公民同時在兩個地方擔任人大代表違法性的實證法分析

江　輝

2008年6月，“億萬富翁”梁廣鎮(zhèn)同時擔任廣東云浮市和廣西百色市兩地人大代表一案引起廣泛關注，社會各界對這種同時在兩個地方[1]擔任人大代表的情形是否違法有著不同意見，有認為合法但不妥當?shù)?，也有認為是違法的。從筆者對各方面的意見所進行的整理分析來看，無論是合法論者還是違法論者，都主要是從選民登記的角度進行論述。但筆者認為，根據(jù)現(xiàn)行代表法、選舉法等法律的規(guī)定，選舉權與被選舉權實際上是分離的，被選舉權并不取決于選民登記，僅就梁廣鎮(zhèn)一案來說，也不涉及選民登記的問題。因此，從選民登記角度來闡述同時在兩個地方擔任人大代表是否違法，可能存在著前提不足的問題。為此，本文將對有關問題進行實證法分析，根據(jù)現(xiàn)行代表法、選舉法的規(guī)定分情況論述兼任兩地人大代表是否違法，同時也對有關理論根據(jù)作一個簡單交代，并提出有關法律的修改完善建議。

一、梁廣鎮(zhèn)同時擔任兩地人大代表的簡要情況

據(jù)媒體報道，梁廣鎮(zhèn)為廣東云浮市郁南縣人，為現(xiàn)任云浮市人大代表（已連任三屆）；廣西百色市隆林縣鋁廠改制時，梁廣鎮(zhèn)投資上億元，百色市人大常委會秘書長盧驍表示梁廣鎮(zhèn)并非“戴帽”而是由隆林縣自行選舉產(chǎn)生的現(xiàn)任百色市人大代表。2008年3月，梁廣鎮(zhèn)因涉嫌挪用公款罪[2]被立案偵查，鑒于其代表身份，云浮市檢察院經(jīng)云浮市人大常委會許可對梁廣鎮(zhèn)采取強制措施。但百色市人大常委會表示反對，認為梁廣鎮(zhèn)同時也是百色市人大代表，云浮市檢察院應同時取得百色市人大常委會的許可[3]。

二、社會輿論關于公民同時在兩地擔任人大代表是否違法的意見[4]

大多數(shù)意見認為，梁廣鎮(zhèn)同時擔任兩地（兩個地級市）人大代表是違法的，理由主要是：第一，違反選舉平等原則。根據(jù)選舉平等原則，每一選民在一次選舉中只有一個投票權（選舉法第四條），并且每票價值相同。依邏輯，選舉權平等意味著被選舉權也應當平等，對于所有同級地方，一個公民只能在一個地方擔任人大代表；第二，違反了有關選民登記的規(guī)定，只能在戶口所在地或工作地之一參加選舉；第三，違反選舉法第五十一條，即“地方各級人民代表大會代表在任期內(nèi)調(diào)離或遷出本行政區(qū)域的，其代表資格自行終止，缺額另行補選”；第四，同時在兩地擔任人大代表面臨著如何同時履行兩地人大代表職責的問題，特別是兩地同時召開人代會時，能否參加會議，能否參加表決等；第五，理論上，成熟做法應是只有當?shù)鼐用癫拍墚斶x當?shù)厝舜蟠?，如果人大代表對當?shù)夭⒉涣私?，將無法代表當?shù)厝嗣?，選舉也應當與選民利益直接相關。另外，還有意見認為，本案反映了有些地方將“人大代表”作為榮譽稱號、人大代表不依法履職等問題。

也有少數(shù)意見認為，梁廣鎮(zhèn)同時擔任兩地人大代表是合法的。理由主要是：第一，法律沒有規(guī)定不能跨區(qū)當選代表，廣東省在2008年還選出了農(nóng)民工全國人大代表。因此，梁廣鎮(zhèn)分別在戶口所在地（云浮市）和工作地（百色市）當選人大代表是合法的；第二，憲法與有關法律沒有明文限制公民不得同時在兩地當選人大代表，梁廣鎮(zhèn)同時在兩地當選人大代表都是依據(jù)現(xiàn)行選舉法完成的，程序上不存在任何瑕疵，其人大代表身份在法律上真實有效。

