政府投資建設(shè)項(xiàng)目的動(dòng)因分析

顧怡婷

摘要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，一只看不見(jiàn)的手配置市場(chǎng)資源和收入分配，大量證據(jù)表明政府投資的效率要遠(yuǎn)低于私人投資。隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，私人投資將逐步取代政府投資。但在現(xiàn)實(shí)中，政府部門(mén)仍然參與投資建設(shè)一部分項(xiàng)目，究其原因，與市場(chǎng)失靈、扶貧、規(guī)制物品等是分不開(kāi)的。要改善政府投資效率，需要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)投融資改革，建立健全后評(píng)價(jià)機(jī)制和完善對(duì)決策的有效監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：政府投資效率；有效監(jiān)督；投融資改革；后評(píng)價(jià)制度

一、政府投資的效率低于私人投資

近年來(lái)，我國(guó)每年政府投資項(xiàng)目所需資金約5000億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比例為4％～5％。對(duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，政府投資項(xiàng)目往往具有全局性的意義，但同時(shí)政府生產(chǎn)容易造成生產(chǎn)過(guò)剩和成本增長(zhǎng)的現(xiàn)象，使得政府投資的效率要遠(yuǎn)低于私人投資，其原因只要是政府機(jī)構(gòu)低效率，主要因素有以下幾個(gè)方面：

1缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)迫使私人企業(yè)設(shè)法降低成本和提高收益，那么不以最高效率的方式來(lái)有效使用資金資源的企業(yè)最終將被淘汰出局。然而，在公共機(jī)構(gòu)中卻沒(méi)有這種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公共機(jī)構(gòu)對(duì)公共物品的生產(chǎn)并未面臨直接的競(jìng)爭(zhēng)，即使它們低效率運(yùn)作，仍能持續(xù)生存下去，造成“X—非效率”——也就是說(shuō)，由于沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，官僚機(jī)構(gòu)有可能過(guò)分投資，生產(chǎn)出多于社會(huì)需要的公共物品，如不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大機(jī)構(gòu)、增加雇員、提高薪金和辦公費(fèi)用，從而造成大量的浪費(fèi)。

2缺乏監(jiān)管機(jī)制

政府官員的行為必須受到立法者、公民的政治監(jiān)督。但是現(xiàn)實(shí)中的監(jiān)督機(jī)制往往是不健全的，許多監(jiān)督形式是軟弱無(wú)力的。特別是監(jiān)督信息不對(duì)稱(chēng)、不完全使得對(duì)官員的監(jiān)督徒有虛名。政府官員一般都是在信息不對(duì)稱(chēng)的環(huán)境中工作，立法者和選民都缺少足夠的必要信息來(lái)有效的監(jiān)督公共機(jī)構(gòu)及其官員的活動(dòng)，這樣，監(jiān)督者完全可能受被監(jiān)督者所操縱，后者有可能制定并實(shí)施某些有利于自身利益而損害公共利益的公共政策。

3缺乏追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)

私人企業(yè)經(jīng)理具有降低成本最求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)，其企業(yè)具有創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，而政府機(jī)構(gòu)沒(méi)有這方面的機(jī)制，其官員也無(wú)利潤(rùn)動(dòng)機(jī)。由于政府官員不能把利潤(rùn)占為己有，加上公共物品的成本與收益難以測(cè)定，所以，與企業(yè)經(jīng)理不同，政府官員的目標(biāo)是機(jī)構(gòu)及人員規(guī)模的最大化，以此增加自己的升遷機(jī)會(huì)和擴(kuò)大當(dāng)政時(shí)的政績(jī)。目前，地方政府的政績(jī)還主要以國(guó)民生產(chǎn)總值、財(cái)政收入等直觀(guān)的量化指標(biāo)來(lái)衡量。為了追求政績(jī)，地方政府會(huì)利用其配置資源的權(quán)力，減少其它公共產(chǎn)品和服務(wù)(如衛(wèi)生保健、教育等)的供給，不斷擴(kuò)大投資規(guī)模，甚至在投資規(guī)模上與其他地方進(jìn)行攀比。政府官員也是尋求自身利益最大化的行為主體，增加投資具有政績(jī)上的高效率和責(zé)任上的低風(fēng)險(xiǎn)(效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本)。因?yàn)槿狈?duì)決策人的約束，一旦項(xiàng)目失敗，政府官員沒(méi)有具體的責(zé)任，更談不上受到行政處分和法律的制裁。另外，有些政府投資項(xiàng)目周期比較長(zhǎng)，在其負(fù)面影響顯現(xiàn)時(shí)，可能已經(jīng)是下一屆政府，和自己毫無(wú)關(guān)系。

