關(guān)于地方黨委書記權(quán)力的三個問題

內(nèi)容摘要 解決地方黨委書記權(quán)力的來源，應(yīng)當(dāng)以選舉制為主，任命制為輔；賦予地方黨委書記一定的自由裁量權(quán)是切合實(shí)際和必要的，但必須節(jié)制和規(guī)范其自由裁量權(quán)的幅度和邊界；對地方黨委書記權(quán)力的監(jiān)督，要著力解決“自上而下”、“自下而上”和“平行”監(jiān)督中的效果不明顯問題。

關(guān) 鍵 詞 黨委書記 權(quán)力 選舉 監(jiān)督 自由裁量權(quán)

作者 吳其良，解放軍南京政治學(xué)院上海分院政工系教授。（上海：200433）

在中國的政治生態(tài)和權(quán)力格局中，地方黨委書記的權(quán)力在地方治理中處于核心地位，起著關(guān)鍵作用，從這個意義上說，管好了書記的權(quán)力，也就管好了地方的一切。對地方黨委書記權(quán)力的研究涉及諸多方面，本文僅就權(quán)力的來源、自由裁量及監(jiān)督三個突出問題作些探討。

地方黨委書記權(quán)力的來源

地方黨委書記權(quán)力的來源有兩個途徑：一是任命制，二是選舉制。從實(shí)際的黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行來看，黨委書記上任主要來自于上級的任命。黨委書記由上級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)人精心挑選，等級授職，層層任命。但從黨內(nèi)的一些制度規(guī)定和文件要求來看，黨委書記的上任，是要通過選舉的。不過即使搞選舉，全委會對書記的選舉也都是等額選舉，這類選舉的功能主要是對上級組織或領(lǐng)導(dǎo)的人事安排進(jìn)行再確認(rèn)或賦予其“合法性”。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，對黨委書記的授權(quán)實(shí)行任命制為主，選舉制為輔，選舉制服務(wù)并服從于任命制。對此，筆者認(rèn)為需要改變。

1．黨委書記的授權(quán)不能以任命制為主

在革命時期險惡的環(huán)境里，自上而下任免黨委書記不僅無可指責(zé)，而且是符合革命斗爭要求的代價最小、最可行的途徑，某種程度上它還充當(dāng)了對險象環(huán)生的黨組織的一種制度救濟(jì)。革命時期，黨的組織機(jī)構(gòu)由任命組成和領(lǐng)導(dǎo)干部由指令授權(quán)所具有的優(yōu)點(diǎn)明顯，而弊端卻不明顯，還被兇險的革命環(huán)境和崇高的革命主題遮蔽了。但當(dāng)革命取得成功，昔日活動于革命對象體制外的革命黨，成為了自己確立的體制內(nèi)的執(zhí)政黨，這時，革命時期那種行之有效的任命制帶來的問題就日漸暴露了出來。

首先，權(quán)力失去時間邊界。在現(xiàn)代社會，一個組織的權(quán)力行使通常都有相對固定的時間邊界，這在確保權(quán)力實(shí)現(xiàn)價值的同時又防止其自我擴(kuò)張或?yàn)E用。黨章對地方各級黨委會的任期都作了明確規(guī)定，地方黨委書記任期雖然尚無明文規(guī)定，但依照常理，產(chǎn)生于所屬黨委會的黨委書記的時間邊界，無疑應(yīng)該與其所屬黨委會是一致的，即黨委會產(chǎn)生，黨委書記權(quán)力產(chǎn)生；黨委會屆滿，黨委書記權(quán)力結(jié)束，中途不得隨意變更。而上級任命黨委書記顯然不會遵從此律，導(dǎo)致的結(jié)果也就是黨代表的選舉權(quán)威遭到輕視，其質(zhì)詢與監(jiān)督權(quán)無從落實(shí)。

