人民代表大會(huì)制度與中國(guó)民主政治

俞榮根

“集中力量辦大事”者也可能成為“有資格犯大錯(cuò)誤”者，怎樣才能既發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)越性，又避免“犯大錯(cuò)誤”的悲劇呢？

鄧小平曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，能“集中力量辦大事”是社會(huì)主義制度的一條優(yōu)越性 [1]。江澤民同志任中共中央總書(shū)記時(shí)的一系列重要講話中也多次強(qiáng)調(diào)過(guò)這一點(diǎn)[2] 。

改革開(kāi)放以來(lái)，我們靠這一條優(yōu)越性，使得沿海特區(qū)領(lǐng)跑全國(guó)，東部省市帶頭發(fā)展，西部開(kāi)發(fā)如火如荼，中部崛起方興未艾；在我們的身后，三峽大壩巍然挺立，奧運(yùn)場(chǎng)館金光燦爛；在我們的面前，高速公路不斷延伸，南水北調(diào)順利進(jìn)展；我們實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)連續(xù)30年的高增長(zhǎng)，使我國(guó)由“低收入國(guó)家”躍升至世界“中等偏下收入國(guó)家”行列。

近10多年里，我們靠著這一條優(yōu)越性，戰(zhàn)勝了三江并發(fā)的大洪水和南北共生的大旱災(zāi)，抗擊了人類(lèi)為之恐懼的“非典”和禽流感，成功阻擊了波及整個(gè)東亞的金融危機(jī)。

2008年，我們也是靠這一條優(yōu)越性，年初的重大雪災(zāi)壓不倒，四川的八級(jí)地震震不跨；我們照常成功舉辦其他國(guó)家都無(wú)法復(fù)制的奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)，實(shí)現(xiàn)了中華民族的莊嚴(yán)承諾；我們的神七載人飛船照樣按計(jì)劃發(fā)射，按指令順利著陸。

在中國(guó)，誰(shuí)有資格有本事“集中力量辦大事”？不是別人，只能是中國(guó)共產(chǎn)黨，也只有中國(guó)共產(chǎn)黨。

“集中力量”，就經(jīng)濟(jì)管理方式而言，主要是運(yùn)用“看得見(jiàn)的手”；就政治管理方式而言，主要是運(yùn)用自上而下政治動(dòng)員。“集中力量”的決策方式是民主基礎(chǔ)上集中，它的執(zhí)行方式是局部服從全局、下級(jí)服從上級(jí)、地方服從全國(guó)、全黨服從中央。應(yīng)該看到，這些過(guò)程中的每一環(huán)節(jié)都隱藏著某種風(fēng)險(xiǎn)。尤其是，一旦決策的民主基礎(chǔ)不堅(jiān)實(shí)，就很難避免“一言堂”，就會(huì)如鄧小平所批評(píng)的那樣，導(dǎo)致“許多重大問(wèn)題往往是一兩個(gè)人說(shuō)了算，別人只能奉命行事”[3]這樣一種局面。這就會(huì)埋伏下極大的執(zhí)政危機(jī)。從這個(gè)意義上說(shuō)，“集中力量”是一把雙刃劍。其實(shí)，對(duì)這一點(diǎn)，鄧小平很早就有清醒認(rèn)識(shí)。還在1957年，他就指出：“在中國(guó)來(lái)說(shuō)，誰(shuí)有資格犯大錯(cuò)誤？就是中國(guó)共產(chǎn)黨。犯了錯(cuò)誤影響也最大?！盵4]

不幸的是，就在鄧小平如此明智地告誡全黨后不久，1958年我們“集中力量”辦“大躍進(jìn)”、辦“人民公社”，1966年我們“集中力量”搞“文化大革命”，都犯了“大錯(cuò)誤”。誠(chéng)然，這些“大錯(cuò)誤”都是中國(guó)共產(chǎn)黨自己糾正的。不過(guò)，在中國(guó)，有資格有力量來(lái)糾正這些“大錯(cuò)誤”的，也只有中國(guó)共產(chǎn)黨自己。