二、政府投資效率低為什么還要建設(shè)

由于在以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面，公共部門(mén)的效率低于私人部門(mén)，技術(shù)進(jìn)步正在使傳統(tǒng)上被認(rèn)為是自然壟斷的市場(chǎng)也有可能開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，越來(lái)越多的產(chǎn)品和服務(wù)由私人部門(mén)提供。那么，為什么政府還要投資建設(shè)項(xiàng)目，提供產(chǎn)品和服務(wù)呢?市場(chǎng)失靈、扶貧和規(guī)制物品等為此提供了充分的理由。

1市場(chǎng)失靈的存在要求政府投資建設(shè)項(xiàng)目

市場(chǎng)失靈是指通過(guò)市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律這個(gè)“看不見(jiàn)的手”無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源最佳配置、效率最高的情況，也是指市場(chǎng)機(jī)制在不少場(chǎng)合下會(huì)導(dǎo)致資源不適當(dāng)?shù)呐渲?，及?dǎo)致無(wú)效率的一種狀況?，F(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)失靈主要包括自然壟斷、外部效果、公共物品及信息不對(duì)稱(chēng)和市場(chǎng)不完全等。

(1)自然壟斷

自然壟斷項(xiàng)目主要是指由于資源條件分布集中而無(wú)法競(jìng)爭(zhēng)或不適宜競(jìng)爭(zhēng)所形成的壟斷項(xiàng)目，需求和供給的條件是的只由一個(gè)廠(chǎng)商來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)時(shí)的成本最低。由于這種自然壟斷所造成的市場(chǎng)失靈，政府投資建設(shè)項(xiàng)目就有一定的約束力，在某種程度上可以保障居民的基本生活需求，另外一個(gè)方面，政府參與建設(shè)投資項(xiàng)目，可以依靠政府的信譽(yù)取得國(guó)際金融組縱的低息貸款，這也是普通私人投資者做不到的。例如國(guó)家的電網(wǎng)、自來(lái)水、污水處理等都屬于自然壟斷項(xiàng)目，他們大多都是由政府公共部門(mén)提供的，這種由于政府干預(yù)的自然壟斷項(xiàng)目，通常情況下能夠?qū)е庐a(chǎn)量上升，價(jià)格下降。當(dāng)然解決自然壟斷問(wèn)題還有其他很多種方式，例如設(shè)立一家受管制的私人企業(yè)或者是通過(guò)特許權(quán)招標(biāo)的方式等等，這也是政府要投資建設(shè)項(xiàng)目的原因之一。

(2)外部效果

外部效果(外部性問(wèn)題)為政府干預(yù)提供了另一個(gè)理由。有時(shí)候，一些活動(dòng)產(chǎn)生的效益與費(fèi)用并不反映枉企業(yè)的效益與費(fèi)用中。不反映在企業(yè)的效益與費(fèi)用中的社會(huì)費(fèi)用與私人費(fèi)用之間的差異和社會(huì)效益與私人效益之間的差異就是外部效果。外部性的存在，使價(jià)格機(jī)制不能傳遞出為獲得效率的正確信息，正外部性顯著的領(lǐng)域?qū)⒊霈F(xiàn)民間投資不足，政府可以采取各種干預(yù)措施，引導(dǎo)他們生產(chǎn)從社會(huì)角度講是最佳數(shù)量的產(chǎn)品或服務(wù)。因此需要政府對(duì)投入的補(bǔ)充，如農(nóng)業(yè)、水利、通訊、教育、衛(wèi)生、環(huán)境治理和部分交通運(yùn)輸?shù)软?xiàng)目。

