談機構(gòu)編制工作的科學化

包慶元

黨的十七大對機構(gòu)編制部門如何在新形勢下全面、科學、協(xié)調(diào)開展機構(gòu)編制工作,促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提出了新課題,對機構(gòu)編制工作者就如何加快行政管理體制改革,建設服務型政府提出了新要求。為了適應新形勢新任務的需要,進一步增強責任感和使命感,明確工作思路和重點,提高為科學發(fā)展服務水平,推進行政體制改革中的機構(gòu)編制管理創(chuàng)新,把學習實踐科學發(fā)展觀活動落實到各項工作中去,結(jié)合青辦發(fā)(2006)49號文件和青辦發(fā)(2007)57號文件,就堅持“總量控制、科學調(diào)整、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”工作原則,不斷提高機構(gòu)編制工作科學化水平談以下幾點認識。

一、機構(gòu)編制工作科學化的基本內(nèi)涵

機構(gòu)編制工作的法制化、科學化、規(guī)范化建設,是機構(gòu)編制工作的核心內(nèi)容和努力追求的方向。近幾年來,全省機構(gòu)編制工作在“三化”建設方面,尤其是在法制化、規(guī)范化方面力度大、進展快、成效顯著,出臺了《青海省行政機構(gòu)設置管理條例》、《青海省事業(yè)機構(gòu)設置和編制管理暫行辦法》等一系列法規(guī)和規(guī)章制度,建立了以《新增人員編制審核制度》、《任用領(lǐng)導干部職數(shù)審核制度》、《財政統(tǒng)發(fā)工資審核制度》、《機構(gòu)編制實名制管理制度》為相關(guān)配套運行機制,規(guī)范了機構(gòu)編制監(jiān)督管理工作,并且在實際工作中得到了很好的貫徹和落實。相對于法制化、規(guī)范化來看,機構(gòu)編制工作的科學化方面仍顯得相對薄弱,主要表現(xiàn)在:一是在機構(gòu)設置和編制核定方面,缺乏科學的依據(jù)和標準,主觀性、隨意性比較大;二是對機構(gòu)編制科學調(diào)整沒有得到很好的落實。機構(gòu)編制工作作為上層建筑的一部分,是加強黨的執(zhí)政能力建設和國家政權(quán)建設的基礎性工作,其根本目的是通過發(fā)揮機構(gòu)編制作為執(zhí)政資源在落實科學發(fā)展觀和諧社會建設中的保障作用,促進經(jīng)濟社會不斷發(fā)展。因此我們有必要對提高機構(gòu)編制工作科學化水平有一個清晰的了解和認識。

