轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策損益補(bǔ)償問題研究

彭　健　吳志鵬

摘 要：目前我國公共政策損益補(bǔ)償存在范圍過窄、標(biāo)準(zhǔn)過低、方式單一、補(bǔ)償不及時(shí)等問題。必須健全實(shí)現(xiàn)公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆芍贫?，完善監(jiān)督，建立有效的申訴制度及參與制度，提高工作的透明化程度。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型時(shí)期；公共政策；損益補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2009）01-0091-03

公共政策損益補(bǔ)償存在問題分析

公共政策在制定和實(shí)施過程中，在堅(jiān)持公共性的前提下（維護(hù)社會(huì)大眾的利益），可能會(huì)損害少數(shù)人的個(gè)人利益，在這種情況下，公共政策必須通過其他的手段給予受損人以相應(yīng)的利益補(bǔ)償，保護(hù)少數(shù)人合法利益，平衡利益格局，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。雖然我國的公共政策損益補(bǔ)償有了很大的進(jìn)步，但是由于我國目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益調(diào)整頻繁，公共政策損益補(bǔ)償還存在許多問題，主要表現(xiàn)如下：

1.公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆秶^窄

具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是公共政策損益補(bǔ)償一般是只針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)。公共政策損益補(bǔ)償是對(duì)某些政策的實(shí)施損害了個(gè)人的合法權(quán)益而給予補(bǔ)償，但是目前我們一般只補(bǔ)償受到損害的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而對(duì)于政策調(diào)整而導(dǎo)致的個(gè)人的受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等受到損害的卻很少補(bǔ)償。雖然目前因?yàn)楣舱叩膶?shí)施而導(dǎo)致的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的受損是一個(gè)最主要的方面，但是像因?yàn)槟骋唤逃叨鴮?dǎo)致的受教育權(quán)不平等、因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致的勞動(dòng)權(quán)受到的侵害在目前也經(jīng)常發(fā)生，筆者認(rèn)為對(duì)于這些權(quán)利的受損比財(cái)產(chǎn)權(quán)受損給一個(gè)人帶來的負(fù)面效果更大，因此也應(yīng)該得到相應(yīng)的補(bǔ)償。二是只補(bǔ)償直接損失，很少補(bǔ)償間接損失。公共政策致使個(gè)人受損的程度可以分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權(quán)行為所造成的現(xiàn)存財(cái)產(chǎn)上權(quán)利和利益的數(shù)量減少和質(zhì)量降低，間接損失是指侵權(quán)行為阻卻了財(cái)產(chǎn)上的在正常情況下應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦?，如利息、租金、利?rùn)、勞動(dòng)報(bào)酬等。由于認(rèn)為公共政策損益補(bǔ)償是在公共政策堅(jiān)持公共性的前提下進(jìn)行的，目前我國的公共政策損益補(bǔ)償都是只補(bǔ)償直接損失，而間接損失沒有補(bǔ)償。

2．公共政策損益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低

具體有兩種表現(xiàn)形式，一是補(bǔ)償缺位，即公共政策沒有對(duì)受到的損害予以補(bǔ)償，一是補(bǔ)償?shù)陀趽p失，即公共政策給予利益受損人的補(bǔ)償?shù)陀谄涫軗p的利益。補(bǔ)償缺位是指公共政策帶來了損害但卻沒有給予受損人補(bǔ)償。補(bǔ)償缺位雖然在作為式公共政策里很少發(fā)生，但是在不作為式的公共政策里經(jīng)常發(fā)生，也即因?yàn)楣矙?quán)威某方面管理活動(dòng)的缺位而導(dǎo)致一部分人利益受損，但是公共權(quán)威卻認(rèn)為這不是由其政策活動(dòng)所造成的，所以不予補(bǔ)償。與前者相比，公共政策損益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題更多的是補(bǔ)償?shù)陀趽p失。公共權(quán)威當(dāng)局執(zhí)行某項(xiàng)公共政策給少數(shù)人造成了利益損害，并通過其他政策給予一定的補(bǔ)償，但是補(bǔ)償不足以抵銷損失，從而造成受損主體對(duì)補(bǔ)償?shù)牟粷M。這一方面是由補(bǔ)償?shù)脑瓌t造成的，認(rèn)為公共政策損益補(bǔ)償是由符合公共性的公共政策造成的，而不是由偏離公共性的公共政策造成的，因?yàn)橹灰o予補(bǔ)償就行，而不考慮其是否能夠抵銷補(bǔ)償；另一方面是由補(bǔ)償?shù)挠?jì)算造成的，如對(duì)損失的認(rèn)定、補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格、補(bǔ)償?shù)钠鹗既掌诘榷紩?huì)造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的現(xiàn)象。

