突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理問(wèn)題探討

左雄　官昌貴

中圖分類號(hào)：F279.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：我國(guó)是世界上自然災(zāi)害發(fā)生最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害的種類多，發(fā)生頻率高，分布區(qū)域廣，造成損失大。本文通過(guò)對(duì)2008年低溫雨雪冰凍災(zāi)害暴露出的問(wèn)題及其原因進(jìn)行分析，在增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)、加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)服務(wù)、建立災(zāi)害預(yù)警機(jī)制、完善專項(xiàng)預(yù)案和法律法規(guī)體系等方面提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害 應(yīng)急管理

自然災(zāi)害指給人類生存帶來(lái)危害或損害人類生活環(huán)境的自然現(xiàn)象。自然災(zāi)害的直接成因是自然的變化，但人類的活動(dòng)可能誘發(fā)許多自然災(zāi)害或者加重自然災(zāi)害的程度。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害發(fā)生最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害的種類多，發(fā)生頻率高，分布區(qū)域廣，造成損失大。自然災(zāi)害應(yīng)急管理反映了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政府治理能力，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，減少國(guó)家、社會(huì)財(cái)產(chǎn)在突發(fā)災(zāi)害中所受損失的重要措施。政府的應(yīng)急能力和管理水平已成為評(píng)價(jià)政府工作與進(jìn)步程度的一個(gè)重要標(biāo)志。2008年初的低溫雨雪冰凍災(zāi)害（以下簡(jiǎn)稱“冰雪災(zāi)害”）暴露了我國(guó)應(yīng)急管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)。筆者擬對(duì)這次冰雪災(zāi)害的應(yīng)急管理進(jìn)行分析，并針對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

2008年冰雪災(zāi)害概況

（一）歷史罕見冰雪災(zāi)害天氣

2008年1月10日以來(lái)，我國(guó)南方天氣形勢(shì)發(fā)生了顯著變化。從2007年冬以來(lái)的晴暖、少雨天氣轉(zhuǎn)變?yōu)榈蜏?、多雨雪天氣。罕見的冰雪天氣主要是由四次極端天氣過(guò)程造成的，發(fā)生的時(shí)間段分別為1月10日至16日、18日至22日、25日至29日和31日至2月2日。這次冰雪天氣持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，長(zhǎng)江中下游及貴州雨雪日數(shù)為1954/55年以來(lái)歷史同期最大值；冰凍日數(shù)為歷史同期次大值。其中湖南、湖北兩省冰雪天氣是1954年以來(lái)持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、影響程度最嚴(yán)重的，貴州43個(gè)縣（市）的凍雨天氣持續(xù)時(shí)間突破了歷史記錄。江淮等地出現(xiàn)了30-50厘米的積雪，貴州、湖南的電線結(jié)冰直徑達(dá)到30-60毫米。總體上看，這次冰雪災(zāi)害具有影響范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、災(zāi)害強(qiáng)度大的特點(diǎn)，很多地區(qū)為五十年一遇，部分地區(qū)百年一遇，屬歷史罕見。

（二）冰雪災(zāi)害造成的損失

此次冰雪災(zāi)害，給電力、交通運(yùn)輸設(shè)施帶來(lái)極大破壞，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成重大損失，造成上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等20個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)不同程度受災(zāi)。因?yàn)?zāi)死亡129人，失蹤4人，緊急轉(zhuǎn)移安置166萬(wàn)人；農(nóng)作物受災(zāi)面積1.78億畝，成災(zāi)8764萬(wàn)畝，絕收2536萬(wàn)畝；倒塌房屋48.5萬(wàn)間，損壞房屋168.6萬(wàn)間；因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失1516.5億元。

這次南方出現(xiàn)的自1951年以來(lái)，持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的冰凍，受災(zāi)面積之大，受災(zāi)人口之多，損失之嚴(yán)重，超出了1998年的大洪水，使南方地區(qū)交通運(yùn)輸嚴(yán)重受阻，電力設(shè)施損毀嚴(yán)重，電煤供應(yīng)告急，農(nóng)業(yè)和林業(yè)遭受重創(chuàng)，工業(yè)企業(yè)大面積停產(chǎn)，居民生活受到嚴(yán)重影響。

