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    淺析楚亡漢興的行政區(qū)劃原因

    2009-03-11 10:08:20王培利
    歷史教學(xué)·高校版 2009年9期
    關(guān)鍵詞:郡縣制分封制行政區(qū)劃

    [關(guān)鍵詞]楚亡漢興,行政區(qū)劃,分封制,郡縣制,郡國制

    [中圖分類號]K23[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]B[文章編號]0457—6241(2009)18—0077—04

    只有研究的多角度、全方位才能更好地揭示楚亡漢興的實(shí)際情況。本文試從行政區(qū)劃的角度,來分析探討楚亡漢興的原因。

    一、從“分封制”到“郡縣制”

    行政區(qū)劃是一個(gè)動態(tài)的國家管理模式,是指一個(gè)國家根據(jù)行政管理的需要,將領(lǐng)土劃分成不同層次結(jié)構(gòu)的區(qū)域,這一劃分的過程即是行政區(qū)劃。秦朝以前的行政區(qū)劃制度主要是分封制。所謂分封制是在地方上采用“封邦建國”的辦法進(jìn)行管理,國王或者皇帝分封諸侯王的制度。周朝滅掉商和平定武庚叛亂以后,周王除了在王畿附近有自己直接管理的一塊土地之外,在國家疆域內(nèi)的其他地方,均采用層層分封來進(jìn)行統(tǒng)治。也就是說,為確立周王朝對全國的統(tǒng)治,以宗周為中心,對征服地區(qū)實(shí)行大規(guī)模的封邦建國,周的同姓子弟、姻親、功臣等貴族都得到了封國,諸侯在封國內(nèi)有世襲統(tǒng)治權(quán),對天子有定期朝貢和提供軍役、力役等義務(wù)。各級領(lǐng)主除對天子有供納和服役義務(wù)外,在自己的領(lǐng)地有相當(dāng)大的自主權(quán)。分封制是行政區(qū)劃的先河,是在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力和階級部族關(guān)系條件下,國家在廣袤的土地上進(jìn)行統(tǒng)治的適當(dāng)形式,這也是“建立在以王的血緣關(guān)系為核心的一種泛血緣關(guān)系”之上的一種行政區(qū)劃形式。

    隨著時(shí)代的變化,這種組織形式越來越不適應(yīng)社會的發(fā)展要求,它是導(dǎo)致春秋戰(zhàn)國時(shí)期的諸侯爭霸局面出現(xiàn)的主要原因之一。而建立直接由國君控制的郡和縣是符合歷史發(fā)展要求的,郡縣制因而產(chǎn)生。

    郡縣制是由春秋戰(zhàn)國到秦逐漸形成的封建地方政權(quán)組織。春秋中期以后,由于土地私有制的發(fā)展和世襲制度的衰落,分封制以及相應(yīng)的采邑制不能適應(yīng)這種發(fā)展而成為一種障礙和阻力,分封制和采邑制也不便于國君統(tǒng)一調(diào)度國內(nèi)人力物力從事兼并戰(zhàn)爭。春秋中期以后,隨著分封制的衰敗,諸侯國集權(quán)的加強(qiáng),在地方行政管理制度中開始出現(xiàn)了縣、郡的行政區(qū)劃制度??け瓤h出現(xiàn)得晚一點(diǎn),但都出現(xiàn)在春秋時(shí)期。初期的郡主要設(shè)置在邊遠(yuǎn)地區(qū),經(jīng)濟(jì)上不如縣發(fā)達(dá),二者之間沒有歷史關(guān)系。戰(zhàn)國時(shí)郡有所發(fā)展,這時(shí)的郡主要設(shè)置在各國的邊地,郡的長官稱守,一般由軍事將領(lǐng)充當(dāng),這樣有利于戰(zhàn)爭動員和討伐。盡管出現(xiàn)了郡縣制,但從春秋到戰(zhàn)國時(shí)期,分封制始終是行政區(qū)劃的主要制度,只是到了秦始皇統(tǒng)一六國而最終并且徹底實(shí)行郡縣制。秦統(tǒng)一六國,罷諸侯置郡縣,分天下為三十六郡,后又增至四十郡,每郡置守、尉、監(jiān),分別主管行政、軍事、監(jiān)察,直接受中央政府任命。一郡之內(nèi)分若干縣,設(shè)縣令或縣長,掌管全縣事務(wù),由中央政府任命,受郡守節(jié)制。

