從官員“變臉復(fù)出”看我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制

王四炯

[摘要]當(dāng)下，國(guó)內(nèi)部分問(wèn)責(zé)官員的“變臉”復(fù)出已是不爭(zhēng)的事實(shí)。對(duì)此，必須在首先堅(jiān)持解放思想的基本前提下辯證地看待這一“異?！爆F(xiàn)象，同時(shí)要堅(jiān)持實(shí)事求是，認(rèn)真分析和探究其背后的原因。同時(shí)，更要勇于與時(shí)俱進(jìn)，立足從健全行政問(wèn)責(zé)的體制機(jī)制、完善相關(guān)法律法規(guī)制度和程序等方面尋找新的突破口和著力點(diǎn)，進(jìn)而加快實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)制的常態(tài)化、透明化、普及化，為我國(guó)的行政管理體制改革作出積極而有益的探索。

[關(guān)鍵詞]變臉復(fù)出；行政問(wèn)責(zé)制；常態(tài)化；透明化；普及化

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2009)12-0053-03

一、現(xiàn)象追述——官員“變臉”復(fù)出的現(xiàn)實(shí)

川劇“變臉”，作為國(guó)家二級(jí)機(jī)密，這一國(guó)粹曾深受?chē)?guó)內(nèi)民眾喜愛(ài)并廣為傳頌。就連香港天王巨星劉德華先生也曾為之?dāng)?shù)次赴川向彭登懷先生拜師學(xué)藝。毋庸置疑，要想真正掌握這一絕技的精髓——隨機(jī)應(yīng)“變”但又“不離其宗”，不下一番工夫是很難達(dá)到成功的。同樣，在官場(chǎng)上行走，“變臉”的故事也時(shí)常發(fā)生，但其結(jié)局往往發(fā)人深思、令人警醒。

最近，國(guó)內(nèi)一些曾經(jīng)被問(wèn)責(zé)的官員競(jìng)相上演了一場(chǎng)“變臉復(fù)出”的官場(chǎng)游戲——山西省臨汾市洪洞縣原副縣長(zhǎng)王振俊，兩年前因黑磚窯事件被撤職，如今他再一次成為了新聞人物。據(jù)大槐樹(shù)網(wǎng)——洪洞縣當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)站披露，王振俊多次以縣長(zhǎng)助理的身份出現(xiàn)在這個(gè)網(wǎng)站的新聞報(bào)道中，其參與的會(huì)議主題也多與環(huán)保、工業(yè)相關(guān)。這是該網(wǎng)站曾于2008年3月11日登載的洪洞縣“藍(lán)天行動(dòng)啟動(dòng)動(dòng)員大會(huì)”的一則新聞。報(bào)道清楚地寫(xiě)到：“縣長(zhǎng)助理王振俊同各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各職能部門(mén)簽訂了環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任書(shū)”，而據(jù)知情人士透露，被撤職后沒(méi)幾天，王振俊便以縣長(zhǎng)助理的身份開(kāi)始工作了。無(wú)獨(dú)有偶，貴州省甕安縣原縣委書(shū)記王勤曾因在“甕安事件”中負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，被撤銷(xiāo)黨政一切職務(wù)，而其現(xiàn)在的身份是黔南州財(cái)政局副局長(zhǎng)。就在輿論“死揪”因“甕安事件”而被撤職的原甕安縣委書(shū)記王勤、因黑磚窯事件被撤職的原洪洞縣副縣長(zhǎng)王振俊悄悄復(fù)出問(wèn)題的時(shí)候，其實(shí)還有更刺激人的事實(shí)沒(méi)有披露。據(jù)新華社今年4月9日?qǐng)?bào)道，網(wǎng)友“驚曝”，因三鹿奶粉事件而被問(wèn)責(zé)，今年3月被中紀(jì)委監(jiān)察部給予行政記過(guò)處分的國(guó)家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長(zhǎng)鮑俊凱，早在去年就已調(diào)任安徽出入境檢驗(yàn)檢疫局局長(zhǎng)、黨組書(shū)記。同樣是在今年3月，河北省紀(jì)委、監(jiān)察廳決定給予河北省農(nóng)業(yè)廳原廳長(zhǎng)劉大群記過(guò)的行政處分，但早在去年11月，劉大群就已調(diào)任邢臺(tái)市委副書(shū)記，并在今年1月當(dāng)選邢臺(tái)市市長(zhǎng)。