三、公民同時在兩地擔任人大代表違法性的實證法分析

根據(jù)現(xiàn)行代表法和選舉法等有關法律規(guī)定，公民同時在兩地擔任人大代表是否違法需要區(qū)分“兩地”的不同情況進行分析。

公民在有行政隸屬關系的兩個不同級地方同時擔任人大代表，如A同時為廣東省云浮市人大代表和廣東省云浮市郁南縣人大代表。這種情形是符合法律規(guī)定的，實踐中也有大量同時擔任多級人大代表的情況，目前也未出現(xiàn)爭議[5]。引起爭議的，主要是公民在沒有行政隸屬關系的兩個同級或不同級的地方人大同時擔任人大代表的情形，具體包括三種：

1. 同時擔任兩個省級人大代表的情形。類似情形包括，同時擔任同一個省的兩個地級市[6]的人大代表，同一個地級市的兩個縣級人大代表。這類情形違反了選舉法第四條關于選舉平等的規(guī)定。理由是，如果 A同時為廣東省人大代表和福建省人大代表，那么在廣東省人民代表大會會議和福建省人民代表大會會議分別選舉全國人大代表時（在選舉法上，廣東省和福建省選舉全國人大代表的選舉為同一次選舉，只是兩個不同選舉單位而已），A都有投票權，實際上就造成了A在省級人大會議選舉全國人大代表的同一次選舉中有兩個投票權，這違反了選舉法第四條“每一選民在一次選舉中只有一個投票權”。以此類推，同時擔任同一個省的兩個地級市的人大代表、同一個地級市的兩個縣級人大代表的情形也違反了選舉法第四條。

2. 同時擔任兩個不同省的兩個地級市的人大代表的情形。類似情形包括，同時擔任兩個不同地級市的兩個縣級人大代表、同時擔任一省省級人大代表和另一省地級市的人大代表、同時擔任一省省級人大代表和另一省縣級人大代表、同時擔任一省地級市的人大代表和另一省縣級人大代表等情形。我們認為也違反了選舉法第四條規(guī)定的選舉平等原則。假設A同時擔任廣東省廣州市和福建省廈門市人大代表，而A在廣州市人代會上選舉廣東省人大代表和在廈門市人代會上選舉福建省人大代表時都有投票權，對選舉結果是有影響的；進而可能影響廣東省人大代表、福建省人大代表選舉全國人大代表的投票結果。也即，A在廣東省、福建省選舉全國人大代表的同一次選舉中行使了不只一個投票權。換句話說，如果將廣東省和福建省看成全國人大代表選舉的兩個選區(qū)，A同時在廣東省和福建省兩個不同的選區(qū)都是地級人大代表，都“間接參加了選舉”，其行使的投票權就不只一個，與僅在一省“間接參加了選舉”的公民行使的投票權也明顯存在不同，違反了選舉法第四條的規(guī)定。因此同時擔任兩個不同省的兩個地級人大代表是違反選舉法的。

因為我國縣級以上人大代表都是通過間接選舉產(chǎn)生的，所以縣級以上（含縣級）人大代表對上一級人大代表的產(chǎn)生可以造成影響，理論上就將影響全國人大代表的選舉結果[7]，而全國人大代表的選舉是同一次選舉。與前述推理過程一樣，類似地，我們可以發(fā)現(xiàn)，同時擔任兩個不同地級市的兩個縣級人大代表、同時擔任一省省級人大代表和另一省地級人大代表、同時擔任一省省級人大代表和另一省縣級人大代表、同時擔任一省地級人大代表和另一省縣級人大代表等情形都是違反選舉法的。

