建立健全海西州區(qū)域生態(tài)補償體系的構(gòu)想

郭海君

2007年12月省委、省政府立足省情和生態(tài)優(yōu)勢,著眼于建設(shè)生態(tài)文明,在十一屆三次全體會議上提出了實施以保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、培育生態(tài)文化為主要內(nèi)容的生態(tài)立省戰(zhàn)略。隨著“生態(tài)立省”戰(zhàn)略的實施,青海的生態(tài)環(huán)境將得到有效的保護,自然資源將得到合理的開發(fā),青海生態(tài)保護的獨特效應(yīng)不斷凸現(xiàn),青海經(jīng)濟社會將步入可持續(xù)發(fā)展的軌道。

海西州既是國家第一批十三個循環(huán)經(jīng)濟試點產(chǎn)業(yè)園區(qū)之一,又是青海省唯一一個國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)。其自然環(huán)境、地理位置特殊,是一個生態(tài)地位非常重要而生態(tài)環(huán)境又十分脆弱的地區(qū)。在這一區(qū)域如何實施好“生態(tài)立省”戰(zhàn)略,實現(xiàn)保護生態(tài)、改善環(huán)境和加快發(fā)展、改善民生兩者之間實現(xiàn)雙贏,實現(xiàn)環(huán)境友好型發(fā)展,亦有著舉足輕重的作用。而要實現(xiàn)上述目標(biāo),從制度層面上建立起有效的區(qū)域生態(tài)補償體系,將是一個難以繞開的重要環(huán)節(jié)。因為區(qū)域生態(tài)補償體系的建立與完善,對一個地區(qū)能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

一、建立健全海西州區(qū)域生態(tài)補償體系的重要意義

生態(tài)是發(fā)展的基本要素,從某種意義上說,“生態(tài)是資源、生態(tài)是經(jīng)濟、生態(tài)是未來”。實施生態(tài)立省戰(zhàn)略,就是要堅持以保護和建設(shè)生態(tài)環(huán)境為前提,以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟為核心,以培育生態(tài)文化為靈魂,努力在綜合循環(huán)利用中謀求又好又快發(fā)展,在保護建設(shè)生態(tài)中促進人與自然和諧,走出一條經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護雙贏的可持續(xù)發(fā)展之路。對于海西州來講,在以試驗區(qū)為主陣地,促進循環(huán)經(jīng)濟大發(fā)展,按期高質(zhì)量完成試點任務(wù)并探索出一條高原地區(qū)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟探索有效模式,推進資源節(jié)約型發(fā)展的同時,避免走發(fā)達地區(qū)先污染、后治理的老路,在生態(tài)文明建設(shè)上取得突破,實現(xiàn)環(huán)境友好型發(fā)展,很重要的一條路徑就是加快推進制度創(chuàng)新。而探索與加快建立科學(xué)合理的區(qū)域生態(tài)補償體系,就是制度創(chuàng)新中的一個重要內(nèi)容。

(一)區(qū)域生態(tài)補償體系以制度安排形式有效改變對各方行為的激勵。生態(tài)環(huán)境保護的外部性特點和作為公共產(chǎn)品引致的“搭便車”現(xiàn)象,成為導(dǎo)致資源與環(huán)境問題的重要根源。生態(tài)補償政策,就是通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)生態(tài)保護外部性的成本內(nèi)部化,讓生態(tài)保護成果的“受益者”支付相應(yīng)的費用,通過制度設(shè)計激勵公共產(chǎn)品的足額提供,通過制度變遷解決好生態(tài)投資者的合理回報,從而有效地激勵人們從事生態(tài)保護投資,減輕對生態(tài)環(huán)境的破壞。在這一過程中,相關(guān)政府、企業(yè)和個人的行為都將受到新的制度性激勵和約束,將更加符合生態(tài)環(huán)境保護的要求。并且,這種激勵和約束由于是以制度安排的形式出現(xiàn),其效力與作用也必然較一般政策更加持久。

(二)區(qū)域生態(tài)補償體系有助于消除因行政分割造成的障礙。海西州獨特的自然環(huán)境,包括水域、大氣、森林植被、土地等,是一個復(fù)雜而嚴密的生態(tài)系統(tǒng),其運行和保護有著自身特殊的規(guī)律和特定的區(qū)域。從地理意義來說,各生態(tài)區(qū)劃覆蓋的區(qū)域與現(xiàn)行行政區(qū)劃有著顯著的差異,要實現(xiàn)有效的生態(tài)環(huán)境保護,在政策實施上就必須要破除因行政分割而造成的障礙。海西州區(qū)域內(nèi)自然環(huán)境差異較大,生態(tài)環(huán)境面臨的形勢十分嚴峻。在生態(tài)治理與建設(shè)過程中,往往涉及跨行政區(qū)域的生態(tài)補償問題,而且,生態(tài)環(huán)境建設(shè)的部門多,各自為政。比如,森林是陸地最大的生態(tài)系統(tǒng),隸屬于林業(yè)部門管理,但是與林業(yè)有關(guān)的環(huán)境問題,由環(huán)境保護部門負責(zé),在具體的職能上,環(huán)保部門往往只管理環(huán)境損害的行為,涉及水環(huán)境,則又是與水利部門相關(guān),諸如此類等等。但是生態(tài)補償需要各部門的通力配合,如果沒有體制、法律、政策上的有力推動,生態(tài)補償將不可能實現(xiàn)。因此,在目前情況下,這種跨地域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)由于牽涉到不同地區(qū)的利益關(guān)系,往往因制度性障礙而難以推進。而生態(tài)產(chǎn)品作為公共性產(chǎn)品,其機制的構(gòu)建還必須由政府來積極推動,因此,從地區(qū)一級層面建立起區(qū)域生態(tài)補償機制,將有效增強政府相關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力,有助于消除因行政分割而造成的制度性障礙。