其次，權(quán)力失去職責(zé)邊界。上級任命的必然結(jié)果是，一些黨委書記把自己行使的權(quán)力完全看成是上級領(lǐng)導(dǎo)看中、賞識的結(jié)果，進(jìn)而認(rèn)為，要想被領(lǐng)導(dǎo)看中、賞識以便得到提拔，就要朝領(lǐng)導(dǎo)靠攏，向領(lǐng)導(dǎo)輸誠，以至對領(lǐng)導(dǎo)惟命是從、百依百順，甚至向領(lǐng)導(dǎo)“朝貢”，替領(lǐng)導(dǎo)“站崗”。［1］最終淪為只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)；只取悅領(lǐng)導(dǎo)，不關(guān)心黨員與群眾，甚至利令智昏、有恃無恐，成為公然踐踏黨員權(quán)利、侵犯人民利益的官僚政客。

再次，權(quán)力失去使用邊界。權(quán)力有與生俱來的自我擴(kuò)張和逃避監(jiān)管的傾向。由于黨委書記的授權(quán)越過了所屬黨組織和黨員的意志，一開始就帶有強(qiáng)烈的上級意志，這讓原本理論原則上很推崇、但實(shí)際操作卻相當(dāng)困難的集體領(lǐng)導(dǎo)變得更加模糊，黨內(nèi)的自我糾錯機(jī)制也更加無力。由此，黨委書記大權(quán)小權(quán)“一把抓”、選人用人“一朝臣”、重要決策“一言堂”、聽到批評“一眼瞪”，也就是意料之中的事了。更可怕的是，當(dāng)“一把手”權(quán)力膨脹到一定程度，領(lǐng)導(dǎo)班子中一些黨性不強(qiáng)的同志為個人利益計(jì)算，勢必就曲意逢迎，事事附和書記，最終導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)班子的集體腐化和“坍塌”。

在政治系統(tǒng)中具有符號意義的黨委書記權(quán)力的來源方式，不僅事關(guān)黨內(nèi)的權(quán)力布局、政治秩序和黨內(nèi)民主的運(yùn)作水平，還直接影響到整個社會的政治觀感和政治熱情。換言之，黨委書記的產(chǎn)生及其權(quán)力來源路徑，如果不能適應(yīng)社會發(fā)展潮流和社會轉(zhuǎn)型需要，不能適應(yīng)公民社會日益發(fā)育狀態(tài)下廣大黨員的主體意識與權(quán)利意識不斷覺醒和提高的趨勢，不能在公開透明基礎(chǔ)上通過廣泛參與和公平競爭的選舉方式，來取代革命時期非常規(guī)情境下的任命方式，那么，新形勢下黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力和整合力勢必都要大打折扣。選舉領(lǐng)導(dǎo)人是黨內(nèi)民主生活的核心內(nèi)涵之一，用自下而上的選舉式取代自上而下的任命式來產(chǎn)生黨委書記，并對其授權(quán)是大勢所趨。

2．黨委書記的授權(quán)應(yīng)當(dāng)以選舉制為主

民主要解決的實(shí)質(zhì)問題是什么？是權(quán)力資源的配置問題，即解決權(quán)力的來源、運(yùn)行、監(jiān)督、收回這四大重要環(huán)節(jié)。而選舉是現(xiàn)代民主制度的核心，是解決權(quán)力來源與收回頭尾兩大環(huán)節(jié)的基本方法。熊彼得對民主方法的闡釋，就揭示了選舉在民主制度中的核心價值。他指出：“民主方法是為達(dá)到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競?cè)∪嗣襁x票而得到作出決定的權(quán)力?！保?］依此邏輯，我們也可以說，黨組織內(nèi)的某些人要通過競?cè)↑h員選票而得到作出決定的權(quán)力。

一方面，我們要充分認(rèn)識黨內(nèi)選舉的價值。選舉是民主的第一要義。［3］衡量一個國家是否民主，首要標(biāo)準(zhǔn)是看其是否實(shí)行真正的選舉。衡量一個政黨是否民主，也是如此。選舉在多大程度上體現(xiàn)了選舉人的意志，這種權(quán)力的授受關(guān)系就有多大程度的真實(shí)性、實(shí)在性和合法性，也就有多大程度的民主性。黨委書記行使的權(quán)力是黨員讓渡和認(rèn)同的管理黨內(nèi)事務(wù)的一種權(quán)力。黨內(nèi)在公開透明基礎(chǔ)上通過廣泛參與和公平競爭進(jìn)行選舉，是黨委書記產(chǎn)生及其權(quán)力獲得的最主要的合法渠道。