從管理學的角度講,機構(gòu)編制管理有宏觀管理和微觀管理之分。我們通常認為,機構(gòu)編制的宏觀管理就是制定政策、核定機構(gòu)編制總量和對省、州(市、地)、縣(市)的機構(gòu)編制進行總量控制。微觀管理就是在既定的機構(gòu)編制總量限額內(nèi),進行機構(gòu)編制數(shù)的再分配及隨著社會發(fā)展做進一步調(diào)整的管理過程,也就是設立具體的機構(gòu)和每個機構(gòu)分配多少個編制,并實時進行監(jiān)督管理、動態(tài)管理。由此我們可以說,機構(gòu)編制工作科學化主要包含以下三方面的內(nèi)容:科學地核定機構(gòu)編制總量;科學地設置機構(gòu)和編制分配;根據(jù)發(fā)展、變化的客觀實際,對機構(gòu)編制進行科學調(diào)整。就管理范圍而言,中央編辦和省編辦主要處在宏觀管理層面,而州、縣編辦則處在微觀的管理層面(當然這不是絕對的,省以上編辦也有微觀管理的內(nèi)容)。設定機構(gòu)編制總量工作,雖然不屬于我們基層編辦的職責權(quán)限,但這是我們非常關(guān)注的內(nèi)容之一。如何科學地設定一個地區(qū)的機構(gòu)、編制總量,就要首先確定選擇哪幾個因素作為生成機構(gòu)編制總量的依據(jù)。中央編辦發(fā)[2005]8號文件明確指出:根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變、行政環(huán)境變化和財政能力狀況,綜合考慮各地人口、面積、行政區(qū)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入等因素,科學合理地研究全國行政編制總量。在現(xiàn)實工作中,以學生人數(shù)為標準來核定中小學教師編制就是一個客觀的依據(jù),具有很強的操作性。同時不少人也提出以人員經(jīng)費占財政支出的一定比例作為衡量行政、事業(yè)人員編制總量的依據(jù),盡管未經(jīng)證實這是否具有多大的科學性,但至少是一個客觀的標準和依據(jù)。這說明機構(gòu)編制總量是隨著社會發(fā)展而不斷變化的綜合性指標,是一個動態(tài)的變量,而不是盲目的、主觀的、隨意的、歷史形成的、一成不變的總量。目前海西州行政機構(gòu)、編制、領(lǐng)導職數(shù)總量是以2001年行政機構(gòu)改革方案的確定數(shù)以及之后省編制部門下達的增加數(shù)為限額;事業(yè)單位機構(gòu)、人員編制總量是以《青海省事業(yè)單位機構(gòu)設置和管理辦法》(省政府2O02年第26號)施行期為界限,按2002年底的實有人數(shù)以及之后省編制部門下達的增加數(shù)作為總量限額。從以上兩個總量的形成可以看出,機構(gòu)編制現(xiàn)狀是長期計劃經(jīng)濟和高度集權(quán)體制框架下形成的。對以這樣形成的總量,我們至少應當有兩點清醒的認識:一是這不是一個科學的總量,需要我們在今后的工作中努力調(diào)整,實現(xiàn)其科學化;二是在目前情況下必須堅定不移地去遵守、去執(zhí)行、去管理,這是我省機構(gòu)編制工作平穩(wěn)、有序、可控的基本保障。

機構(gòu)編制微觀管理科學化就是要科學地設置機構(gòu)、科學地分配編制;根據(jù)社會發(fā)展和客觀實際變化進行科學調(diào)整,這是基層編辦工作的內(nèi)容,是州、縣黨委、政府在機構(gòu)編制工作中的抓手。這項工作中最能體現(xiàn)在加強黨的執(zhí)政能力和政權(quán)建設中的組織保障作用,最能體現(xiàn)在上層建筑對經(jīng)濟基礎的指導和促進作用。我們必須按照全面落實科學發(fā)展觀的要求,認真貫徹省委、省政府《關(guān)于進一步改進和完善機構(gòu)編制管理工作意見》的通知精神(青辦發(fā)[2006]49號),切實搞好機構(gòu)編制微觀調(diào)整工作。

二、機構(gòu)編制工作科學化所遵循的原則和基本要求

過去我們常說,機構(gòu)編制管理工作一抓就死,一放就亂, 其關(guān)鍵點是我們抓的時候抓的太多,放的時候放的太寬,沒有形成張弛有道、規(guī)范運行的良性機制。省委、省政府[2006]49號文件明確提出了“總量控制、科學調(diào)整、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的指導方針,為我們的工作指明了方向,是管住、管活、管好機構(gòu)編制工作的法寶。總量控制,是為了防止機構(gòu)和人員的再度膨脹,管住機構(gòu)編制;科學調(diào)整,是盤活現(xiàn)有機構(gòu)編制資源,管活機構(gòu)編制;優(yōu)化結(jié)構(gòu)就是構(gòu)建合理的組織構(gòu)架和人員結(jié)構(gòu),管好機構(gòu)編制。其中“總量控制是基礎,是前提,是大局;科學調(diào)整是要求,是手段,是措施;優(yōu)化結(jié)構(gòu)是目標,是方向。只有做到總量控制才能維護好這幾年機構(gòu)編制管理的成果,才能降低行政成本,才能使機構(gòu)編制管理走出“膨脹——精簡——再度膨脹——再精簡”的老路。只有做到科學調(diào)整,才能使機構(gòu)編制不斷適應經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀要求,才能建立有利于發(fā)展的各種體制機制,才能體現(xiàn)實現(xiàn)機構(gòu)編制管理科學化的要求。

(一)遵循的原則

1.堅持深化改革,促進發(fā)展的原則。機構(gòu)編制管理的目標是為國家政權(quán)建設服務,為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。要樹立前瞻意識,主動掌握行政體制改革中的新情況、新問題,研究新對策,促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