(三)區(qū)域生態(tài)補償制度實施必然帶動資金等支持力度的加大。區(qū)域生態(tài)補償制度,其本質(zhì)是一種分配制度,是以制度化形式解決生態(tài)環(huán)境保護成本分擔(dān)的問題,將外部化的成本變?yōu)閮?nèi)部化。這一制度的實施,實際自然地就擴大了補償資金的來源,使補償主體更加多元。通過建立生態(tài)補償機制,明確誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復(fù)、誰使用誰付費、誰受益誰補償?shù)幕局贫?使成本與收益之間建立起了更加對等的關(guān)系,從而必然使財力的配置更加合理,并在促進政府加大生態(tài)投入力度的同時,有效彌補財政撥款的不足,構(gòu)建起長期而穩(wěn)定的融資渠道,為生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護籌集到充足的資金,最終促進海西州生態(tài)保護事業(yè)的良性發(fā)展。

總之,建立健全海西州區(qū)域生態(tài)補償體系,有助于生態(tài)環(huán)境保護和資源合理開發(fā)利用,培育地區(qū)的造血功能;有助于不斷提高各族人民群眾的生活水平、分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果;有利于區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展,符合科學(xué)發(fā)展觀的要求,對促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的構(gòu)建有著重要意義。

二、建立健全海西州區(qū)域生態(tài)補償體系的構(gòu)想

區(qū)域生態(tài)補償體系建設(shè)是一項政策性強、技術(shù)難度很高的工作,又牽涉到方方面面的利益關(guān)系,而且從實踐層面也還只是剛剛開始探索,還沒有十分完整和成熟的操作性方案。而建立健全區(qū)域生態(tài)補償體系從本質(zhì)上講是一個制度設(shè)計和制度建設(shè)問題,因此,在具體實施這項工作之前,明確基本的思路是非常重要的,它有助于區(qū)域生態(tài)補償體系建設(shè)的順利開展。根據(jù)海西州生態(tài)環(huán)境實際情況,按照“誰污染、誰治理,誰破壞、誰恢復(fù),誰受益、誰補償”的基本原則,海西州區(qū)域生態(tài)補償體系構(gòu)建的基本思路為:以國家重點生態(tài)公益林效益補償及水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)保護補償為重點和突破口,發(fā)揮政府主導(dǎo)性作用,構(gòu)建運行機制和保障機制。

(一)推動力量(運行機制)。區(qū)域生態(tài)補償體系建設(shè),必須有相應(yīng)的力量來推動。一般來說,區(qū)域生態(tài)補償有三種推動力量:政府、市場與其他社會力量(主要指民間組織)。就當(dāng)前海西州的情況來看,在生態(tài)補償體系建設(shè)的初期,政府還是要發(fā)揮主導(dǎo)性作用,從區(qū)域規(guī)劃、資金投入、財稅政策設(shè)計、制度激勵導(dǎo)向、協(xié)調(diào)利益關(guān)系等不同層面發(fā)揮積極的效能,并在認真履行區(qū)域生態(tài)補償主體責(zé)任的基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)各類企業(yè)、團體和個人參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)。同時,在可行的領(lǐng)域內(nèi)積極引入市場機制,如排污權(quán)試點、水權(quán)交易、碳匯買賣等,作為生態(tài)補償體系建設(shè)有益的補充。此外,居民個人、國際組織和其他各種社會力量對生態(tài)環(huán)境建設(shè)實際也都給予了很大的關(guān)注,并且具備相當(dāng)大的能量,包括資金、技術(shù)、經(jīng)驗等各個方面,因此在試驗區(qū)生態(tài)補償體系建設(shè)中,應(yīng)積極建立相應(yīng)的渠道,將上述能量釋放出來,如建立基金吸納各方捐助,積極尋求與國際組織的合作交流等。

之所以選擇政府主導(dǎo)模式,除了根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定外,更為重要的原因是:在政府主導(dǎo)模式下,政府的態(tài)度與組織能力就成為一個關(guān)鍵。兩年多來的試驗區(qū)建設(shè)實踐證明,海西州委、州政府的組織能力和動員能力均十分強大,對于區(qū)域生態(tài)補償體系的構(gòu)建必將發(fā)揮積極的作用。因此,從動態(tài)發(fā)展的角度來看,未來區(qū)域生態(tài)補償體系建設(shè)也將能夠得到較好的落實。

(二)補償領(lǐng)域。試驗區(qū)涉及的區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹饕I(lǐng)域分為:森林生態(tài)補償、流域補償和資源環(huán)境補償。就當(dāng)前海西州實際生態(tài)環(huán)境狀況來看,應(yīng)以國家重點生態(tài)公益林效益補償及水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)保護補償為重點和突破口。針對不同資源環(huán)境要素,由各主管部門提出具體規(guī)劃方案并負責(zé)實施。