3. 同時擔任兩個鄉(xiāng)級人大代表的情形。類似情形包括，同時擔任一縣縣級人大代表和另一縣鄉(xiāng)級人大代表。我們認為，這類情形法律上沒有明確禁止，不存在違法的問題。因為我國縣、鄉(xiāng)兩級人大代表都是實行直接選舉，所以1和2中的兩類情形的推理過程并不適用于這種情形。另外，雖然選舉法第五十一條第二款規(guī)定“地方各級人民代表大會代表在任期內(nèi)調(diào)離或者遷出本行政區(qū)域的，其代表資格自行終止，缺額另行補選”，但對于什么樣的情形構成“調(diào)離”或者“遷出”本行政區(qū)域卻沒有相應的認定標準。例如，A為廣東省云浮市郁南縣甲鄉(xiāng)人，其家庭一直生活在甲鄉(xiāng)，被選為甲鄉(xiāng)人大代表；同時A又在云浮市德慶縣乙鄉(xiāng)投資辦廠，也被選為乙鄉(xiāng)人大代表。如何認定A調(diào)離乙鄉(xiāng)或遷出甲鄉(xiāng)不僅在實踐上，在理論上也存在困難。同時，雖然有中央文件規(guī)定了在進行選民登記和行使選舉權時，不允許公民在戶籍地和現(xiàn)居住地都參加投票。但我國選舉法等法律卻沒有規(guī)定僅具有選舉權（即被登記為選民）的公民才能作為候選人，選舉權與被選舉權實際上是分離的[8]。例如，1984年9月30日曾有一法律詢問答復“選民在原行政區(qū)域（縣、市、市轄區(qū)）參加縣、鄉(xiāng)直接選舉之后，調(diào)動或遷移至另一行政區(qū)域（縣、市、市轄區(qū)），仍可在新的行政區(qū)域的人大代表選舉中被選為代表”。因此，A雖然不能同時在甲、乙兩鄉(xiāng)投票，法律卻沒有明文禁止A同時在甲、乙兩鄉(xiāng)當選人大代表。

四、同時擔任兩地人大代表是否違法的核心問題

在現(xiàn)行選舉法框架內(nèi)，同時擔任兩個省級人大代表、同時擔任兩個不同省的兩個地級市的人大代表、同時擔任兩個鄉(xiāng)級人大代表三類情形是否違法的核心問題是：全國所有的鄉(xiāng)級、縣級、地級、省級、全國人大代表選舉是否分別都為同一次選舉。如果是，那么這三類情形則是違法的。目前容易證明同時擔任兩個省級人大代表等類似情形是違法的；但對于同時擔任兩個不同省的兩個地級市的人大代表等類似情形，因為我國的間接選舉制度，及對選舉平等原則的理解等問題，其是否違法較難證明；而對于同時擔任兩個鄉(xiāng)級人大代表等類似情形，則更難證明其違法性。

從理論上來看，選舉平等原則的理解應當包括兩個方面，第一，在同一次選舉中，每一選民只能有一個投票權，并且相同選民的投票權價值相同[9]；第二，在相同的選舉中（或者類似選舉中），每一公民只能有一個被選舉權（即被選舉權平等）。而全國所有的鄉(xiāng)級、縣級、地級、省級、全國人大代表選舉分別都是同一次選舉，至少也是類似選舉，因此前述三類情形在理論上都是違反被選舉權平等原則的。

