國有企業(yè)改革中的政企分開問題

蘇　斌

一、國有企業(yè)改革政企分開的概念

（一）政企分開的含義及實(shí)質(zhì)。政企分開職能層面上的含義是指國有資產(chǎn)所有者職能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者職能相分離，即所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離。政企分開的實(shí)質(zhì)是要使企業(yè)成為市場(chǎng)的運(yùn)行主體，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧；而使政府成為市場(chǎng)的調(diào)控主體。

（二）政企分開的原則。國企實(shí)行政企分開必須堅(jiān)持的原則是，確保國有資產(chǎn)的控制權(quán)和剩余索取的不可轉(zhuǎn)讓，堅(jiān)持國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用，不改變國有企業(yè)的性質(zhì)。對(duì)于所有者來說，尤為重要的是控制權(quán)和剩余索取權(quán)。

二、國有企業(yè)政企分開的障礙和措施

（一）政企分開的障礙

1、來自于政府作為所有者其目標(biāo)多元化與企業(yè)要求以利潤最大化為目標(biāo)之間的矛盾。政府作為所有者主體承擔(dān)著許多社會(huì)責(zé)任，不可能把追求利潤作為唯一的或主要的目標(biāo)。然而，企業(yè)要想成為市場(chǎng)主體，必須以利潤最大化為目標(biāo)，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為此，必須在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上避免政府干預(yù)。政府應(yīng)當(dāng)放棄所有權(quán)職能或?qū)⑺袡?quán)轉(zhuǎn)化為債權(quán)，只保留收益權(quán)。否則，企業(yè)難以擺脫政府的干預(yù)，而這又存在使國有企業(yè)名存實(shí)亡的危險(xiǎn)。

2、來自國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的不可能轉(zhuǎn)讓性與企業(yè)成為市場(chǎng)主體必須確立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種交易經(jīng)濟(jì)，而交易的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)交易。國企成為市場(chǎng)主體，就要確保其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，成為獨(dú)立法人，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。一旦企業(yè)破產(chǎn)或被兼并，不僅法人財(cái)產(chǎn)權(quán)連同所有權(quán)都得轉(zhuǎn)讓，這時(shí)國企的性質(zhì)就難以保證了。若國企產(chǎn)權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易也就無從談起，企業(yè)就不是真正意義上的市場(chǎng)主體。在實(shí)踐中也確實(shí)存在政企難分的問題。如政企分開在委托代理關(guān)系下，政府對(duì)其財(cái)產(chǎn)失控（企業(yè)出現(xiàn)內(nèi)部人控制），加之各種制度不健全，造成國有資產(chǎn)大量流失。即使在西方國家也存在國有企業(yè)政企難分的問題。政企合一是國企的制度特征，西方國家國企的領(lǐng)導(dǎo)人也是政府任命的，國家通常以政企合一作為實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)的方式。

（二）政企分開的主要措施

1、構(gòu)造國企交叉持股模式，組建企業(yè)集團(tuán)。從近期看，有三個(gè)方面的措施：①結(jié)合結(jié)構(gòu)調(diào)整，在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)類似的企業(yè)間，首先實(shí)行專業(yè)化重組，形成單個(gè)企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整與技術(shù)裝備結(jié)構(gòu)專業(yè)化，若干企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與技術(shù)結(jié)構(gòu)互相補(bǔ)充的局面，這若干企業(yè)之間交叉持股，形成橫向結(jié)合的企業(yè)集團(tuán)，同時(shí)集團(tuán)內(nèi)部是符合《公司法》規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)。所選擇的企業(yè)規(guī)模不宜太大，否則結(jié)構(gòu)調(diào)整工作量太大、難度大；但也不宜太小，否則企業(yè)沒有發(fā)展前途，交叉持股體制難以維持；②選擇往來密切、交易相對(duì)固定的上下游企業(yè)，發(fā)展交叉持股，實(shí)行縱向一體化，組建企業(yè)集團(tuán)；③已有的企業(yè)集團(tuán)母公司之間可交叉持股，形成內(nèi)部市場(chǎng)化協(xié)作一是穩(wěn)定股權(quán)，二是加強(qiáng)協(xié)作與溝通，這對(duì)一些地區(qū)性企業(yè)集團(tuán)可能更為有用。遠(yuǎn)期措施：培育大企業(yè)、大集團(tuán)，在企業(yè)或集團(tuán)內(nèi)部形成若干規(guī)模相當(dāng)?shù)钠髽I(yè)之后，總部或母公司的控股或指揮職能逐漸取消，取而代之的是下屬企業(yè)交叉持股。