(3)公共物品

私人投資項(xiàng)目主要是以營(yíng)利性為主要目的，私人部門(mén)通過(guò)向市場(chǎng)提供商品和服務(wù)，目的是為了獲取相應(yīng)的利潤(rùn)，因此，私人部門(mén)投資就有一定的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，而公共物品就不具備這樣的特性，也就無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置這方面的資源，私人部門(mén)也會(huì)避開(kāi)生產(chǎn)這類(lèi)公共產(chǎn)品，比如凈化城市的空氣對(duì)整個(gè)城市乃至社會(huì)都會(huì)有很大的益處，但卻幾乎沒(méi)有私人部門(mén)去做這項(xiàng)工作，因?yàn)樗麄儫o(wú)法從中衡量收益，也無(wú)法收費(fèi)，因此這類(lèi)的項(xiàng)目還是要由政府部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)。事實(shí)上，人們是不可能缺少這類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、社會(huì)治安的穩(wěn)定以及環(huán)境保護(hù)、國(guó)防安全等這些公共物品的，如果公共物品沒(méi)有人提供，私人投資也將失去了穩(wěn)定的投資環(huán)境，整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步將會(huì)發(fā)展得十分緩慢，市場(chǎng)也將處于失靈的狀態(tài)，因此一些非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品的提供，需要政府干預(yù)。

(4)信息不對(duì)稱(chēng)和市場(chǎng)不完全

信息不對(duì)稱(chēng)和市場(chǎng)不完全是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的另外一個(gè)原因。當(dāng)信息不完全時(shí)，個(gè)人的行為常具有類(lèi)似外部效果的作用，這往往會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)值達(dá)到次優(yōu)(Greenwaid和Stiglitz，1986)。事實(shí)上，幾乎所有的市場(chǎng)都是不完全的，而信息是始終不完全的，生產(chǎn)者通常都比消費(fèi)者更了解他們所銷(xiāo)售的產(chǎn)品，政府通常情況下只有在嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈的情況下才有可能采取相應(yīng)的措施進(jìn)行干預(yù)，從而實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和增加福利。阿羅和林德(A FFOW和Lind，1970)認(rèn)為，當(dāng)政府扮演投資者的角色時(shí)，它必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)持中立態(tài)度，既不能偏好風(fēng)險(xiǎn)，也不能躲避風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)根據(jù)期望凈現(xiàn)值來(lái)選擇項(xiàng)目，而不要考慮圍繞凈現(xiàn)值均值的方差。政府對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的中立態(tài)度意味著，一些風(fēng)險(xiǎn)較大的

項(xiàng)目對(duì)公共部門(mén)的吸引力要大于私人部門(mén)。另外，政府所能支配的資源要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)私人部門(mén)，因而政府部門(mén)還可以承擔(dān)那些大規(guī)模、具有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目，這也是政府干預(yù)的另外一個(gè)原因。

2減少扶貧是政府投資建設(shè)項(xiàng)目的職責(zé)

從政治與道義的角度來(lái)說(shuō)，減少貧困是政府的職責(zé)。完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)均衡是一個(gè)帕累托最優(yōu)，但可能具有明顯的不公平：一些人得到的太多，而另一些人則太少。得到太少的群體(城市或農(nóng)村的低收入群體)如果明顯增加一方面會(huì)影響他們的生活水平與生活質(zhì)量，另一方面會(huì)造成社會(huì)的不安定。因此，給予政府的收入再分配，像類(lèi)似于醫(yī)療保健、教育等服務(wù)就可以由政府來(lái)提供，這樣的政府干預(yù)在道義和政治角度來(lái)說(shuō)都是合理的。因此，扶貧、增加就業(yè)是政府投資項(xiàng)目要考慮的領(lǐng)域之一。

3規(guī)制物品的介入要求政府投資建設(shè)項(xiàng)目

政府另一個(gè)干預(yù)的理由是個(gè)人的行為可能并不總是符合他們自己的最佳利益，因此政府必須介入，以確保他們的行為符合其自身的最佳利益。某些倡導(dǎo)政府干預(yù)的人認(rèn)為，僅靠提供信息通過(guò)征稅強(qiáng)迫那些“行為不當(dāng)?shù)娜恕睘槠湓斐傻耐獠啃Ч顿M(fèi)是不夠的，比如政府要強(qiáng)制實(shí)行九年制義務(wù)教育，頒布效應(yīng)的法令禁止吸毒等等，政府在某些領(lǐng)域有必要進(jìn)行強(qiáng)制的規(guī)定和干預(yù)。