3．公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆绞絾我?/p>

目前我國的公共政策損益補(bǔ)償?shù)淖钪饕姆绞骄褪秦泿叛a(bǔ)償，即公共政策損害了個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)等其他權(quán)利，給予利益受損人一定的貨幣補(bǔ)償。而其他的補(bǔ)償方式，如實(shí)物補(bǔ)償、就業(yè)安置、社會(huì)保障、政策優(yōu)惠、實(shí)際權(quán)利補(bǔ)償?shù)榷歼\(yùn)用不足，從而造成利益受損人對(duì)補(bǔ)償方式不滿。因?yàn)殡m然貨幣補(bǔ)償有方便、快捷的優(yōu)點(diǎn)，但是有些損害是不能夠用金錢來代替的。此外，除了財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利受到的損害，如受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等不宜于采用貨幣補(bǔ)償?shù)臋?quán)益，我國目前仍是簡(jiǎn)單地采用貨幣補(bǔ)償。這些權(quán)益的損害帶來的后果是一系列權(quán)益得不到保證，比如受教育權(quán)受到損害，個(gè)人不能受到應(yīng)該的教育，以后找不到合適的工作，生活也就更加困難。對(duì)于這些權(quán)利受到的損害，補(bǔ)償時(shí)除了貨幣外，如果不配套其他的補(bǔ)償方式，受損主體可能就會(huì)被社會(huì)邊緣化，帶來更大的社會(huì)矛盾。

4．公共政策損益補(bǔ)償不及時(shí)

在我國目前的公共政策損益補(bǔ)償中，被損害的財(cái)產(chǎn)權(quán)等其他權(quán)益在受到損害以后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都得不到補(bǔ)償，嚴(yán)重影響了受損人的生產(chǎn)和生活狀況，也給行政當(dāng)局的形象造成極大的損害。一般來講，利益受損人相對(duì)于政策制定主體、執(zhí)行主體和受益主體來說都是處于一種弱勢(shì)地位，而且受損的利益一般都對(duì)其生產(chǎn)生活具有重要意義。如果受到損害的利益得不到及時(shí)補(bǔ)償，一方面會(huì)給受損人的生產(chǎn)生活造成極大的不便，因?yàn)楹芏鄷r(shí)候這些財(cái)產(chǎn)就是他們生產(chǎn)生活的保障；另一方面，如果損害得不到及時(shí)補(bǔ)償，會(huì)給以后的補(bǔ)償帶來麻煩，比如說補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，因?yàn)殡S著時(shí)間的推移，一般情況下，財(cái)產(chǎn)都會(huì)升值，公共政策的制定執(zhí)行主體和受益主體一般都不會(huì)按照現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，但是如果按照原來的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，勢(shì)必會(huì)引起受損人的不滿；此外由于補(bǔ)償?shù)臏髮?dǎo)致的財(cái)產(chǎn)的利息、利潤(rùn)等在補(bǔ)償過程中被忽視，這樣也會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)低于應(yīng)有的補(bǔ)償。

由上可知，我國的公共政策損益補(bǔ)償還存在許多問題，這使受到損害的個(gè)人利益不能得到合理補(bǔ)償。雖然這些公共政策是公共利益取向的，但是因?yàn)閾p益補(bǔ)償問題而導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)問題，不能夠使社會(huì)利益最大化，使處于轉(zhuǎn)型期本來就利益矛盾凸顯的局面更加嚴(yán)峻。