看來(lái)， 有資格“集中力量辦大事”者也可能成為“有資格犯大錯(cuò)誤”者，而一旦犯了大錯(cuò)誤，別人又往往很難糾正。

那么，怎樣才能既發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)越性，又能有效避免“犯大錯(cuò)誤”的悲劇呢？

對(duì)這一問(wèn)題，近些年來(lái)有過(guò)不少理論探索，提出過(guò)諸多構(gòu)想。但我本人更贊成這樣一種主張：堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，進(jìn)一步發(fā)展中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治制度。

完善人民代表制度是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，有很多文章可做，從既要“集中力量辦大事”又要有效避免“犯大錯(cuò)誤”的角度思考，關(guān)鍵在于改善執(zhí)政黨與人大的關(guān)系。

其實(shí)，黨與人大的關(guān)系，仍然是個(gè)黨政關(guān)系問(wèn)題。鄧小平多次指出，要通過(guò)政治體制改革，實(shí)現(xiàn)“黨政分開(kāi)”[5]。這里的“政”，是政治學(xué)上通用的“大政府”。有的文章中把“黨政分開(kāi)”，僅僅理解為黨和行政機(jī)關(guān)分開(kāi)，顯然是不夠的。經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，現(xiàn)今，我們對(duì)于黨和行政要分開(kāi)的道理已比較認(rèn)同，實(shí)踐上也有很大的改進(jìn)。但相比之下，對(duì)于黨和人大要不要分開(kāi)、如何分開(kāi)，則在認(rèn)識(shí)上和實(shí)踐上似乎都稍遜一籌。

英國(guó)思想家阿克頓勛爵有句名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！狈▏?guó)啟蒙思想家孟德斯鳩也說(shuō)過(guò)同樣的話：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”[6]不言而喻，有資格“集中力量辦大事”者也是最有權(quán)力者，為了防止最有權(quán)力者“導(dǎo)致腐敗”和“犯大錯(cuò)誤”，必須加強(qiáng)監(jiān)督。在中國(guó)，除了繼續(xù)發(fā)揮好黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種監(jiān)督之外，更為根本的一條，是把對(duì)公權(quán)機(jī)關(guān)和包括“一把手”在內(nèi)的公務(wù)人員的監(jiān)督納入到人民代表大會(huì)的制度和法律體制中去，納入由此派生的人大及其常委會(huì)的監(jiān)督體制中去。而這樣一種制度性的監(jiān)督，只有黨與人大分開(kāi)才有可能得以構(gòu)建。

在這里，筆者提出三點(diǎn)建議或設(shè)想。

第一，加強(qiáng)人大對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督。人大作為民選的民意代表機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，當(dāng)然有權(quán)監(jiān)督我國(guó)公務(wù)員。因此，凡是我國(guó)公務(wù)員法第二條、第一百零六條規(guī)定的國(guó)家工作人員和比照享受公務(wù)員待遇的工作人員[7]，原則上都應(yīng)接受人大的監(jiān)督。為什么這么說(shuō)呢？因?yàn)樗麄兌际浅浴盎始Z”的，“皇糧”就是民糧，吃民糧就得受民管，也就是要接受民選的民意機(jī)關(guān)的監(jiān)督。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，這是憲法規(guī)定的。問(wèn)題是按照公務(wù)員法，吃“皇糧”的還有其他單位、黨派、團(tuán)體和組織，它們不由人大產(chǎn)生，也不對(duì)人大負(fù)責(zé)，那能不能由人大監(jiān)督呢？這是需要探討的。我國(guó)的執(zhí)政黨和參政黨實(shí)行“長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督”的方針，但其外部監(jiān)督尚缺乏制度化和法律化，尤其是對(duì)執(zhí)政黨的真正可以抗衡的具有民意權(quán)威性的外部監(jiān)督制度尚付之闕如。從法理上說(shuō)，執(zhí)政黨和參政黨都應(yīng)在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，而且都比照公務(wù)員法吃了“皇糧”，因此，由人大進(jìn)行憲法和公務(wù)員法的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是一條可以探索的路子。