另一方面，我們必須正視黨委書記選舉中存在的突出問題。黨代會后全委會選舉書記，通常不過是對已任命的書記進(jìn)行追認(rèn)或再確認(rèn)一次而已，所以這樣的選舉只能是走過場或形式主義的。黨組織通過所謂“規(guī)定選舉方針”、“戴帽”、“醞釀”、預(yù)選、做工作、等額選舉、禁止競選、“同意的不用動筆，不同意、棄權(quán)的動筆”等一系列程序設(shè)計(jì)，形成了特定的選舉規(guī)定和運(yùn)作方式。其實(shí)質(zhì)是，在原則上承認(rèn)有選舉的必要，但在實(shí)踐中卻設(shè)法去除甚至消滅了選舉的實(shí)際功能，從而把選舉虛假化。如上級隨意限制選舉本身的適用范圍，隨意調(diào)動下級組織選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人等。這種理論與實(shí)踐、原則與程序之間的脫節(jié)，是黨內(nèi)選舉制度名存實(shí)虛、選舉過程形式化的基本原因。

3．解決書記選舉問題的策略

第一，遵從和維護(hù)選舉規(guī)則和程序的權(quán)威性。在選舉中，如果上級黨組織或領(lǐng)導(dǎo)提名的候選人落選，而下級組織或黨員聯(lián)名提名的候選人當(dāng)選，只要選舉過程經(jīng)過選舉監(jiān)督委員會宣布合理合法，沒有營私舞弊，那么就要承認(rèn)選舉有效。因?yàn)檫x舉程序的合法性應(yīng)當(dāng)高于上級組織的行政權(quán)，必須承認(rèn)這個程序是全黨通過的，具有最高的權(quán)威性。在這個意義上，也可以認(rèn)為由黨的制度、程序管干部和由黨員的選票管干部是更高意義上的黨管干部的重要方式。

第二，調(diào)節(jié)好選舉制與任命制的關(guān)系，避免選舉流于形式。書記的選舉當(dāng)然要盡量避免假選舉或流于形式的選舉。從十二大到十七大黨章都規(guī)定選舉“要體現(xiàn)選舉人的意志”，采取無記名投票和差額選舉辦法，這是很大的改進(jìn)。但是在現(xiàn)實(shí)的黨內(nèi)政治生活中，時常會在改選之前先任命，或者在選舉之后中途調(diào)離和重新任命，這樣就很難體現(xiàn)選舉人的意志，甚至是對選舉人意志的輕視，所以群眾稱他們?yōu)椤翱战禃洝?。要改變這種狀況，需要限制任命制對書記調(diào)控的職數(shù)與頻率，改革和健全選舉制，把挑選各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)人，尤其是挑選書記的權(quán)利真正交給黨代表和廣大黨員。不僅要有差額，而且還必須引導(dǎo)開展競選。沒有競選的差額選舉，不免流于形式。［4］

第三，正確定位選舉成功的標(biāo)志。選舉成功的標(biāo)志是什么？應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格按選舉規(guī)則與程序選出領(lǐng)導(dǎo)人，即無論是上級組織或領(lǐng)導(dǎo)提名的還是下級組織或黨代表提名的人當(dāng)選，只要按選舉規(guī)則與程序產(chǎn)生，都算成功。不能認(rèn)為只有上級組織或上級領(lǐng)導(dǎo)人提名或指定的候選人當(dāng)選，才算成功，否則要重選。選舉規(guī)則和程序具有黨內(nèi)制度的剛性，絕不能當(dāng)兒戲，動輒搞重選。

第四，積極嘗試直選和差額選舉。對于書記應(yīng)由黨代表大會的代表直選產(chǎn)生，還是由黨代會選出的全委會選舉產(chǎn)生，筆者傾向于由黨代表直選產(chǎn)生。而且書記的候選人是差額，不是等額，是2人，不是1人。書記候選人在黨代會上要進(jìn)行情況介紹、責(zé)任承諾和競選演說。