2.堅持轉(zhuǎn)變職能,提高效能的原則。各級行政事業(yè)機構(gòu)編制調(diào)整都要堅持精簡、效能、統(tǒng)一的原則,對業(yè)務相近、職能交叉的部門和單位進行歸并,理順層級之間的關(guān)系,科學設置機構(gòu)。既要降低行政成本,又要滿足政府履行職能的需要,保證各部門和單位的有效運作。

3.堅持宏觀控制,微觀搞活的原則。在繼續(xù)做好日常管理與審批的同時,更加重視宏觀管理,更加重視調(diào)查研究,更加重視監(jiān)督檢查。要善于運用彈性調(diào)控手段用好用活現(xiàn)有編制,有增有減,動態(tài)調(diào)整。對于弱化或取消職能的機構(gòu),要相應減少編制或撤消機構(gòu);對于加強或新增職能的機構(gòu),要盡量整合資源,挖掘潛力、相應調(diào)整。

4.堅持合理配置,激發(fā)活力的原則。在控制好總規(guī)模的同時,一要給予基層政府機構(gòu)編制工作適當?shù)墓芾砜臻g和管理權(quán)限,充分發(fā)揮地方主動性積極性。二要正確處理好各種機構(gòu)間的相互關(guān)系,強化部門之間的職責協(xié)調(diào)機制,促使各部門各就其位,相互補位,做到既有分工又有協(xié)作,形成科學的、符合本地實際的、充滿活力的組織架構(gòu)。

5.堅持統(tǒng)籌兼顧、平穩(wěn)有序的原則。既要重視從機構(gòu)、編制等“硬件”的配置上提出建議,又要重視工作制度、運行機制等“軟件”的創(chuàng)新;既要重視人員編制的精簡和控制,又要重視適應工作需要及時調(diào)整機構(gòu)編制;既要重視階段性目標和近期任務,又要重視長遠規(guī)劃和長遠發(fā)展;既要解決機構(gòu)編制工作的突出問題,又要讓基層和群眾切身感受到工作帶來的實際效果,使群眾滿意。

(二)基本要求和注意事項

1.機構(gòu)設置、編制調(diào)整一定要符合本地區(qū)客觀需要,著眼與長遠發(fā)展,切勿看目標追求上下業(yè)務對口,切勿追求左右看齊。

2.為了防止機構(gòu)編制再度膨脹,機構(gòu)設置要控制在現(xiàn)有的總量范圍之內(nèi),必須堅持“增一減一的原則。就是說因職能變化確需增設機構(gòu)的,必須在不突破現(xiàn)有機構(gòu)總量的前提下,撤消一個職責或有交叉,職能或已弱化,任務或已不足,功能或已不全的機構(gòu)。

3.新設置的機構(gòu)必須有充分的理由,設置執(zhí)法類機構(gòu)要有法律依據(jù)。

4.行政機關(guān)編制(指行政編制、政法專項編制)的調(diào)整,應在本級機關(guān)之間、上級機關(guān)向下級機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間調(diào)整使用,但各類編制不得混用。

5.事業(yè)編制的調(diào)整,重在優(yōu)化布局結(jié)構(gòu),增強服務功能。可在全額撥款、差額補貼、自收自支編制各自的總量內(nèi)調(diào)整。鼓勵全額撥款向差額補貼、差額補貼向自收自支的單向調(diào)整,鼓勵有條件的事業(yè)單位向自收自支方向發(fā)展和經(jīng)營性的事業(yè)單位逐步走向市場。但不允許自收自支向差額補貼、差額補貼向全額撥款逆向調(diào)整。

6.行政和事業(yè)編制的調(diào)整,要堅持加強基層,充實一線,只允許上級向下級順向調(diào)整,而不作逆向調(diào)整,也不能將事業(yè)單位編制調(diào)整到機關(guān)使用。

7.編制調(diào)整要堅持空編調(diào)整的原則。沒有空編在特定條件下也可以連人帶編調(diào)整。

8.專項編制不得外調(diào)。專項編制意味著專有、專用,不能向其它單位調(diào)整。如政法專項編制不得調(diào)整到其它黨政群機關(guān)使用,中小學教師編制不得調(diào)整到其它事業(yè)單位使用。