    這種中央和地方關(guān)系的組織形式,成為專制主義中央集權(quán)的重要組成部分。秦朝的“大一統(tǒng)”是中央集權(quán)的統(tǒng)一,不是分封的統(tǒng)一??たh制是建立中央集權(quán)的重要標(biāo)志,也是中央集權(quán)制不可缺少的組成部分??たh制有利于加強(qiáng)中央集權(quán)和鞏固國家的統(tǒng)一,是符合社會發(fā)展趨勢的。

    但是“從真理往前走一步,哪怕是看起來極其微小的一步,真理也會產(chǎn)生了謬誤”。秦始皇就多走了一步,他忽視了舊貴族的強(qiáng)大力量和他們的利益要求。秦天下初定,丞相王綰就提出“諸侯初破,燕、齊、荊等地遠(yuǎn),不為置王,毋以鎮(zhèn)之,請立諸子,維上幸許”。經(jīng)過朝議,居然“群臣皆以為便”,要求實(shí)行分封制的意見占了絕對的上風(fēng)。仍然強(qiáng)大的舊貴族分封的要求得不到滿足,他們就附和著農(nóng)民大起義來反秦。可以說,徹底推行郡縣制的行政區(qū)劃,是秦迅速敗亡的主要原因之一。

    二、項(xiàng)羽的“分封制”

    鑒古知今,項(xiàng)羽的功敗垂成留給后人許多思考,其失敗的原因一直是學(xué)術(shù)界探討爭論的話題,總起來說主要有以下幾種觀點(diǎn):素質(zhì)說、用人說、觀念說、心理說、地理說等等。筆者認(rèn)為,項(xiàng)羽失敗的原因是多方面的,而行政區(qū)劃不當(dāng)也是其失敗的重要原因之一。

    如前文所述,要求實(shí)行分封制的舊貴族力量很強(qiáng)大,譬如,陳勝起義后,就是以“楚”為國號,原因之一就是想利用這個(gè)國號號召貧民以及貴族抗秦;陳勝犧牲后,項(xiàng)梁擁戴前楚懷王的孫子熊心為王,國號仍為“楚”,新“楚懷王”與諸將約定“先破秦入咸陽者王之”,也是用“封王”來號令諸將。

    開始,項(xiàng)羽順應(yīng)農(nóng)民革命潮流,打了很多勝仗。但是,項(xiàng)羽本身就是楚國舊貴族,其理想就是“彼可取而代也”州(項(xiàng)羽本紀(jì)),保留著濃厚的貴族意識。他的隊(duì)伍中也混進(jìn)了很多六國的舊貴族,他們的理想就是想割地成王,這種思想與項(xiàng)羽的思想不謀而合。于是,項(xiàng)羽便充當(dāng)了這股勢力的代表人物。

    公元前206年四月,他在戲召集會議,分封十八王,自立為西楚霸王,都彭城,把梁、楚九郡之地作為自己的直屬領(lǐng)地,號令天下。分封詳情見下頁表:

    雖然項(xiàng)羽分封了諸王,照顧了貴族的利益,但是它不符合社會的發(fā)展方向,分封制也為他的失敗埋下了伏筆。

    從行政區(qū)劃的角度上看項(xiàng)羽分封的失敗,王立群先生認(rèn)為有兩點(diǎn):錯(cuò)封和失封。先看一下“錯(cuò)封”,“所封不當(dāng),后患無窮”,首先是其人不該封而封,其次是其人該封但封地不當(dāng)。他列舉了分封劉邦和三秦王的例子。再看一下“失封”,他認(rèn)為“功臣失封,叛亂蜂起”,列舉了田榮等例子。應(yīng)該講,王立群先生分析得正確而深刻,筆者贊成這些觀點(diǎn)。但這些解釋還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,作為分封這樣大的事件,出現(xiàn)一些錯(cuò)誤和失誤是在所難免的。退一步講,假若項(xiàng)羽在分封過程中避免了“錯(cuò)封”和“失封”,他就能夠成功嗎?答案仍是否定的,充其量只能延緩他的失敗。不管是“錯(cuò)封”還是“失封”,這些僅僅是技術(shù)層面上的問題,項(xiàng)羽的失敗還有比這更嚴(yán)重的戰(zhàn)略上的原因,那就是他推行的分封制本身。歷史的發(fā)展是有規(guī)律可循的,任何制度的施行都要符合社會的生產(chǎn)生活方式,符合人民大眾的需要,符合社會歷史發(fā)展的需要。因此,項(xiàng)羽分封中出現(xiàn)的錯(cuò)誤和失誤僅僅是他失敗的直接原因,它們只能起到加速項(xiàng)羽的失敗作用。就當(dāng)時(shí)來看,分封制作為一種落后的行政區(qū)劃制度,裂土割據(jù),不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不利于人民休養(yǎng)生息,是逆社會潮流而動,阻礙了社會發(fā)展。這才是他必然失敗的根本原因。時(shí)勢造英雄,時(shí)勢也能毀滅“英雄”,就憑項(xiàng)羽實(shí)行分封制而言,就說明他只能是曇花一現(xiàn)的英雄,而不可能成為時(shí)代的代表者。