2、培養(yǎng)機(jī)構(gòu)投資者，重點(diǎn)發(fā)揮銀行的作用。通常所說的機(jī)構(gòu)投資者，主要指各種基金組織，如養(yǎng)老基金和保險(xiǎn)公司等。他們雖然平時(shí)對(duì)公司治理不甚關(guān)心，主要追求股權(quán)的投資回報(bào)，但比起“散戶”來，有能力也有動(dòng)力去關(guān)心自己投資的公司的治理狀況，如他們有能力廣泛收集信息并派人員參與股東大會(huì)等。尤其當(dāng)所投資的公司出現(xiàn)重大問題時(shí)，機(jī)構(gòu)投資者可以行動(dòng)起來對(duì)公司領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行整頓，這被稱作“機(jī)構(gòu)投資者的覺醒”，從原來的“消極股東”變?yōu)椤胺e極股東”。有人還提出建立“主銀行制”。但是，銀行作用的發(fā)揮有一個(gè)重要前提：即銀行有能力、有動(dòng)力這樣做。否則，將會(huì)產(chǎn)生更嚴(yán)重的“內(nèi)部人控制”狀況。為此，我們應(yīng)對(duì)銀行進(jìn)行一些基本改革。改革內(nèi)容包括：①改革銀行現(xiàn)有的激勵(lì)；②加快專業(yè)銀行商業(yè)化過程，建立新的商業(yè)銀行。

3、改革公司治理結(jié)構(gòu)。①建立工人董事制度，工人董事制度是確保普通職工參與企業(yè)所有權(quán)分配的制度保證；②改革董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)；③建立職業(yè)經(jīng)理的選聘、激勵(lì)和權(quán)力制衡機(jī)制，使企業(yè)家職業(yè)化、商品化。

三、國有企業(yè)政企分開的難點(diǎn)及對(duì)策

（一）國有制客體錯(cuò)位問題

1、任何一種所有制都包含主體和客體，國有制也不例外。所有制主體即所有者，客體則是歸主體所有的生產(chǎn)資料和其他財(cái)產(chǎn)，即所有物。國有制客體本來是國有資產(chǎn)，但長期以來，在理論和實(shí)踐中卻存在著國有制客體錯(cuò)位問題，即把國家對(duì)國有資產(chǎn)的所有權(quán)等同于對(duì)經(jīng)營國有資產(chǎn)的企業(yè)的所有權(quán)，從而把國有企業(yè)當(dāng)作國有制客體。

2、為國有制客體正位。①應(yīng)當(dāng)明確，國家對(duì)國有資產(chǎn)的所有權(quán)不等于對(duì)經(jīng)營國有資產(chǎn)的企業(yè)的所有權(quán)；即使國家通過一定的途徑和方式控制了企業(yè)，也不能說國家就是企業(yè)的所有者；②國有制客體是國有資產(chǎn)，而不是國有企業(yè)；所謂“國有企業(yè)”，應(yīng)理解為企業(yè)資產(chǎn)屬于國家所有，或者企業(yè)占用的國有資產(chǎn)達(dá)到某個(gè)較大的比例，而不是指企業(yè)本身屬于國家所有；③關(guān)鍵要改變把企業(yè)當(dāng)作國有制客體的認(rèn)識(shí)和做法，應(yīng)強(qiáng)化資本歸屬觀念，逐步淡化企業(yè)的所有制性質(zhì)。

（二）國有資本濃度過大的問題

1、在企業(yè)總資本中，國有資本所占比重越大，來自其所有權(quán)的約束力度也就越大；反之則越小。當(dāng)企業(yè)所含國有資本比重過大時(shí)，來自國有資本所有權(quán)的約束力度大，政府對(duì)企業(yè)事務(wù)的干預(yù)也可能比較多，盡管這種干預(yù)是以政府行使所有權(quán)的方式出現(xiàn)，但是畢竟不利于充分實(shí)現(xiàn)政企分開。

2、通過稀釋競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國有資本，降低企業(yè)所含國有資本比重，就會(huì)相應(yīng)減輕來自國有資本所有權(quán)的約束度，從而減少政府對(duì)企業(yè)事務(wù)干預(yù)的機(jī)會(huì)。特別是在非國有獨(dú)資和控股企業(yè)，可以充分實(shí)現(xiàn)政企分開。