通過(guò)以上的分析，我們可以看到，市場(chǎng)失靈、扶貧、規(guī)制等等都是政府要參與干預(yù)的理由，當(dāng)然除此之外，還有互補(bǔ)市場(chǎng)的存在、厭惡風(fēng)險(xiǎn)的取向、資本成本優(yōu)勢(shì)和項(xiàng)目的規(guī)模及戰(zhàn)略地位等都需要政府的參與建設(shè)投資。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，盡量的要以市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)為主，考慮費(fèi)用分擔(dān)和效益分配，從理論上說(shuō)，政府干預(yù)并不一定是糾正市場(chǎng)失靈最好的方式，政府也要考慮衡量社會(huì)福利的增加與收益費(fèi)用之間的關(guān)系，在不同的情況下采取不同的應(yīng)對(duì)措施，這樣，政府的作用才能真正體現(xiàn)出公平、公正，能使整個(gè)社會(huì)的福利最大化也是政府投資建設(shè)項(xiàng)目的最終目標(biāo)。

三、怎樣才能改善政府投資效率

1積極發(fā)展政府投融資手段

由于公共項(xiàng)目建設(shè)具有規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率較低以及沉沒(méi)成本較高等特點(diǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在“藍(lán)燈區(qū)”低位運(yùn)行，需要大規(guī)模的公共項(xiàng)目建設(shè)，資金的需求遠(yuǎn)大于資金的供給，民間資本雖然充裕，但其資金的分散性與公共項(xiàng)目建設(shè)資金集中性的要求不相適應(yīng)，所以很難在短期內(nèi)集中小額的、分散的民間資本。商業(yè)銀行的資金和外國(guó)資本首先追求的安全性和贏利性。因此，特別是純公共項(xiàng)目建設(shè)，就成為發(fā)展政府投融資的必然選擇。從上面分析可以明顯看出，進(jìn)一步發(fā)展政府投融資，以此帶動(dòng)和促進(jìn)公共項(xiàng)目建設(shè)的發(fā)展，具有十分重要的作用，政府可以采取以下措施進(jìn)一步發(fā)展政府投融資：(1)適當(dāng)擴(kuò)大國(guó)債的發(fā)行量；(2)增大市政建設(shè)債券發(fā)行量；(3)積極而又穩(wěn)妥地利用部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金參與公共項(xiàng)目建設(shè)；(4)增大政策性銀行籌集資金量。

2建立健全后評(píng)價(jià)機(jī)制

國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐證明，建立后評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)提高政府投資效率是一個(gè)有效的措施。有一個(gè)完善的后評(píng)價(jià)機(jī)制，不但可以為追究項(xiàng)目決策人的責(zé)任提供依據(jù)，而且可以避免同類(lèi)項(xiàng)目出現(xiàn)類(lèi)似的失誤。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際，建立健全政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：設(shè)立垂直的、獨(dú)立的后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)；堅(jiān)持后評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、有用性、可信性和透明性原則；制定科學(xué)、合理的管理體系和評(píng)價(jià)程序；研究和完善后評(píng)價(jià)的理論和方法體系等。

3完善對(duì)政府投資項(xiàng)目的有效監(jiān)管

完善對(duì)政府投資項(xiàng)目的有效監(jiān)管需要從強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督和社會(huì)公眾的監(jiān)督兩方面入手。對(duì)于我國(guó)的政府投資項(xiàng)目，按規(guī)模大小，通常是由各級(jí)發(fā)展與改革委員會(huì)審批，財(cái)政部門(mén)撥款，建設(shè)部門(mén)、主管部門(mén)或政府設(shè)立的作為融資平臺(tái)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招投標(biāo)、設(shè)計(jì)和施工，監(jiān)察部門(mén)和審計(jì)部門(mén)則是在項(xiàng)目完工后才介入監(jiān)督。這種事后監(jiān)督不能說(shuō)對(duì)政府投資項(xiàng)目科學(xué)決策沒(méi)有作用，但與事前和事中監(jiān)督比較，其作用是非常有限的。在進(jìn)行政府投資項(xiàng)目決策時(shí)，除了進(jìn)行充分的可行性研究和不可行性研究外，還需要監(jiān)察和審計(jì)部門(mén)主要從項(xiàng)目的必要性、合規(guī)性和透明度等方面進(jìn)行監(jiān)督。

強(qiáng)化社會(huì)公眾的監(jiān)督就是要充分尊重社會(huì)公眾的知情權(quán)。為了把接受社會(huì)公眾的監(jiān)督落到實(shí)處，可以考慮建立完善的政府投資項(xiàng)目信息披露和社會(huì)公眾參與決策的制度。凡是有一定規(guī)模的政府投資項(xiàng)目，都應(yīng)該有順暢的渠道和足夠的時(shí)間披露信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。社會(huì)公眾參與決策可以參照參與式社會(huì)評(píng)價(jià)的理論和方法。