雖然這種游戲演繹得很有些出乎眾人意料且極具鮮明的個(gè)案色彩，但在筆者看來(lái)，此情不足為怪。因?yàn)樵诋?dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制建設(shè)仍很滯后的現(xiàn)實(shí)背景下，這一“變臉游戲”倒清晰地折射出當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度實(shí)施的諸多弊端和潛在隱患。馬克思主義唯物辯證法曾告訴我們：世界是辯證的矛盾統(tǒng)一體；矛盾無(wú)處不在。出現(xiàn)新情況新問(wèn)題是很正常的，我們不足為懼，關(guān)鍵是如何積極地面對(duì)并切實(shí)加以解決。為進(jìn)一步加快我國(guó)法治政府、誠(chéng)信政府、服務(wù)型政府和責(zé)任政府的建設(shè)步伐。恪守“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政本色，提高現(xiàn)代社會(huì)善治層面的執(zhí)政能力，夯實(shí)執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，有必要且必須使我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制實(shí)現(xiàn)真正意義上的法制化、民主化、常態(tài)化和科學(xué)化。為此，我們必須積極借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政黨，特別是新加坡、日本等國(guó)家的相關(guān)執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行“二次創(chuàng)新”以期實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下行政管理體制的改革與創(chuàng)新。

二、解決官員“變臉”復(fù)出問(wèn)題的對(duì)策

以筆者之見(jiàn)，我們應(yīng)從以下幾方面加大對(duì)行政問(wèn)責(zé)制的制度化、規(guī)范化、透明化、普及化、法制化以及民主化建設(shè)力度。具體而言：

第一，使問(wèn)責(zé)形成一種“違規(guī)即追究”、“失職即問(wèn)責(zé)”的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)制，而不是依賴(lài)于媒體和輿論的外在驅(qū)動(dòng)。確實(shí)，許多事故發(fā)生后追究相關(guān)官員的責(zé)任。已經(jīng)成為一種慣例。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，這些問(wèn)責(zé)很多時(shí)候并非制度自動(dòng)驅(qū)動(dòng)的，而是外在的輿論監(jiān)督驅(qū)動(dòng)的，是輿論關(guān)注的壓力迫使問(wèn)責(zé)制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。這種輿論依賴(lài)的表現(xiàn)是：只有某個(gè)事件引起強(qiáng)烈的輿論關(guān)注和激起很大的民憤時(shí)，在強(qiáng)大的輿論壓力下，相關(guān)部門(mén)才啟動(dòng)問(wèn)責(zé)制。處理幾個(gè)官員給輿論一個(gè)交代。如果缺乏輿論關(guān)注或壓力很小，問(wèn)責(zé)程序很難會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。這種“輿論依賴(lài)”讓官員對(duì)躲避問(wèn)責(zé)心存僥幸。簡(jiǎn)言之，如果某種失職能夠瞞過(guò)媒體，也就能躲過(guò)問(wèn)責(zé)。即使不幸成為輿論焦點(diǎn)而被問(wèn)責(zé)了，當(dāng)某一天淡出輿論視野的時(shí)候，也許一樣可以瞞著媒體悄悄地“帶病復(fù)出”。

第二，問(wèn)責(zé)必須常態(tài)化，并貫穿日常政治生活的始終。要盡早打破“只有發(fā)生了重大事故才會(huì)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)制”的現(xiàn)存慣例。事實(shí)上，許多重特大安全事故的發(fā)生正源于日常問(wèn)責(zé)缺乏下一點(diǎn)點(diǎn)問(wèn)題的緩慢積累——一次違規(guī)審批不了了之，一次監(jiān)管失職輕松過(guò)關(guān)，一次隨意許可沒(méi)有追究，久而久之就給大事故埋下了隱患。大事故后再?lài)?yán)加問(wèn)責(zé)，可能只有暫時(shí)的震懾，好了傷疤忘了痛，當(dāng)風(fēng)暴慢慢淡出輿論視野后官場(chǎng)會(huì)故態(tài)復(fù)萌。

第三，完善問(wèn)責(zé)制的制度設(shè)計(jì)，堵塞其制度漏洞和缺陷。就國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)情況而言，事故或問(wèn)題嚴(yán)重到何種程度會(huì)撤職，追究責(zé)任會(huì)追到哪個(gè)級(jí)別和何種程度，除撤職外還須承擔(dān)何種責(zé)任，以后又如何復(fù)出——這些都還沒(méi)有制度化和規(guī)范化，而只有這一切成為穩(wěn)定、必然的制度，才能給官員確定預(yù)期，否則官員都會(huì)存在僥幸的心理。