有人可能提出這樣的擔(dān)憂：書記不由全委會選出就可能不再對全委會負(fù)責(zé)，而只對黨代會負(fù)責(zé)，他更會凌駕于全委會之上了。這種擔(dān)心是多余的。理由是，黨的地方委員會工作條例清楚規(guī)定了黨委書記與全委會及常委會之間的權(quán)力關(guān)系，那么他按照規(guī)則行使權(quán)力，就能體現(xiàn)對黨代會負(fù)責(zé)與對全委會負(fù)責(zé)的一致性。

從黨委書記直選的個案看，基層黨組織中的黨委書記可由基層黨員大會直選產(chǎn)生。如四川省成都市新都區(qū)11個鎮(zhèn)的黨委書記全部由黨員公推直選產(chǎn)生，鎮(zhèn)黨委書記在新都區(qū)結(jié)束了委任制的歷史。地（市）、縣（市）的黨委書記也可以考慮由這兩級的黨代表大會的黨代表在選舉黨委委員的同時，直接將書記選出，這也可稱作黨代表直選黨委書記。

地方黨委書記的自由裁量權(quán)

黨委書記權(quán)力運(yùn)作內(nèi)容和類別的模糊性，必然導(dǎo)致權(quán)力行使的隨意性和自由裁量權(quán)沒有幅度與邊界。從民主制度的規(guī)范要求來看，黨委書記的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是一種有限權(quán)力，而不是一種無限權(quán)力。然而，在黨組織的一些規(guī)范性文本中，卻沒有對黨委書記權(quán)力行使的內(nèi)容與類別進(jìn)行較為完整的界定，即沒有明晰地列出黨委書記的權(quán)力清單?！柏?fù)全責(zé)”的字樣倒是經(jīng)常出現(xiàn)，這實(shí)際上給了書記幾乎是無限制的權(quán)力。歷史和現(xiàn)實(shí)都已顯示，這樣的權(quán)力會給執(zhí)政黨造成嚴(yán)重危害。為了使黨委書記的權(quán)力行使有序、有界且有效，就必須厘清權(quán)力的清單，即其究竟可擁有和行使哪幾項(xiàng)權(quán)力。依據(jù)黨章和黨的地方委員會工作條例以及其它相關(guān)黨內(nèi)文件的原則要求，考察和研究黨委書記在一級黨組織中權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際情況，黨委書記的權(quán)力清單主要包括下述八項(xiàng)權(quán)力：召集主持會議權(quán)；首席執(zhí)行權(quán)；協(xié)調(diào)統(tǒng)籌權(quán)；檢查督促權(quán)；講評總結(jié)權(quán)；文件簽發(fā)權(quán)；事項(xiàng)批示權(quán)；臨機(jī)處置權(quán)。［5］

除了上述八項(xiàng)基本權(quán)力，黨委書記不可避免地還擁有自己的自由裁量權(quán)。無論古代還是現(xiàn)代，無論東方還是西方，無論黨內(nèi)還是黨外，可以說，只要存在管理決策和權(quán)力行使，就會不同程度地存在自由裁量權(quán)。對于黨委書記來說，所謂自由裁量權(quán)，基本可認(rèn)定是其在黨的章程、條例等規(guī)定之內(nèi)，根據(jù)自己的知識、方法和技能，自由斟酌、自主決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力。黨委書記的自由裁量權(quán)主要來源于兩方面：一是上述八項(xiàng)基本權(quán)力之外猶存的彈性空間；二是上述八項(xiàng)基本權(quán)力中因“語義模糊”而在其內(nèi)部實(shí)際仍然蘊(yùn)含著的回旋余地。