    “變化最快的是人的思想,變化最慢的也是人的思想”,觀念制約、束縛著人的行為,先進(jìn)的思想觀念有利于人們積極開拓進(jìn)取,落后的思想觀念禁錮僵化人們的頭腦。只有找準(zhǔn)社會跳動的脈搏,才是識時(shí)務(wù)者,才能夠“順天應(yīng)民”。如果說秦始皇全面實(shí)行郡縣制,忽略了舊貴族的力量和利益而導(dǎo)致失敗,那么,項(xiàng)羽實(shí)行全面的分封制,就是忽略了人民的力量和社會發(fā)展的要求。秦朝的郡縣制比歷史的發(fā)展要求快了一步,而項(xiàng)羽的分封制是開了歷史的倒車,比歷史的發(fā)展要求慢了一步,他們都不合時(shí)宜,其結(jié)果是一

    樣的,都迅速地失敗了。

    三、劉邦的“郡國制”

    “爭天下者,必先爭人一”。結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會情況,劉邦推行郡國制,也就是說,漢的統(tǒng)治者在調(diào)整秦代的郡縣地方行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上,實(shí)行地方郡縣制和分封制并存的雙軌制——郡國制。

    下面我們從政區(qū)的設(shè)置和地方行政區(qū)劃管理體制兩個(gè)方面加以分析。

    1.政區(qū)的設(shè)置

    一方面,郡縣制是符合社會發(fā)展要求的,秦朝開始建立的統(tǒng)一的君主專制制度,是符合歷史發(fā)展方向的。漢代的地方行政區(qū)劃制度,是在秦的郡縣制基礎(chǔ)上,糅合了分封制而來。西漢初,中央以下,一級為郡和王國(封國),一級政區(qū)郡60多個(gè),大部分是在秦郡的基礎(chǔ)上析置的。到西漢末年(公元2年),共103個(gè)郡、國。在郡之上,自元封五年(前106年)始,又設(shè)了13個(gè)行部,每個(gè)行部管轄若干個(gè)郡(國)。但此時(shí)的行部是監(jiān)察區(qū),還不是真正意義上的行政區(qū)。

    另一方面實(shí)行分封制,劉邦考慮到保守力量還是很強(qiáng)大的,要照顧到他們的利益和要求。張良說:“楚兵且破,信越未有封地,其不至固宜。君王能與共天下,今可立至也;即不能,事未可知也。君王能自陳以東傅海,盡與韓信;睢陽以北至谷城,以與彭越,使各自為戰(zhàn),則楚易破也?!眲畈杉{了這個(gè)建議,派使者前往分封,韓、彭立即表示馬上出兵??梢姡?dāng)時(shí)分封制的觀念仍然相當(dāng)深刻。

    在建立西漢的過程中分封了不少異姓王,這些封王擁兵據(jù)地,在消滅項(xiàng)羽的過程中,發(fā)揮了很大的作用。西漢王朝建立,政權(quán)穩(wěn)固以后,開始消滅這些異姓王,以期消除他們對西漢的威脅,這個(gè)措施有力地鞏固和發(fā)展了西漢的政權(quán)。秦始皇建立的專制皇權(quán),僅僅過了十五年,就滅亡了,作為統(tǒng)治者不得不反思,劉邦在總結(jié)秦亡的教訓(xùn)時(shí),曾認(rèn)為秦沒有封同姓子弟為王是秦速亡的主要原因。因此,在消滅異姓王的時(shí)候又分封了很多同姓王,而且“非劉氏王者,天下共擊之”。但是,同姓王分封的結(jié)果導(dǎo)致吳楚七國之亂。這種現(xiàn)象使統(tǒng)治階級意識到,同姓分封也對中央集權(quán)有嚴(yán)重的威脅。后來,漢武帝頒布“推恩令”,實(shí)行封侯國(縣級)從王國中析出,別屬于與王國相接壤的郡的政策,這樣王國的土地越分越小,郡的轄區(qū)越來越大,王國的特權(quán)也被取消,至武帝以后,郡、國并稱,二者沒有什么實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。這就進(jìn)一步削弱了王國的實(shí)力。歷史證明,分封制已經(jīng)是過時(shí)的區(qū)劃制度了。