具體有兩種做法：一是國有和國有控股企業(yè)吸收非國有資本，包括吸收私人資本、法人企業(yè)資本和外資，從而減少國有獨(dú)資企業(yè)數(shù)量和降低國有控股企業(yè)中國有資本的比重；二是國有資本向非國有企業(yè)滲透。

（三）政企之間的官本位問題

1、所謂“官本位”，是指黨政機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和其他一些組織均按行政級(jí)別來衡量各自的社會(huì)地位高低，政府官員、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人乃至社會(huì)各界人士均按行政級(jí)別或同行政級(jí)別掛鉤來確定所應(yīng)享受的經(jīng)濟(jì)政治待遇。在“官本位”下，國有企業(yè)負(fù)責(zé)人由政府主管部門當(dāng)作下屬干部來任免，無論政府官員或廠長經(jīng)理，都有行政級(jí)別作為“一般等價(jià)物”，可以實(shí)行平級(jí)對(duì)調(diào)和易位提拔。行政級(jí)別的高低不僅直接決定工資、住房、用車等待遇，而且也是衡量國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位干部成就大小的基本標(biāo)志。

2、由于形成“官本位”的原因比較復(fù)雜，要完全消除它還有待于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。目前，可以先廢除政企之間的“官本位”：①取消各類企業(yè)及其管理人員的行政級(jí)別，政府公務(wù)員和企業(yè)經(jīng)營者應(yīng)完全脫鉤，非經(jīng)專門資格考核，雙方不得對(duì)調(diào)。②建立一套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)經(jīng)營管理者業(yè)績考評(píng)和獎(jiǎng)懲辦法。

（四）政企分開的動(dòng)力不對(duì)稱問題

1、政府和企業(yè)雙方密切配合，協(xié)調(diào)行動(dòng)。但在經(jīng)營狀況不同的企業(yè)，政企分開的動(dòng)力大小不對(duì)稱。一般來說，經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)對(duì)政府依賴性小，希望政府少干預(yù)，要求實(shí)行政企分開的動(dòng)力比較足；而主管部門對(duì)這類企業(yè)則不忍割愛，實(shí)行政企分開的動(dòng)力不足，甚至有阻力。相反，經(jīng)濟(jì)效益不好的企業(yè)對(duì)政府依賴性大，擔(dān)心政府撒手不管，缺乏政企分開的動(dòng)力，并存在阻力；政府主管部門對(duì)這類企業(yè)多視為負(fù)擔(dān)，急于甩包袱，有動(dòng)力推行政企分開。

2、根據(jù)政企雙方的不同情況增強(qiáng)動(dòng)力，減少乃至消除阻力：①要進(jìn)一步提高對(duì)政企分開的重要性和復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)，政府不能將政企分開當(dāng)作甩包袱的手段，企業(yè)也不應(yīng)靠政企不分來維持生計(jì)。盡管在這個(gè)過程中某些主體暫時(shí)會(huì)損失一定的利益，但最終對(duì)社會(huì)各方面是有利的。②政府在推進(jìn)政企分開中應(yīng)起主導(dǎo)作用，對(duì)那些境況較好的企業(yè)，要充分尊重和發(fā)揮它們的積極性，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員，消除阻力，力爭(zhēng)在這些企業(yè)率先實(shí)現(xiàn)政企分開。③對(duì)境況欠佳的企業(yè)，需要按不同的情況分類處理。一部分困難企業(yè)尚有發(fā)展?jié)摿Γ壳八幍睦Ь晨克鼈冏陨砟芰﹄y以擺脫，政府確有責(zé)任給予幫助；另一部分企業(yè)已完全喪失生存功能和發(fā)展?jié)摿Γ瑢?duì)它們不是實(shí)行政企分開，而是破產(chǎn)關(guān)閉。

四、結(jié)語

總之，應(yīng)當(dāng)正確理解政企分開，以適當(dāng)?shù)姆绞秸蠓珠_，分清哪類企業(yè)不該分開，哪類企業(yè)適度分開，哪類企業(yè)完全分開。搞清這些不僅對(duì)堅(jiān)持國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用有十分重要的意義，而且對(duì)那些應(yīng)該成為市場(chǎng)主體的企業(yè)，堅(jiān)決徹底地實(shí)行政企分開，從而對(duì)加快建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的步伐也是具有重要意義的。

（作者單位：安徽省煤田地質(zhì)局第一勘探隊(duì)）