公共政策損益補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的對(duì)策研究

1.健全實(shí)現(xiàn)公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆芍贫?/p>

健全公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆芍贫?，目前最緊要的是從以下兩個(gè)方面做起：一是在憲法中規(guī)定公共政策損益補(bǔ)償?shù)脑瓌t；二是制定一部統(tǒng)一的公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆伞?/p>

改革開放以來，我國在各個(gè)領(lǐng)域?qū)舱邠p益補(bǔ)償進(jìn)行了立法，并取得了一定的成就，特別是2004年憲法修正案規(guī)定國家“為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”，這是我國在保護(hù)私人權(quán)益方面的一個(gè)巨大進(jìn)步。但是，修正案卻沒有對(duì)補(bǔ)償原則進(jìn)行規(guī)定。這讓我國的公共政策損益補(bǔ)償立法缺乏補(bǔ)償程度的依據(jù)，進(jìn)而導(dǎo)致我國的公共政策損益補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償程度不統(tǒng)一，或者說是補(bǔ)償偏低的現(xiàn)象，因?yàn)槲覈壳岸际且罁?jù)“適當(dāng)補(bǔ)償”原則進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)和我國的具體實(shí)踐，我們應(yīng)該在憲法中確定“合理補(bǔ)償”的補(bǔ)償原則。由于公共政策損益補(bǔ)償是對(duì)因公共利益的需要而侵犯的權(quán)益的一種補(bǔ)救，因此不可采用再讓公共利益受損的“完全補(bǔ)償”原則，而“適當(dāng)補(bǔ)償”原則不能夠保護(hù)個(gè)人合法的權(quán)益，因此從公平的角度出發(fā)，“合理補(bǔ)償”是目前切實(shí)的補(bǔ)償原則。

此外，由于我國的公共政策損益補(bǔ)償牽涉到較多領(lǐng)域，目前立法形式多樣，層次不一，而且補(bǔ)償?shù)姆秶⒎绞降确矫娴膬?nèi)容差別很大。因此筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，我國應(yīng)該制定一部統(tǒng)一的公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆?，?duì)公共政策損益補(bǔ)償?shù)囊恍┗締栴}，如補(bǔ)償原則、范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)、方式等進(jìn)行一個(gè)總體的規(guī)定，這樣可以指導(dǎo)具體領(lǐng)域的立法，使我國各個(gè)領(lǐng)域的公共政策損益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律更具有統(tǒng)一性。

2.完善對(duì)公共政策損益補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行監(jiān)督制度

為了讓公共政策能夠發(fā)揮其有效性，最重要的一點(diǎn)就是加強(qiáng)公共政策的執(zhí)行監(jiān)督，使其能夠按照它原本的目的和方式實(shí)施。完善我國的公共政策損益補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行監(jiān)督制度，應(yīng)該建立多元主體參與的監(jiān)督制度，完善社會(huì)監(jiān)督制度。

目前我國的公共政策監(jiān)督是一種多角度的立體監(jiān)督，一般包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。筆者認(rèn)為，針對(duì)公共政策損益補(bǔ)償執(zhí)行監(jiān)督中出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)該建立一種多元主體參與的統(tǒng)一的監(jiān)督制度，而不是目前這樣多種形式相結(jié)合的監(jiān)督制度。后者因?yàn)槊恳环N形式的監(jiān)督都具有相同的利益取向而出現(xiàn)監(jiān)督功能弱化的情況。而多元主體參與共同監(jiān)督的制度則因?yàn)槔嫒∠虿煌蝗菀妆焕妗胺@”，從而使監(jiān)督更有力、更客觀。組成一個(gè)由政黨、人大、政府部門、受損主體、其他社團(tuán)、新聞媒體等多元主體參與的監(jiān)督團(tuán)體共同對(duì)公共政策損益補(bǔ)償問題進(jìn)行監(jiān)督，這樣，不同利益的代表者可以從不同的角度出發(fā)相互協(xié)商共同發(fā)現(xiàn)公共政策損益補(bǔ)償過程中出現(xiàn)的問題并進(jìn)行監(jiān)督。我們目前已經(jīng)進(jìn)入信息化社會(huì)，面臨的問題也越來越復(fù)雜，公共政策損益補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督問題也不例外，信息化社會(huì)要求網(wǎng)絡(luò)化的組織，如果多元主體參與成立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督組織，肯定會(huì)更全面、更有效地監(jiān)督公共政策損益補(bǔ)償問題。