總之,要通過統(tǒng)籌規(guī)劃,科學調(diào)整,因地制宜地設置機構(gòu)和定編定員,逐步完善行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的行政管理體制,以及結(jié)構(gòu)規(guī)范、符合區(qū)域特點、服務功能完善的公益服務體系,進一步優(yōu)化行政機構(gòu)和事業(yè)單位組織機構(gòu)及人員編制結(jié)構(gòu),逐步解決嚴格控制總量與工作需要的矛盾、嚴格控制總量與人員流動出口不暢的矛盾、人浮于事與人手不足的矛盾。

三、解放思想,全面推進機構(gòu)編制工作向科學化發(fā)展

從機構(gòu)編制工作的內(nèi)容來看,越來越多的涉及到黨和政府的領(lǐng)導方式、執(zhí)政體制、運行機制、職能配置?？梢哉f,機構(gòu)編制工作就是通過合理地設置機構(gòu)、科學地界定職責、恰當?shù)嘏鋫渚幹啤⒓皶r地推進改革,來促進和保障加強黨的執(zhí)政能力、健全黨的執(zhí)政體制、改進黨的領(lǐng)導方式、創(chuàng)新社會管理體制機制等一系列重要任務的落實。

推進機構(gòu)改革,就是調(diào)整上層建筑與經(jīng)濟基礎不相適應的體制機制,改革就是科學調(diào)整的具體體現(xiàn)。當代中國正在發(fā)生廣泛而深刻的變革,新事物、新矛盾、新問題、新情況、新科學、新技術(shù)、新知識、新經(jīng)驗層出不窮,機構(gòu)編制工作也面臨著新的挑戰(zhàn),這就需要我們以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),要以時不待我的緊迫感,以與時俱進的時代感,以不進則退的危機感,充分認識機構(gòu)編制管理面臨的新形勢、新任務、新要求,在工作實踐中,要不斷解放思想,更新觀念,運用科學發(fā)展觀這一理論成果來指導我們的工作,使我們不斷深化對經(jīng)濟社會發(fā)展普遍規(guī)律的認識,不斷增強理論思維,不斷開拓視野,優(yōu)化知識結(jié)構(gòu),提升自身工作水平和能力,做到理論與實踐相結(jié)合,不斷提高機構(gòu)編制管理科學化水平,為加強黨的執(zhí)政能力建設和構(gòu)建社會主義和諧社會提供強有力的體制機制保障。

機構(gòu)編制工作處在改革和管理的前沿,這要求我們必須以強烈的責任意識對待權(quán)利,以如履薄冰的心態(tài)正確行使手中的權(quán)利,真正做到權(quán)為民所用,心為民所系,利為民所謀。因此,要建立健全機構(gòu)編制管理議事管理規(guī)則,明確決策權(quán)限,規(guī)范決策程序,實行全程監(jiān)督。按照“依法行政、按政策議事、按程序辦事和民主集中制”原則,不斷完善編制部門議事規(guī)則,對議事內(nèi)容和議事程序等進行明確規(guī)定,堅持依法規(guī)和制度辦事,以規(guī)范行政行為,從工作程序上保持清正廉潔。

州縣編辦作為省編辦的派出機構(gòu),同時承辦本地區(qū)機構(gòu)編制方面的事宜。因此我們一方面要了解黨委、政府在想什么、關(guān)注什么,另一方面要掌握準確的客觀實際情況。我們必須經(jīng)過大量深入實際的調(diào)查研究,掌握準確的第一手資料,避免在決策中造成失誤,以確保解決問題的科學、準確。當前,機構(gòu)編制調(diào)研應著眼于適應深化行政體制改革和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要,樹立大機構(gòu)編制觀,要把調(diào)查研究作為拓展機構(gòu)編制工作新思路的首選,深入實際走訪各部門和基層單位,深入調(diào)查,反復研究,研究制定既切合實際又符合上級精神、既科學謹慎又切實可行的機構(gòu)改革、職能和編制調(diào)整方案,全面推進海西機構(gòu)編制管理工作不斷邁上新臺階,為海西大發(fā)展做出新的貢獻。

(作者單位:海西州編辦)