第二，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。同理，凡是依法履行公權(quán)，或法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的單位和組織，原則上都應(yīng)接受作為民意代表機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督。有一種說(shuō)法，認(rèn)為人大及其常委會(huì)只能對(duì)其所任免的同級(jí)政府組成部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，現(xiàn)在也是這樣做的。其結(jié)果，倒是各級(jí)政協(xié)的民主監(jiān)督可以遍及各種公務(wù)機(jī)關(guān)，人大的權(quán)力監(jiān)督反而劃定出這樣那樣的框框。這是我國(guó)民主政治生活中不應(yīng)發(fā)生的現(xiàn)象。人大既然代表民意，人大既然是我國(guó)民主政治制度的集中體現(xiàn)，監(jiān)督這些履行公權(quán)的機(jī)關(guān)和組織是天經(jīng)地義的事情，不管其是政府組成部門(mén)，還是黨政直屬部門(mén)，或其他具有公共事務(wù)管理職能的單位和組織?，F(xiàn)行的制度，是由各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)向這些機(jī)關(guān)、單位、團(tuán)體和組織派駐紀(jì)律檢查人員，這一制度收到了不錯(cuò)的監(jiān)督效果。但按照現(xiàn)代民主政治國(guó)家的體制建構(gòu)，執(zhí)政黨的監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象只涉及黨組織和黨員。它不等于國(guó)家監(jiān)督，不等于民意代表機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督，也不能代替國(guó)家監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督。建議在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，改由或增設(shè)各級(jí)人大常委會(huì)向這些機(jī)關(guān)、單位、團(tuán)體和組織派駐監(jiān)督人員。

第三，加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政的監(jiān)督。國(guó)家的公共財(cái)政來(lái)源于納稅人的稅收。稅收的作用有兩個(gè)：一是公民通過(guò)納稅的方式向政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，或者說(shuō)，政府利用公民繳納的稅款為社會(huì)提供一些無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)交易得到的公共產(chǎn)品。這些公共服務(wù)或公共產(chǎn)品包括外交、國(guó)防、行政、司法、緊急救險(xiǎn)、義務(wù)教育等等。說(shuō)穿了，就是政府用人民的錢(qián)為人民辦事。二是實(shí)現(xiàn)財(cái)富的再分配。也就是由政府將稅收通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)救助、扶貧低保等渠道對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行二次調(diào)節(jié)。因此，建立和健全公共財(cái)政制度無(wú)疑成為現(xiàn)代民主政治制度的一個(gè)基礎(chǔ)因素。在現(xiàn)代民主政治架構(gòu)下的公共財(cái)政制度中，收什么稅，收多少稅，用于各種公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)在這些稅收中所占比例多少，又如何使用，用于二次調(diào)節(jié)的是多少，調(diào)節(jié)什么，怎么調(diào)節(jié)等等，都不應(yīng)由某個(gè)行政機(jī)關(guān)決定，更不是由黨政領(lǐng)導(dǎo)拍板，而理應(yīng)通過(guò)民選的民意機(jī)關(guān)充分協(xié)商、審議、決定和監(jiān)督。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的公共財(cái)政制度建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但缺陷和不足多多，歷屆人民代表大會(huì)會(huì)議上對(duì)它的批評(píng)建議不少，社會(huì)各界切盼改革的呼聲很高。綜合各方面的意見(jiàn)，路徑仍然是一條：切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)公共財(cái)政的監(jiān)督。稅種和稅額應(yīng)通過(guò)立法確定，預(yù)決算應(yīng)當(dāng)細(xì)化且具有可審議性和可操作性，人大應(yīng)加強(qiáng)預(yù)決算工作部門(mén)的力量，聘請(qǐng)專(zhuān)家參與預(yù)決算審議中的具體工作并提供可資參考的意見(jiàn)。另外，建議在條件比較成熟的時(shí)候，將審計(jì)機(jī)關(guān)改隸各級(jí)人大常委會(huì)，或建立人大自己的審計(jì)機(jī)關(guān)，其審計(jì)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是一切享用公共財(cái)政，即吃“皇糧”的機(jī)關(guān)、團(tuán)體和組織。