第四，問(wèn)責(zé)制的透明化、普及化關(guān)鍵要落實(shí)到行動(dòng)和實(shí)踐層面，而絕非停留在口頭上。孟學(xué)農(nóng)在就任北京市新任市長(zhǎng)時(shí)曾說(shuō)：“新一屆政府一定要做一個(gè)敢于負(fù)責(zé)任的政府，透明的政府，做一個(gè)依法辦事的政府，做一個(gè)勤奮、團(tuán)結(jié)、務(wù)實(shí)、廉政的政府?！笨扇齻€(gè)多月后他正是因?yàn)椴煌该鞫粏?wèn)責(zé)。換言之，問(wèn)責(zé)制的透明化、普及化不能只是坐而論道，貴在強(qiáng)化落實(shí)。官員不能被問(wèn)責(zé)免職之后沒(méi)過(guò)多久又悄悄的復(fù)出了，這無(wú)疑會(huì)讓官員覺(jué)得被問(wèn)責(zé)也“無(wú)礙大體、無(wú)傷大雅”，過(guò)了這個(gè)風(fēng)口就可以重新復(fù)出了。同時(shí)，更不能搞變相的“政策傾斜”——對(duì)有些官員問(wèn)責(zé)對(duì)有些官員不問(wèn)責(zé)。對(duì)此，北京大學(xué)王錫鋅教授曾建議，“我們的官員是為民眾服務(wù)的，因此官員有沒(méi)有才，官員有沒(méi)有德，恐怕在很大程度上，需要由民眾來(lái)考慮。所以我們現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用工作條例，特別強(qiáng)調(diào)民主推薦，還有考核的過(guò)程中有一個(gè)民主考核，所以這里的根本問(wèn)題，還是要改變我們?cè)瓉?lái)官員任用這種伯樂(lè)相馬式的這樣一種方式，應(yīng)該由民眾享有更大的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。我們干部的任用，將來(lái)包括現(xiàn)在。強(qiáng)調(diào)一個(gè)非常明顯的趨勢(shì)，就是必須是法制化。我覺(jué)得這里面還是在許多情況下存在潛規(guī)則，因?yàn)槲覀兊囊?guī)定有一些

缺陷還不夠完善，所以在很多時(shí)候就有潛規(guī)則?！彼?，行政問(wèn)責(zé)法制化、制度化和民主化建設(shè)就勢(shì)在必行。當(dāng)然，我國(guó)《刑法》上也有司法問(wèn)責(zé)的規(guī)定。我們?cè)谝恍﹤€(gè)案中也使用過(guò)，比如說(shuō)一些違法侵占土地的這種情形，官員肯定是要被問(wèn)責(zé)，但如果你觸犯了《刑法》，當(dāng)然也會(huì)問(wèn)責(zé)，但這種情況，一般溫柔的問(wèn)責(zé)和法律責(zé)任的追究，它的銜接不夠完善。這就需要我們今后進(jìn)一步加大對(duì)此方面的制度建設(shè)投入力度。只有問(wèn)責(zé)制透明化、普及化才能進(jìn)一步推動(dòng)問(wèn)責(zé)制的常態(tài)化。同時(shí)，只有問(wèn)責(zé)成為我國(guó)法律中的一個(gè)詞匯，成為日常政治中一種必然的制度——就像機(jī)器一樣，當(dāng)你觸動(dòng)了違法違規(guī)的開(kāi)關(guān)后，問(wèn)責(zé)立即自動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，你立即會(huì)被追究相應(yīng)的責(zé)任——才會(huì)形成制度性威懾。期待以這次“變臉復(fù)出”演繹為契機(jī)，我國(guó)的問(wèn)責(zé)制能真正實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化、透明化和普及化。如果不是這樣，問(wèn)責(zé)制充其量也只能是官員們用來(lái)強(qiáng)奸民意、游走官場(chǎng)和盡耍政治“變臉游戲”的一種道具而已。

三、官員“變臉”復(fù)出帶給我們的思考

綜觀近期官員的變臉復(fù)出引發(fā)的諸多爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為，它至少為我們帶來(lái)了如下幾個(gè)方面的深刻啟示：

首先，引發(fā)了人們對(duì)問(wèn)責(zé)制度本身的質(zhì)疑。北京大學(xué)王錫鋅教授認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制本身在設(shè)計(jì)的時(shí)候，當(dāng)然應(yīng)該是為了體現(xiàn)我們官員的職業(yè)倫理，那就是官員如果犯錯(cuò)了，必須要承擔(dān)責(zé)任，所以肯定是為民而問(wèn)責(zé)。但是，這一制度在設(shè)計(jì)和操作的過(guò)程中，的確出現(xiàn)了一些走樣，有可能原來(lái)是為民問(wèn)責(zé)的機(jī)制，有可能演變成一種可能是保護(hù)官員的一種機(jī)制，這就可能出現(xiàn)制度變異的危險(xiǎn)。與此同時(shí)，不容忽視的另一個(gè)環(huán)節(jié)或重要方面就是，如果沒(méi)有外部的監(jiān)督，自己內(nèi)部又溫柔的話，就很容易產(chǎn)生很多問(wèn)題，也可以隱藏很多問(wèn)題。一些人認(rèn)為，我們現(xiàn)在的這種問(wèn)責(zé)制看起來(lái)是要為民去追責(zé)，要體現(xiàn)出有權(quán)必有責(zé)，但是在操作過(guò)程中，一方面因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛，另一方面，操作過(guò)程中彈性又過(guò)大，所以導(dǎo)致我們的行政問(wèn)責(zé)制看起來(lái)聲勢(shì)很大，但是正在演變成保護(hù)官員的措施。