冰雪災(zāi)害暴露的問(wèn)題及原因分析

這場(chǎng)抗擊雨雪冰凍災(zāi)害的斗爭(zhēng)，是對(duì)我國(guó)防范應(yīng)對(duì)突發(fā)重大自然災(zāi)害綜合能力的一次全面檢驗(yàn)，反映出我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作中還存在著一些問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，更重要的是暴露了我國(guó)應(yīng)急系統(tǒng)與政府管理能力的嚴(yán)重缺陷。2008年冰雪災(zāi)害為我國(guó)政府應(yīng)急管理再次敲響了警鐘。筆者認(rèn)為，這次冰雪災(zāi)害的主要教訓(xùn)有以下幾點(diǎn)。

（一）各級(jí)政府快速?zèng)Q策機(jī)制效率低

1月10日雪災(zāi)爆發(fā)，一直到2月1日中央政府才成立應(yīng)急指揮中心。雖然存在雪災(zāi)災(zāi)情變化快的問(wèn)題，但是政府反應(yīng)速度還是明顯滯后。中央氣象臺(tái)1月11日早上6時(shí)發(fā)布暴雪橙色警報(bào)后，在受災(zāi)的21個(gè)省市中，除湖北外，沒有一個(gè)省市提前發(fā)出預(yù)警信號(hào)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，如表1所示。

從2008年發(fā)生的冰雪災(zāi)害來(lái)看，首先是民眾應(yīng)對(duì)冰雪災(zāi)害思想準(zhǔn)備不足，防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)缺乏。其次是預(yù)警機(jī)制差，對(duì)城市雪災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足。再次對(duì)復(fù)合型突發(fā)事件手足無(wú)措。這次雪災(zāi)之所以造成如此大的問(wèn)題，除了雪災(zāi)超出常規(guī)外，還包括遇到了傳統(tǒng)的春運(yùn)，兩者疊加就把消極影響擴(kuò)大了。目前，不論是國(guó)家層面還是地方層面或者是部門的各類應(yīng)急預(yù)案，都只針對(duì)特定突發(fā)事件，而“復(fù)合性突發(fā)事件”很容易擴(kuò)大突發(fā)事件所造成的消極影響，這是事先預(yù)料不到的。

（二）危機(jī)預(yù)警機(jī)制缺失

據(jù)相關(guān)報(bào)道：2008年1月8日，湖南省氣象臺(tái)發(fā)出了2008年1月中下旬湖南會(huì)出現(xiàn)大面積雨雪冰凍天氣的預(yù)報(bào)；1月17日又發(fā)出了冰雪天氣會(huì)加劇的預(yù)報(bào)。但郴州市像湖南的其他地區(qū)一樣，并沒有啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)，雖然氣象部門對(duì)我國(guó)南方的低溫雨雪冰凍極端氣象災(zāi)害做出了準(zhǔn)確預(yù)報(bào)，但電力、交通、能源、通訊等部門沒有及時(shí)進(jìn)行災(zāi)害可能性評(píng)估和后果預(yù)測(cè)，未能及時(shí)啟動(dòng)災(zāi)害防范和動(dòng)員宣傳。通過(guò)此次災(zāi)害可以看到，我國(guó)預(yù)警機(jī)制缺失的主要表現(xiàn)是：沒有建立起高效的危機(jī)預(yù)警組織體系；沒有建立起開放、靈敏、準(zhǔn)確的危機(jī)預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；對(duì)可能是持續(xù)的危機(jī)征兆的信息，不能迅速進(jìn)行分析和整理，及時(shí)作出準(zhǔn)確的判斷，不能及時(shí)向群眾發(fā)布危機(jī)警告。如果南方各省市，建立有預(yù)警機(jī)制，建立統(tǒng)一的緊急情況預(yù)警系統(tǒng)，就可以在最短時(shí)間內(nèi)獲得預(yù)警信息，就能夠贏得寶貴的預(yù)防時(shí)間，大部分的損失完全可以避免。