完善公共政策損益補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)監(jiān)督制度，最重要的就是從目前的事后監(jiān)督前移，強(qiáng)調(diào)事前、事中監(jiān)督。我國的新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人社會(huì)力量等對(duì)公共政策損益補(bǔ)償執(zhí)行的監(jiān)督，一般都是補(bǔ)償過程出了問題引起受損主體的不滿之后，它們抱著一種揭發(fā)內(nèi)幕的態(tài)度去監(jiān)督，而監(jiān)督的目的是威懾執(zhí)行者從而防止問題的發(fā)生。因此社會(huì)監(jiān)督應(yīng)該從目前的這種事后監(jiān)督前移并強(qiáng)調(diào)事前、事中監(jiān)督，特別要在公共政策損益補(bǔ)償?shù)倪^程中對(duì)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式等問題進(jìn)行監(jiān)督，這樣可以防止執(zhí)行主體在損益補(bǔ)償執(zhí)行過程中克扣、截留補(bǔ)償，從而讓公共政策損益補(bǔ)償?shù)靡皂樌M(jìn)行。

3.建立有效的公共政策損益補(bǔ)償申訴制度

一旦公共政策損益補(bǔ)償出現(xiàn)問題，受損主體又沒有合適的申訴渠道，勢(shì)必造成群體性事件，因此建立有效的公共政策損益補(bǔ)償申訴制度，是公共政策損益補(bǔ)償制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

目前我們針對(duì)公共政策損益補(bǔ)償問題也有一套受損主體的申訴制度，但之所以出現(xiàn)那么多群體性事件，主要是因?yàn)槟壳拔覀兊氖軗p主體申訴制度還沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能。例如我們目前最主要的公共政策損益補(bǔ)償申訴制度——上訪制度就沒有能夠成為受損主體信任的利益表達(dá)渠道。目前我國實(shí)行的是同級(jí)上訪，而接受群眾上訪的群體一般都和公共政策制定主體有一定的業(yè)務(wù)關(guān)系或者利益關(guān)系的部門人員，他們就是抱著一副如何來應(yīng)付上訪群眾的心態(tài)，而不是抱著發(fā)現(xiàn)問題、處理問題的態(tài)度。因此群眾對(duì)信訪部門意見很大，希望通過越級(jí)上訪或者鬧事來引起上級(jí)部門的注意。 因此，我們應(yīng)該改革目前的信訪制度，成立由多個(gè)部門成員共同組成的信訪部門，如從同級(jí)黨、人大、政府等多個(gè)部門抽調(diào)一定的人員組成專門的信訪部門，讓其直接對(duì)上一政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，或者實(shí)行信訪的垂直管理。

除了信訪之外，我們還要健全和完善其他的受損主體申訴和利益表達(dá)的制度和渠道，如人大代表、政協(xié)委員對(duì)補(bǔ)償政策的訪問監(jiān)督制度等。只要這樣，當(dāng)受損主體對(duì)補(bǔ)償政策或方案不滿時(shí)才有申訴和表達(dá)自己意見的渠道，才能有利于補(bǔ)償政策的協(xié)調(diào)和執(zhí)行，從而避免社會(huì)矛盾。