五、選舉法修改完善的建議

綜合以上分析，筆者認為，有必要在選舉法修改時明確以下內(nèi)容：第一，就同時擔任兩個省級人大代表、同時擔任兩個不同省的兩個地級市的人大代表等類似情形，通過將被選舉權轉化為選舉上級人大代表的選舉權可以推理得出其違反了選舉法第四條的規(guī)定。但選舉法沒有明確列舉這兩類情形屬于違法行為，因此在理解上引起了部分誤解，實踐操作過程中也出現(xiàn)了一些問題，從確保選舉權平等和人大代表依法履職的角度考慮，建議選舉法明確禁止。第二，就同時擔任兩個鄉(xiāng)級人大代表等類似情形，雖然很難認定違法，但也存在同時擔任的人大代表無法正常履行代表職責、因較其他公民多擁有一次被選舉權而違反政治權利平等的一般原則等問題，在常理上是不太妥當?shù)摹＝ㄗh選舉法也明確禁止。第三，選舉法明確規(guī)定了間接選舉時被選舉權與選舉權分離的原則（選舉法第三十二條“縣級以上的地方各級人民代表大會在選舉上一級人民代表大會代表時，代表候選人不限于各該級人民代表大會的代表”），但在直接選舉時（縣鄉(xiāng)兩級選舉），為了保證代表能夠依法履職，能夠了解當?shù)厣缜槊褚?，建議選舉法明確規(guī)定只有具備選民資格的公民才能作為代表候選人，也就是規(guī)定直接選舉時，選舉權與被選舉權應當一致的原則。

六、關于出現(xiàn)違反選舉法的同時擔任兩地人大代表的情形后如何處理

梁廣鎮(zhèn)一案出現(xiàn)后，有人認為，梁廣鎮(zhèn)應當辭去其中一地的人大代表；如果不辭，則一地應當將其罷免。但也有人認為，梁廣鎮(zhèn)取得兩地人大代表身份均是通過下級人大選舉產(chǎn)生的，符合法律程序，代表身份真實有效；并且罷免代表的理由是法定的，其中并沒有同時擔任兩地人大代表這一情形，因此不宜罷免梁廣鎮(zhèn)的代表資格。筆者認為，出現(xiàn)違反選舉法的同時擔任兩地人大代表的情形后，因為代表本人并沒有違反法律規(guī)定的行為；而組織選舉的選舉委員會、人大主席團確定候選人資格時卻存在疏忽，代表資格審查委員會也有審查把關不夠的問題，因此，不宜通過罷免代表的方式解決此類問題。相反，宜由代表本人辭去一地代表或者由代表資格審查委員會適用選舉法第五十一條第二款規(guī)定確定代表資格自行終止。

注釋：

[1]指同級或不同級、有行政隸屬關系或沒有行政隸屬關系的兩個地方，本文將分情形討論，以下簡稱“兩地”。

[2]1997年，梁廣鎮(zhèn)與云浮市某公安局局長共謀將公安局的300萬元罰沒收入挪用為企業(yè)流動資金，構成挪用公款罪的共犯。

[3]見《檢察日報》2008年6月2日有關報道。

[4]有關觀點主要見于：蔡定劍，《人大代表“雙城記”肯定違法》，載《法制日報》2008年6月6日；《檢察日報》2008年6月6日刊載的多篇專題評論文章。

[5]在理論上，這種身兼多級人大代表是否合適并非不可以探討。在西方國家，因為議員身份的專職化，一般不允許議員身兼多級議會議員，一般要求議員取得另一級議員身份后必須辭去現(xiàn)有議員身份。

[6]本文地級市、地級的概念是指設區(qū)的市及自治州等。

[7]即使影響微乎其微，但這種影響的確是存在的。

[8]需要說明的是，我國選舉法第三十二條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會在選舉上一級人民代表大會代表時，代表候選人不限于各該級人民代表大會的代表”，明確規(guī)定了間接選舉時選舉權與被選舉權分離的原則。至于直接選舉中，選舉權與被選舉權是應當一致還是可以分離，法律中沒有作出明確規(guī)定。但1998年有一法律詢問答復：“候選人不限于本選區(qū)選民，但必須是本行政區(qū)的選民?！睆倪@一答復來看，似乎可以認為直接選舉中選舉權與被選舉權應當有限制的一致。但立法法是2000年頒布的，1998年的法律詢問答復的法律效力有值得考慮的地方。因此，可以暫時認為，直接選舉和間接選舉一樣，選舉權與被選舉權也是分離的。

[9]我國選舉法第四條的規(guī)定，在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，投票權價值相同是指城鎮(zhèn)居民之間的投票權相同，農(nóng)村居民的投票權相同。