（三）應(yīng)急預(yù)案建設(shè)缺位

應(yīng)急預(yù)案，即事前經(jīng)過(guò)反復(fù)論證制定的對(duì)付危機(jī)的措施和辦法。我國(guó)目前共有一個(gè)國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案，18個(gè)國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，包括五件自然災(zāi)害類突發(fā)公共事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、九件事故災(zāi)難類突發(fā)公共事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、四件公共衛(wèi)生類突發(fā)公共事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案；57個(gè)國(guó)務(wù)院各部門應(yīng)急預(yù)案；31個(gè)地方政府應(yīng)急預(yù)案，共計(jì)107個(gè)應(yīng)急預(yù)案。然而，據(jù)我們對(duì)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）政府專門氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案情況統(tǒng)計(jì)，我國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），只有12個(gè)省級(jí)政府備有專門氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，19個(gè)省級(jí)政府都沒有建立專門的突發(fā)氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，氣象災(zāi)害應(yīng)急的內(nèi)容包含在了自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案或突發(fā)性公共事件應(yīng)急預(yù)案中。詳情見表2。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員莫紀(jì)宏指出，在當(dāng)前國(guó)家部門分割的體系下，沒有專項(xiàng)預(yù)案，就意味著沒有部門牽頭；沒有部門牽頭，就沒有真正部門來(lái)主管此事。2008年冰雪災(zāi)害“反映我們的決策不夠科學(xué)，認(rèn)識(shí)不夠深刻，預(yù)測(cè)不夠準(zhǔn)確”。

（四）缺乏應(yīng)急管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)

現(xiàn)階段我國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，改革開放的力度不斷加大，社會(huì)制度系統(tǒng)不斷發(fā)生變遷，利益和權(quán)力在不同的主體之間進(jìn)行著重新分配，導(dǎo)致各種不穩(wěn)定的因素出現(xiàn)。公共危機(jī)的應(yīng)急處理千變?nèi)f化，沒有一個(gè)高效的、統(tǒng)一的應(yīng)急指揮中樞系統(tǒng)和強(qiáng)大的、多元化的應(yīng)急救援隊(duì)伍，很難戰(zhàn)勝突如其來(lái)的危機(jī)。目前，我國(guó)尚未建立全國(guó)性的常設(shè)公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)，全國(guó)性的公共危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)也尚未形成。2008年，當(dāng)冰雪災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后，各省市才匆忙組建臨時(shí)的救災(zāi)指揮部，這種指揮部不能保證應(yīng)急管理工作的及時(shí)性和連續(xù)性，造成對(duì)冰雪災(zāi)害毫無(wú)認(rèn)知、毫無(wú)研究、毫無(wú)準(zhǔn)備、毫無(wú)防范，沒有起到避免危機(jī)造成重大損失的作用。有的省市應(yīng)急管理由應(yīng)急辦管，但各級(jí)政府下屬的專門應(yīng)急辦公室只是一種協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，還不能真正具有統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)各種突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的職能。因此，當(dāng)務(wù)之急是組建常設(shè)性的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。有了這種常設(shè)機(jī)構(gòu)，危機(jī)爆發(fā)前的預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控就有了主管機(jī)關(guān)，危機(jī)爆發(fā)時(shí)，就有了統(tǒng)一的、富有經(jīng)驗(yàn)的指揮、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，危機(jī)后就有了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的責(zé)任機(jī)關(guān)。危機(jī)管理中的被動(dòng)局面才能徹底扭轉(zhuǎn)。

