等學校發(fā)展，引導更多的社會資本投入到高等教育領(lǐng)域中，以提高整個高等教育的資金投入水平。

(三)充分發(fā)揮公共財政的監(jiān)督管理職能

高校在發(fā)展過程中，往往既存在著資金缺乏的問題，又存在的浪費的現(xiàn)象。其實，節(jié)約資金、提高資金的利用效率本質(zhì)也是增加對高等教育的再投入。針對高校教育經(jīng)費經(jīng)?！袄速M”的問題，教育部副部長袁貴仁說：這意味著我們既要增加教育投入，又要提高這些資金的使用效益。

1、設立高等教育專項資金，統(tǒng)籌管理，進一步提高專項資金的使用效益，專項資金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。建立健全高等教育系統(tǒng)內(nèi)部審計制度，完善監(jiān)督機制并加大監(jiān)督力度，確保經(jīng)費安全。

2、嚴格高等教育經(jīng)費預決算制度，高校要科學編制經(jīng)費支出預算，合理確定經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。完善高校內(nèi)部財務管理制度，形成有利于持續(xù)發(fā)展、提升發(fā)展的自我激勵和自我約束的體制機制。

3、加強對高等學校貸款管理，控制貸款規(guī)模，通過適當途徑防范并化解貸款風險，比如，校區(qū)置換、通過銀行將貸款由短期變成長期、高校合作或合并等。

(四)充分發(fā)揮高校資源優(yōu)勢，自籌經(jīng)費

政府、教育主管部門要制定相應政策，積極鼓勵高校要開放辦學。多渠道吸納社會資金參與辦學，以彌補辦學經(jīng)費的不足。

1、通過校企合作，積極推進產(chǎn)學研結(jié)合，加快科研成果轉(zhuǎn)化。努力拓展服務功能，將“第一生產(chǎn)力”有效地轉(zhuǎn)化為高校的財力。

2、依托學科、專業(yè)、實驗室、圖書館等資源優(yōu)勢，積極開展對外科技服務和信息服務。

3、充分利用畢業(yè)生資源優(yōu)勢，加強同企業(yè)單位聯(lián)系，努力爭取社會教育捐贈。

(五)對部分高校進行股份制改造

“股份制辦學”所具有的優(yōu)勢互補、資源共享、集少為多、產(chǎn)權(quán)清晰、責任明確和管理規(guī)范的制度特征，它的開放性與強大的資源整合功能符合現(xiàn)代社會通過資源流動與重組實現(xiàn)優(yōu)化配置的普遍要求，對于改造傳統(tǒng)公辦教育具有獨特的制度優(yōu)勢。通過股份制改造，一方面可以彌補資金短缺問題，為高校發(fā)展提供物質(zhì)保障；另一方面可以避免政府對高校辦學過多的行政干預，為高校發(fā)展提供機制保障；同時，還可以改變領(lǐng)導者的管理思維和方法，為高校發(fā)展提供領(lǐng)導保障。