我們不能不看到，再嚴(yán)密的黨規(guī)和黨紀(jì)條文，再詳盡的權(quán)力清單，也只能是對其權(quán)力的概要規(guī)定，而不可能窮盡其權(quán)力域，也不可能對其所有行為進(jìn)行具體預(yù)設(shè)。事實(shí)上，從社會生活的現(xiàn)狀和黨的實(shí)際運(yùn)行來看，黨委書記在權(quán)力清單內(nèi)外都保持著自由裁量，并不完全是件壞事。因?yàn)樯鐣罴姺睆?fù)雜，黨組織這部龐大機(jī)器運(yùn)行本身也是一個復(fù)雜的動態(tài)過程，充滿許多變數(shù)，具有不可預(yù)測性。在某種程度上說，它甚至是黨委書記領(lǐng)導(dǎo)處理黨務(wù)工作必不可少的構(gòu)件，是確保黨組織各個環(huán)節(jié)高效運(yùn)行的必要條件，也是其靈活機(jī)動應(yīng)對處理黨內(nèi)外突發(fā)事件的重要保障。特別是在當(dāng)前，我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育各方面改革都進(jìn)入攻堅(jiān)階段，黨委書記在此過程中都扮演了不可替代的角色，而許多改革的措施大多又帶有探索性、試驗(yàn)性，黨的組織必然處于調(diào)整和變革之中。為有效彌補(bǔ)黨的制度規(guī)范的不周延和模糊性帶來的不足，調(diào)和黨的制度規(guī)范與法律法規(guī)之間不吻合造成的矛盾，賦予黨委書記一定的自由裁量權(quán)，是完全切合實(shí)際和必要的。

但權(quán)力本身是一柄雙刃劍。在賦予黨委書記們較多的自由裁量權(quán)，在提高黨的運(yùn)行效率，增強(qiáng)黨的活力的同時，它不可避免地也產(chǎn)生諸如權(quán)力濫用、個人專斷、反復(fù)無常和權(quán)力尋租等不合理現(xiàn)象。過于寬泛的自由裁量權(quán)正日益成為權(quán)力腐敗的重災(zāi)區(qū)。這些年在黨委書記隊(duì)伍中不斷暴露的問題，固然與個別黨委書記政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和民主水平偏低有關(guān)系，但根本原因還是在于黨委書記自由裁量權(quán)的幅度不明確、運(yùn)作沒邊界，導(dǎo)致黨委書記的自由裁量權(quán)離組織原則和法制軌道漸行漸遠(yuǎn)。因而，在厘清黨委書記的基本權(quán)力清單的同時，還有必要進(jìn)一步節(jié)制和規(guī)范其自由裁量權(quán)的幅度和邊界，如此方能有效遏止自由裁量過程中的因人而異、厚此薄彼等問題的產(chǎn)生，使自由裁量變成“陽光下的裁量”。就當(dāng)前黨委書記自由裁量權(quán)運(yùn)行的實(shí)際情形而言，采用以下措施尤為必要，亦較為可行：

一是進(jìn)一步細(xì)化其自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，使自由裁量幅度模糊之處具體化、明確化，縮小其自由裁量的彈性空間。對現(xiàn)行黨內(nèi)相關(guān)規(guī)定、實(shí)施辦法或細(xì)節(jié)條文進(jìn)行必要的修改、補(bǔ)充，對一些自由裁量幅度太大的，應(yīng)根據(jù)不同的情節(jié)、后果、主觀性等因素界定具體的裁量“檔次”，改變把自由裁量幅度總是停留在原則規(guī)定上的習(xí)慣，構(gòu)筑形成一個嚴(yán)密的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)體系，以權(quán)力行使的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制壓縮自由裁量的空間。

二是加強(qiáng)對黨委書記自由裁量行為的審查與監(jiān)督。這方面，西方一些國家確立的通過司法審查控制行政自由裁量行為的機(jī)制值得我們借鑒。將黨委書記的自由裁量行為完全納入常委會、全委會，直至紀(jì)律檢查委員會的審查范圍，既要審查其裁量行為是否存在不作為問題，更要審查其裁量行為是否存在濫用職權(quán)、違背黨內(nèi)民主集中制原則的問題。對重大自由裁量行為，黨委書記還必須報(bào)告其裁量理由。只有如此，才能切實(shí)走出自由裁量因缺乏制衡而陷入權(quán)力無限擴(kuò)張、責(zé)任無限模糊和難以追究的怪圈。