（五）災(zāi)害應(yīng)急法律體系有待完善

近年來(lái)，我國(guó)先后頒布和實(shí)施了《防洪法》、《消防法》、《防震減災(zāi)法》、《氣象法》、《軍隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》等與災(zāi)害管理相關(guān)的法律、法規(guī)30余部，在規(guī)范災(zāi)害管理活動(dòng)和調(diào)整救災(zāi)行為方面發(fā)揮了重要作用。但是，這些法律法規(guī)在應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的災(zāi)害危機(jī)管理中仍顯不足，主要表現(xiàn)在：缺少災(zāi)害應(yīng)急管理基本法律的設(shè)置，如“救災(zāi)基本法”；法律規(guī)范之間的矛盾和沖突較多。部門和地方各自立法，導(dǎo)致應(yīng)急法律體系內(nèi)部大量沖突；許多法律法規(guī)的管理色彩較濃，可操作性不強(qiáng)；中央立法以行政法規(guī)和政府規(guī)章居多，基本上屬于“其他行政規(guī)范性文件”的范疇，法律效力等級(jí)偏低；有關(guān)救災(zāi)法規(guī)對(duì)政府可以采取的緊急措施規(guī)定得不夠清晰，特別是一些必要的行政程序缺乏，很容易為政府隨意擴(kuò)大或不作為行政緊急權(quán)力留下法律上的漏洞；對(duì)公民的權(quán)利很容易在緊急狀態(tài)時(shí)期遭受各方面的侵害而無(wú)法獲得法律上的有效救濟(jì)。如果不提高法制化程度， 我國(guó)政府突發(fā)公共事件管理機(jī)構(gòu)難以規(guī)范運(yùn)作， 也難以在實(shí)際工作中凸顯出自己的獨(dú)特功能。

對(duì)我國(guó)政府應(yīng)急管理的政策建議

針對(duì)2008年冰雪災(zāi)害中暴露的問(wèn)題，筆者提出以下幾點(diǎn)完善我國(guó)政府應(yīng)急管理的建議：

（一）增強(qiáng)公共危機(jī)意識(shí)

要防止危機(jī)發(fā)生，各級(jí)政府和全社會(huì)都必須樹立科學(xué)發(fā)展觀，增強(qiáng)公共危機(jī)意識(shí)。以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”。這是我們黨和政府在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上做出的正確論斷?？茖W(xué)發(fā)展觀的貫徹和落實(shí)，要求政府部門必須轉(zhuǎn)變觀念， 堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民、行政服務(wù)的根本宗旨，把保護(hù)和發(fā)展人民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，樹立危機(jī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)觀念。樹立危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)應(yīng)當(dāng)貫徹到政府公共管理的方方面面和各個(gè)環(huán)節(jié)中去，使其成為決策者和執(zhí)行者的一個(gè)行動(dòng)坐標(biāo)， 從過(guò)去重視已發(fā)生災(zāi)害的應(yīng)對(duì)，向預(yù)防、處置和善后全過(guò)程管理的轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)各級(jí)政府的危機(jī)意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。政府應(yīng)利用各種媒體和宣傳手段，在民眾中廣泛宣傳應(yīng)對(duì)危機(jī)的各種知識(shí)，對(duì)可能面臨某種危機(jī)的群體進(jìn)行有針對(duì)性的教育，開展演練和培訓(xùn)，讓廣大群眾學(xué)會(huì)與各種災(zāi)害共存，學(xué)會(huì)危機(jī)狀態(tài)下的自救、互救以及如何配合公救。要充分利用和開發(fā)社會(huì)上一切可供利用的公共危機(jī)防范資源，為應(yīng)付突發(fā)危機(jī)事件提供服務(wù)。

（二）強(qiáng)化公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制

預(yù)警機(jī)制的作用在于實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)潛在的危機(jī)，對(duì)即將發(fā)生危機(jī)和已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)提出警報(bào)和提供相關(guān)信息。預(yù)警機(jī)制的建立和完善，對(duì)于政府快速、有效地回應(yīng)突發(fā)事件，在一定程度上起關(guān)鍵性作用。針對(duì)經(jīng)常發(fā)生的重大自然災(zāi)害事件， 政府應(yīng)當(dāng)建立一整套相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制：建立高效、快速、靈活的危機(jī)預(yù)警組織體系；科學(xué)設(shè)定有關(guān)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別和相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案；建立針對(duì)各種危機(jī)的靈敏、準(zhǔn)確的信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和各系統(tǒng)之間的信息共享機(jī)制；運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)建立監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)系統(tǒng)，收集分析各種信息，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)測(cè)；加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警的理論研究，加快危機(jī)預(yù)測(cè)、預(yù)警設(shè)施、設(shè)備的科學(xué)研究和攻關(guān)，不斷提高危機(jī)預(yù)警能力。