俗話說(shuō)，“大樹(shù)底下好乘涼”。在黨政不分的情況下，人大機(jī)關(guān)會(huì)是很輕松的，因?yàn)榧缟蠜](méi)有壓擔(dān)子。一旦黨政分開(kāi)了，人大要真正擔(dān)當(dāng)起我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代民主政治載體的重任，責(zé)任之大真是大如天。因此，加強(qiáng)各級(jí)人大及其常委會(huì)建設(shè)勢(shì)在必行。人大機(jī)關(guān)也必須接受監(jiān)督。人大是立法機(jī)關(guān)，是監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施憲法和法律的機(jī)關(guān)，所以對(duì)人大的外部監(jiān)督重在憲法監(jiān)督，也就是違憲審查。

中國(guó)社會(huì)主義革命和建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)證明，“沒(méi)有這樣一個(gè)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是不可能設(shè)想的?！盵8]黨政分開(kāi)，黨與人大分開(kāi)，不是削弱黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)，而是改善這種領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)改善成為更加符合執(zhí)政黨執(zhí)政規(guī)律的那種領(lǐng)導(dǎo)方式。這肯定是一個(gè)相當(dāng)艱巨而長(zhǎng)期的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，堅(jiān)持和改善黨對(duì)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，是堅(jiān)持和改善人民代表大會(huì)制度的前提和保障；堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的力度和程度，就是堅(jiān)持和改善人民代表大會(huì)制度的力度和程度。我們堅(jiān)信，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度有著強(qiáng)大的生命力，以人民代表大會(huì)制度為根本政治制度的中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治必將在世界的現(xiàn)代政治文明中大放異彩。

注釋?zhuān)?/p>

[1]“集中使用資金勢(shì)在必行。社會(huì)主義同資本主義比較，它的優(yōu)越性就在于能做到全國(guó)一盤(pán)棋，集中力量，保證重點(diǎn)……集中力量辦大事……我們歷來(lái)解決困難，最后落實(shí)到集中統(tǒng)一?！?鄧小平1982年7月26日同姚依林、宋平談話，《鄧小平年譜(1975~1997)》，中央文獻(xiàn)出版社2004年出版，第832頁(yè)) 在《鄧小平文選》第三卷中第16~17、240頁(yè)也有同樣內(nèi)容的論述。

[2]如《在新世紀(jì)把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)》一文中，江澤民提出：“要建立一套能夠發(fā)揮社會(huì)主義制度集中力量辦大事和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這兩種優(yōu)勢(shì)的創(chuàng)新機(jī)制?！薄督瓭擅裎倪x》第三卷，人民出版社2006年第1版，第121頁(yè)。

[3]《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》，《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第142頁(yè)。

[4]《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》，《鄧小平文選》第一卷，人民出版社1994年10月第2版，第270頁(yè)。

[5]如1986年6月28日，鄧小平在中央政治局常委會(huì)上的講話中指出：“黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問(wèn)題，法律范圍的問(wèn)題應(yīng)該由國(guó)家和政府管。黨干預(yù)太多，不利于在人民中樹(shù)立法制觀念。這是一個(gè)黨和政府的關(guān)系問(wèn)題，是一個(gè)政治體制的問(wèn)題……黨政分開(kāi)，從十一屆三中全會(huì)以后就提出了這個(gè)問(wèn)題。我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，問(wèn)題是黨善于不善于領(lǐng)導(dǎo)。黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，不能干預(yù)太多，應(yīng)該從中央開(kāi)始。這樣提不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。干預(yù)太多，搞不好倒會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，恐怕是這樣一個(gè)道理?！薄多囆∑轿倪x》第三卷，人民出版社1994年10月第2版，第163~164頁(yè)。

[6]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），商務(wù)印書(shū)館1982年版，第154頁(yè)。

[7]《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》 第二條：“ 本法所稱(chēng)公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。”第一百零六條：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理?！蔽覈?guó)一切黨派群團(tuán)組織工作人員也都比照公務(wù)員法由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利。

[8]《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第342頁(yè)。

（作者系西南政法大學(xué)博導(dǎo)、人大制度與憲政研究中心主任、《天憲》輯刊主編，曾任重慶市二屆人大法制委員會(huì)主任委員、九屆全國(guó)政協(xié)委員等職）