4.建立公共政策損益補(bǔ)償?shù)膮⑴c制度

公共政策損益補(bǔ)償?shù)膮⑴c制度要求我們?cè)谥贫ㄑa(bǔ)償措施或方案時(shí)吸收受損主體的意見和建議，讓受損主體參與補(bǔ)償方案和政策的制定。公共政策損益補(bǔ)償方案最終面向的是在公共政策實(shí)施的過程中利益受到損害的人，如果受損主體沒有參與補(bǔ)償政策或方案的制定，他們對(duì)包括補(bǔ)償依據(jù)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等在內(nèi)的補(bǔ)償政策是如何制定的缺乏了解，會(huì)認(rèn)為自己沒有得到合理的補(bǔ)償，從而在補(bǔ)償政策執(zhí)行的過程中產(chǎn)生抵觸情緒。如果受損主體能夠參與補(bǔ)償政策的制定，他們的意見得到表達(dá)，即使沒有得到采納，只要相關(guān)人員能夠給他們一個(gè)合理的解釋，這樣在政策執(zhí)行的過程中就不會(huì)產(chǎn)生很大的阻力，從而有利于補(bǔ)償政策的執(zhí)行。

損益補(bǔ)償?shù)娜窟^程都要有受損主體參與其中。具體而言，在制定公共政策時(shí)，吸引可能受損主體參與對(duì)可能要損害的財(cái)產(chǎn)以及其他權(quán)益的調(diào)查；在制定補(bǔ)償方案時(shí)，吸收受損主體對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式的意見；在最后評(píng)估公共政策時(shí)，讓受損主體參與其中，發(fā)表對(duì)公共政策制定和執(zhí)行的看法。這樣既可以保護(hù)受損主體的權(quán)益，也可以監(jiān)督公共權(quán)威部門的公共政策行為。受損主體參與補(bǔ)償政策或方案的制定可以改變其只能被動(dòng)接受的地位，讓受損主體不僅僅是認(rèn)為自己受損的權(quán)益得到補(bǔ)償，而且也讓他們感受到尊重，自己的權(quán)益不是被強(qiáng)制剝奪，因?yàn)檠a(bǔ)償方案是在雙方自愿達(dá)成一致基礎(chǔ)上的一種最佳選擇。

5.提高公共政策損益補(bǔ)償?shù)耐该骰?/p>

公共政策損益補(bǔ)償?shù)耐该骰瘷C(jī)制要求做到以下兩點(diǎn)：一是公共政策損益補(bǔ)償方案的制定程序透明，二是公共政策損益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)信息公開。

公共政策損益補(bǔ)償方案制定的程序透明要求補(bǔ)償方案制定的每一步都要對(duì)受損主體、新聞媒體等公開透明。透明、接受外界監(jiān)督是程序正義的重要內(nèi)容，而程序正義又是保證內(nèi)容正義的必要手段，因此，透明公開的公共政策補(bǔ)償程序能夠保證公共政策損益補(bǔ)償方案的公平、正義。聽證是保證公共政策透明化的重要手段，公共政策損益補(bǔ)償方案制定程序中要有聽證這一程序，因此在公共政策損益補(bǔ)償中我們要重視聽證，而不是像目前這樣由政策制定主體單獨(dú)制定補(bǔ)償方案，缺乏公開透明的步驟。

透明化機(jī)制還要求公共權(quán)威部門公開公共政策損益補(bǔ)償相關(guān)信息，如補(bǔ)償方案的依據(jù)、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、其他利益相關(guān)者的信息等。公民對(duì)政府和公共部門擁有的公共信息享有知情權(quán)，信息公開化是當(dāng)代各國政府在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育等各方面全面保障公民權(quán)的一項(xiàng)基本責(zé)任和義務(wù)。政府信息公開是指所有的行政情報(bào)資料，凡是涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)依法向社會(huì)公開，任何公民、組織均可依法查閱和復(fù)制。公共政策損益補(bǔ)償是最容易引起爭(zhēng)議和不滿的一個(gè)領(lǐng)域，因此公共權(quán)威部門應(yīng)該公開所有與補(bǔ)償相關(guān)的各種信息，接受社會(huì)的監(jiān)督，這樣一方面可以讓補(bǔ)償方案的制定更公平，另一方面也讓受損主體對(duì)補(bǔ)償方案和過程更了解，減少群眾的不滿和社會(huì)矛盾?！?/p>

責(zé)任編輯：黃 杰