（三）科學(xué)制定應(yīng)急預(yù)案并加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)案建設(shè)

建立健全社會(huì)預(yù)警體系和應(yīng)急救援、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，提高處置突發(fā)公共事件的能力，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。各級(jí)政府應(yīng)加快突發(fā)氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，盡快形成我國(guó)氣象災(zāi)害管理的預(yù)案體系，并以法定形式把各級(jí)政府的災(zāi)害研究預(yù)案加以確認(rèn)，真正把災(zāi)害應(yīng)急管理納入規(guī)范化、制度化、法制化軌道。根據(jù)災(zāi)害的特點(diǎn)，劃分不同災(zāi)害級(jí)別，建立以災(zāi)害預(yù)警信號(hào)等級(jí)為啟動(dòng)應(yīng)急的標(biāo)準(zhǔn)，制定相應(yīng)配套的預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案，使之互相協(xié)調(diào)、互相補(bǔ)充，形成體系。要使應(yīng)急預(yù)案具有較強(qiáng)的科學(xué)性和可操作性，就必須做到：認(rèn)真研究有關(guān)應(yīng)急管理的先進(jìn)理論，反復(fù)、深入地開展實(shí)證調(diào)查，把理論與實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，經(jīng)過(guò)充分醞釀，制定出應(yīng)急預(yù)案的草案；組織各方面專家，進(jìn)行反復(fù)論證和修改；為應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施做好充分的準(zhǔn)備；在實(shí)踐中反復(fù)修改、不斷完善。

（四）加速災(zāi)害監(jiān)測(cè)現(xiàn)代化建設(shè)

監(jiān)測(cè)是預(yù)警、應(yīng)急的基礎(chǔ)，加強(qiáng)公共危機(jī)監(jiān)測(cè)是建立預(yù)警、應(yīng)急機(jī)制的關(guān)鍵手段。在所有自然災(zāi)害中， 氣象及相關(guān)災(zāi)害是可以預(yù)報(bào)的， 這就為防御和減輕氣象災(zāi)害提供了技術(shù)基礎(chǔ)。各個(gè)地區(qū)、單位、部門要結(jié)合實(shí)際，因地制宜，建立監(jiān)測(cè)本地區(qū)公共危機(jī)的預(yù)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，形成上下結(jié)合、分工協(xié)作、效能統(tǒng)一的公共危機(jī)監(jiān)測(cè)體系。目前對(duì)強(qiáng)對(duì)流天氣的預(yù)報(bào)，我國(guó)預(yù)報(bào)的時(shí)效還比較短，一般為幾個(gè)小時(shí)。發(fā)達(dá)國(guó)家由于強(qiáng)對(duì)流天氣監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建設(shè)比較完善，時(shí)間也長(zhǎng)，對(duì)強(qiáng)對(duì)流天氣跟蹤監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)能力較強(qiáng)，預(yù)報(bào)提前的時(shí)效明顯高于我國(guó)。因此，需加快更新改造大氣探測(cè)設(shè)備，提高監(jiān)測(cè)密度，繼續(xù)推進(jìn)氣象衛(wèi)星探測(cè)和新一代多普勒天氣雷達(dá)網(wǎng)建設(shè)，加快發(fā)展特種觀測(cè)業(yè)務(wù)，提高氣象災(zāi)害綜合監(jiān)測(cè)能力，建立跨部門、跨地區(qū)的氣象災(zāi)害聯(lián)合監(jiān)測(cè)，在交通樞紐、重要高速公路等關(guān)鍵地區(qū)增加路面溫度、積雪厚度等要素的觀測(cè)以及路面結(jié)冰的監(jiān)測(cè)，在南方冰凍天氣易發(fā)地區(qū)增加電線積冰觀測(cè)。發(fā)展定時(shí)、定點(diǎn)、定量，全程滾動(dòng)修正的精細(xì)提前預(yù)報(bào)，為防災(zāi)減災(zāi)提供更加準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)和預(yù)警信息。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，特別是信息通信技術(shù)、空間衛(wèi)星技術(shù)、天氣預(yù)報(bào)技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)的監(jiān)測(cè)與預(yù)報(bào)水平將不斷提升。