三是著力培養(yǎng)和提高黨委書記的素質(zhì)。就目前黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制而言，如果自由裁量權(quán)掌握在素質(zhì)低劣、作風(fēng)霸道的黨委書記手中，所有的限制手段大多失去應(yīng)有的效果，后果不堪設(shè)想。因而必須加強(qiáng)培養(yǎng)教育，不斷提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德素質(zhì)。一方面要確立不同級別黨委書記不同專業(yè)素質(zhì)要求的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面對黨務(wù)處理能力低劣、獨(dú)斷專行的黨委書記應(yīng)該堅(jiān)決罷免。

地方黨委書記權(quán)力的監(jiān)督

歷史與現(xiàn)實(shí)表明，腐敗的滋生和蔓延，是權(quán)力失控和失范的表現(xiàn)。這既有權(quán)力過分集中的原因，也有對權(quán)力的制約和監(jiān)督不到位的問題。黨的十六屆四中全會《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，向全黨提出了“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益”的明確要求。加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，重點(diǎn)是加強(qiáng)對黨委書記的權(quán)力監(jiān)督。近些年來，特別是黨的十六大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)制度建設(shè)，積極探索和實(shí)踐加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的有效形式和辦法，頒布實(shí)施了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等重要的黨內(nèi)法規(guī)。該條例明確規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。為落實(shí)條例對書記監(jiān)督的要求，堅(jiān)持和完善了巡視、派駐等重要的監(jiān)督形式，逐步走向以權(quán)制權(quán)和依法治權(quán)的有機(jī)結(jié)合。

在監(jiān)督指向問題上，黨中央歷來主張自上而下、自下而上與同級監(jiān)督相結(jié)合，因?yàn)槿魏我粋€民主健全的監(jiān)督體制都應(yīng)當(dāng)是三者的有機(jī)統(tǒng)一、平衡配置，不能夠頭重腳輕或?qū)Ρ葢沂狻２蝗坏脑?，就會使監(jiān)督在失衡的狀態(tài)下運(yùn)行。當(dāng)前，對黨委書記的監(jiān)督之所以存在“上級監(jiān)督不到、下級監(jiān)督不敢、同級監(jiān)督不了”的現(xiàn)象，其重要原因之一就在于此。

搞好自上而下的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)理順權(quán)力的授受關(guān)系。長期以來，人們所理解的自上而下的監(jiān)督，主要是指上級對下級、組織對個人，然而最根本的自上而下監(jiān)督應(yīng)指權(quán)力委托者對受托者的監(jiān)控，也就是理順權(quán)力的授受關(guān)系，因?yàn)樵醋詸?quán)力授受關(guān)系的監(jiān)督是最有力的。但如果權(quán)力的授受關(guān)系是模糊不清、甚至是顛倒的，那么實(shí)行有效的監(jiān)督就難以到位。問題在于，目前黨內(nèi)權(quán)力的這種關(guān)系還不很清晰。按照黨章規(guī)定，黨的代表大會與全委會、常委會之間是權(quán)力授受關(guān)系。自上而下的監(jiān)督應(yīng)是黨的代表大會監(jiān)督全委會和常委會，全委會監(jiān)督常委會。但由于黨的代表大會制度不健全，其作用沒有得到充分的發(fā)揮，以致人們往往不是把黨的代表大會，而是把全委會甚至常委會看作是同級黨組織的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。這一誤解導(dǎo)致了實(shí)際政治生活中黨委書記的權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督。因此，必須要改革和完善黨內(nèi)選舉制度與黨委會制度，使權(quán)力授受之間形成真正意義上的監(jiān)督關(guān)系。