    西漢的二級政區(qū)主要是縣,還有同級別的侯國、邑(是皇太后、公主所封的食邑)、道(少數(shù)民族地區(qū)的縣級政區(qū))。西漢初年有縣級政區(qū)1587個(gè)。在縣以下,又劃分為鄉(xiāng)和亭兩級,作為基層的行政區(qū)劃,大致方圓十里之地,為一鄉(xiāng)。鄉(xiāng)再細(xì)分為亭。

    2.地方行政區(qū)劃管理體制

    西漢的郡級行政長官最初叫郡守,由中央任命,其職責(zé)主管民政,但也涵蓋行政、經(jīng)濟(jì)、文化、司法等各個(gè)方面,后改為太守。太守的副職為郡丞。邊疆地區(qū)的郡還設(shè)有長史,其職責(zé)是協(xié)助太守管理軍務(wù)。此外,還有“閣下”和“諸曹”兩個(gè)組織系統(tǒng)。太守通過這兩個(gè)系統(tǒng)來行使職權(quán)。

    盡管軍事職能也是太守的職責(zé)之一,但仍有專門負(fù)責(zé)軍事的郡尉,受太守節(jié)制。

    與郡一級的還有王國。經(jīng)過最初幾年的調(diào)整,王國的政務(wù)由中央派遣的相管理,國王只能“衣食租稅”,不能干政。中尉是王國主管軍事的官員。

    縣級有縣、邑、道、侯國。以縣為例,萬戶以上的縣官稱令,萬戶以下稱長,由中央任命??h丞和縣尉是佐官。前者主管文書、糧食、監(jiān)獄事務(wù);后者主管治安。他們也是由中央任命。這樣,中央就緊緊地掌握了地方的行政管理權(quán),進(jìn)一步弱化了地方勢力,地方割據(jù)勢力大大弱化,也就加強(qiáng)了西漢中央專制集權(quán)的統(tǒng)治。

    此外,西漢社會的基層政權(quán)組織形式也更為嚴(yán)密,什主十家,伍主五家,分別設(shè)什長、伍長,各司其責(zé)。然后是一百家為一里,里設(shè)里魁;十里為一亭,設(shè)亭長、主求;十亭為一鄉(xiāng),鄉(xiāng)設(shè)三老,管教化,還有有秩、嗇夫、游徼,有秩“掌一鄉(xiāng)人”;嗇夫,職責(zé)是教化鄉(xiāng)民、服役稅務(wù)等;游徼職責(zé)是“禁司奸盜”。西漢的基層組織發(fā)揮了基層政權(quán)的作用,是中央集權(quán)的深化。

    綜上所述,對于項(xiàng)羽取得勝利之后政治制度的選擇上,應(yīng)該將分封制與郡縣制結(jié)合起來,才能鞏固勝利。但項(xiàng)羽和其他的將領(lǐng)一樣,都巴不得立即裂土封王,自成一國。分裂是逆歷史潮流而動的。反觀劉邦,西漢建立后,立即借鑒秦朝和項(xiàng)羽的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),分封王侯與推行郡縣并舉,并且逐步打擊各封國,從而加強(qiáng)中央集權(quán),穩(wěn)定政治局面。劉邦實(shí)行郡國制,最大限度地爭取了人心,擴(kuò)大了漢朝統(tǒng)治的基礎(chǔ)。

    [作者簡介]王培利,男,1969年生,山東濟(jì)南人。山東大學(xué)歷史文化學(xué)院博士后,天津外國語學(xué)院法政學(xué)院教師,主要從事歷史地理、政區(qū)地理、城市史的研究。

    參考文獻(xiàn):

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    [責(zé)任編輯:柳文全]

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