（五）建立危機(jī)決策和應(yīng)急管理常設(shè)機(jī)構(gòu)

隨著危機(jī)事件的綜合性和超地域?qū)傩匀遮吤黠@，應(yīng)急管理中的處理事務(wù)涉及交通、通訊、消防、信息、醫(yī)療衛(wèi)生救援到軍事、能源等部門，幾乎涵蓋了所有的政府部門。國(guó)外許多國(guó)家都有危機(jī)決策和應(yīng)急管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。如美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，在州、市、縣設(shè)立了應(yīng)急管理中心，擔(dān)負(fù)著應(yīng)對(duì)各種事關(guān)公共安全突發(fā)事件與災(zāi)害的重任。常設(shè)機(jī)構(gòu)在處理突發(fā)事件方面經(jīng)驗(yàn)較多，便于協(xié)調(diào)管理。我國(guó)應(yīng)組建常設(shè)性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，在國(guó)務(wù)院和省、市、縣應(yīng)設(shè)立以最高行政首長(zhǎng)或分管行政首長(zhǎng)為首的危機(jī)決策指揮中心并建立應(yīng)急管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)平時(shí)總結(jié)應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定應(yīng)急管理預(yù)案，制定和實(shí)施預(yù)防危機(jī)發(fā)生的各種措施。一旦危機(jī)爆發(fā)，這些機(jī)構(gòu)立即成為應(yīng)對(duì)危機(jī)的一元化指揮中心，負(fù)責(zé)指揮、協(xié)調(diào)各種應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。在應(yīng)急管理方面，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)實(shí)行資源共享。同時(shí)，還必須建立政府與社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的合作機(jī)制。在政府與政府之間、政府與社會(huì)之間，不能有應(yīng)急管理的“脫節(jié)”和“盲區(qū)”。

（六）加強(qiáng)突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急管理相關(guān)法制建設(shè)

法律手段是政府在進(jìn)行危機(jī)管理時(shí)的有力武器。規(guī)范應(yīng)急管理法律和法規(guī)，就是把政府行為和公民的權(quán)利義務(wù)，用法律的形式進(jìn)行規(guī)范制約，依法建立起一套在緊急狀態(tài)下一切主體責(zé)權(quán)利高度分明的責(zé)任體系，確保政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)依據(jù)憲法、法律授予的職權(quán)和規(guī)定的程序，及時(shí)啟動(dòng)適用于該危機(jī)狀態(tài)的治理規(guī)則。近年來(lái)，我國(guó)雖然已制定和頒布了一些應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)的法律和法規(guī)，但從總體上看尚不完整。為了使政府災(zāi)害管理法治化，應(yīng)加快災(zāi)害管理的立法，把災(zāi)害管理納入到國(guó)家一般管理體制之中，把“非常態(tài)”的災(zāi)害事件納入到“常態(tài)”的管理之中。在已有法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，加快《救災(zāi)法》、《氣象災(zāi)害防御條例》等法律法規(guī)的立法進(jìn)程，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)救災(zāi)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，推進(jìn)政府應(yīng)急機(jī)制法制化進(jìn)程，還必須明確三個(gè)方面的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系：要依法明確各級(jí)應(yīng)急指揮組織的權(quán)利和責(zé)任；要依法明確各級(jí)政府職能部門的權(quán)利和責(zé)任；要依法明確各個(gè)社會(huì)組織和社會(huì)公眾的權(quán)利和義務(wù)。只有這樣，才能貫徹法制原則，使危機(jī)管理工作有法可依、有法必依，進(jìn)一步提高政府依法實(shí)施應(yīng)急管理的能力。

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作者簡(jiǎn)介：

左雄（1955－），男，四川省氣象局副局長(zhǎng)，高級(jí)工程師，北京大學(xué)MPA畢業(yè)。主要研究方向?yàn)楣补芾怼⑥r(nóng)業(yè)信息化等。

官昌貴（1979-），工作單位：四川省氣象局科技發(fā)展處，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)MPA在讀。