搞好自下而上的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)處理好權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。目前，黨內(nèi)開展自下而上的監(jiān)督存在一些問題，其中最突出的表現(xiàn)是不敢監(jiān)督。造成這種局面的一個重要原因，就是監(jiān)督者的權(quán)利沒有得到切實(shí)的保障。就黨內(nèi)權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系來說，對于濫用權(quán)力的書記，當(dāng)然可以運(yùn)用權(quán)力予以必要的處置，但歸根到底要樹立以權(quán)利為本的觀念，因?yàn)辄h內(nèi)任何權(quán)力都是廣大黨員的權(quán)利所賦予的，故權(quán)力為權(quán)利服務(wù)并受權(quán)利監(jiān)督是理所當(dāng)然的。自下而上的監(jiān)督，屬于以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的范疇，切實(shí)保障監(jiān)督者的權(quán)利，是不斷完善自下而上監(jiān)督書記權(quán)力的必要條件。要做到這一點(diǎn)，就要建立健全相關(guān)的權(quán)利保障機(jī)制。

搞好平行監(jiān)督，要解決好權(quán)力的制約關(guān)系。黨內(nèi)平行監(jiān)督主要涉及兩方面：一是同級黨委和紀(jì)委之間的監(jiān)督，二是領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間的監(jiān)督。該監(jiān)督的優(yōu)勢是便于監(jiān)督，節(jié)約成本。但監(jiān)督效果令人堪憂，主要表現(xiàn)為監(jiān)督不了。對于前者，在查處的眾多腐敗案件中，很少有同級紀(jì)委檢舉同級黨委書記或黨委班子違紀(jì)違法的案例；就后者來說，表現(xiàn)為班子成員之間的監(jiān)督軟弱乏力，特別是對黨委書記的監(jiān)督更成了長期存在的難題。出現(xiàn)這些問題，癥結(jié)在于鄧小平所說的“權(quán)力過分集中”的領(lǐng)導(dǎo)體制，如表現(xiàn)在黨內(nèi)同級組織中權(quán)力過分集中于黨委會，在黨委會中權(quán)力過分集中于常委會，在常委會中權(quán)力又過分集中于書記，最終形成了“一把手”個人說了算的格局。解決平行監(jiān)督的基本出路在于分權(quán)制約，而且這種權(quán)力制約關(guān)系必須是橫向的，不是縱向的；是雙向的，不是單向的；是平等的，不是從屬的。如目前在探索黨代會常任制中，提出在黨代表大會下設(shè)立三個平行的委員會：決策委員會、執(zhí)行委員會、監(jiān)督委員會，將原集中于常委會中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力分解開來；又如主張實(shí)行全委會票決制決定重大問題，以防止書記個人大權(quán)獨(dú)攬等。所有這些，都是有益的嘗試。

在解決正確授權(quán)和加強(qiáng)制約的同時，還要健全授權(quán)后的權(quán)力剝奪與收回制度。人是有兩面性的，盡管用人制度很完善，考核很嚴(yán)格，也難免不稱職的黨委書記被選中，或任用時雖具備了資格條件，但以后又發(fā)生了蛻化。這就要求建立起嚴(yán)格的黨委書記權(quán)力剝奪制度，對腐化變質(zhì)的、不稱職的黨委書記及時剝奪其黨內(nèi)權(quán)力，消除黨委書記繼續(xù)腐敗的條件。在實(shí)際操作中，黨委書記權(quán)力的收回大體可以分為正常狀態(tài)和非正常狀態(tài)兩種情況。正常狀態(tài)表現(xiàn)為到齡退休、任職期滿后免職或改任等情況；非正常狀態(tài)表現(xiàn)為黨內(nèi)撤職、罷免等情況。從黨章關(guān)于黨員有權(quán)利“要求罷免或撤換不稱職的干部”的一般性規(guī)定，到黨內(nèi)監(jiān)督條例明確規(guī)定黨內(nèi)罷免或撤換制度，這是黨內(nèi)民主在制度層面的一大發(fā)展，也是加強(qiáng)對黨委書記監(jiān)督的一個有力措施。

黨的十七大提出“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。我們只有建立健全相關(guān)的體制機(jī)制，積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，才能使各級黨委書記的權(quán)力在“陽光”的照耀下，更好地彰顯為黨員服務(wù)、為人民服務(wù)的本質(zhì)。

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編輯 杜運(yùn)泉