其次，引發(fā)了人們對(duì)于問(wèn)責(zé)官員要不要復(fù)出的爭(zhēng)論。不可否認(rèn)，自官員“問(wèn)責(zé)制度”啟動(dòng)以來(lái)，已有諸多官員在突發(fā)事件面前引咎辭職或者被行政問(wèn)責(zé)。但是問(wèn)責(zé)風(fēng)暴過(guò)后，官員們卻被高高舉起，輕輕放下。被問(wèn)責(zé)的官員多半又能夠復(fù)出，或許還能不降反升，區(qū)別只是有人低調(diào)些，有人不小心高調(diào)了一些。引起了媒體的再回頭罷了。借用學(xué)者張昌波的話說(shuō)，如果官員只會(huì)做官而不會(huì)從事其他職業(yè)，而且官員和其他職業(yè)之間缺乏必要的流動(dòng)的話，即使一些官員被問(wèn)責(zé)也難免會(huì)使他或她(們)今后不以其他的“行政面孔”示眾——即“即使是失意后被賦個(gè)閑職，也要拼命留在其中。從這種角度看，在官員和其他職業(yè)之間，缺少必要的流動(dòng)性。即便在官場(chǎng)和其他職業(yè)的流動(dòng)中，也是一種從職場(chǎng)到官場(chǎng)單向的流動(dòng)。比如前不久央視名嘴王志、張政就由主持人變身官員。即使有人從官員到經(jīng)理，也離不開(kāi)其背后的行政級(jí)別的相通——所以，前不久廣州市取消國(guó)企的行政級(jí)別才成為新聞?？辞辶诉@個(gè)問(wèn)題，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，那些被問(wèn)責(zé)的官員，最終的前途仍然擺脫不了官場(chǎng)的圈子，只不過(guò)或明或暗，或要職或閑差而已。如果只是這樣，那么問(wèn)責(zé)的風(fēng)暴恐怕最終會(huì)變成一場(chǎng)蒙蒙細(xì)雨。”

目前，國(guó)內(nèi)的眾多專(zhuān)家學(xué)者等多傾向于復(fù)出機(jī)制的亟待完善。北京大學(xué)王錫鋅教授強(qiáng)調(diào)：“問(wèn)責(zé)官員復(fù)出，本身應(yīng)該說(shuō)并不是一個(gè)問(wèn)題，人非圣賢，孰能無(wú)過(guò)。對(duì)于被問(wèn)責(zé)的官員，給予他一個(gè)復(fù)出的機(jī)會(huì)。這體現(xiàn)了制度的理性?！币?yàn)?，?guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)實(shí)和傳統(tǒng)人文關(guān)懷的雙重境域決定了我們國(guó)家要積極而穩(wěn)妥地逐步實(shí)施問(wèn)責(zé)官員的健康復(fù)出機(jī)制。一方面這是我們黨的“以人為本”科學(xué)發(fā)展理念的本質(zhì)要求，同時(shí)也符合問(wèn)責(zé)官員作為自然人以追求其自身全面發(fā)展的內(nèi)在邏輯。對(duì)這些問(wèn)責(zé)官員我們絕不能再像以前封建社會(huì)時(shí)期那樣“一棍子打死、永世不得翻身”，而應(yīng)根據(jù)其具體的實(shí)際才能做到因才施用，真正實(shí)現(xiàn)人盡其才、才盡其用。毛澤東同志早就教導(dǎo)我們要始終遵循“團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)”的教育方針，堅(jiān)持“懲前毖后、治病救人”的用人原則。這對(duì)于我們當(dāng)下的官員復(fù)出機(jī)制建設(shè)也是一個(gè)很好的警示和啟迪。

第三，引發(fā)了人們對(duì)“復(fù)出”制度的期待?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第62條明確規(guī)定：引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實(shí)績(jī)突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

復(fù)出，那又必須具有什么樣的具體條件和相關(guān)要求，其必要的法律、民主和制度程序又有哪些等等，這些都是當(dāng)前值得社會(huì)各界深入探討和研究的重要課題。

以筆者之見(jiàn)，國(guó)內(nèi)官員復(fù)出機(jī)制并不健全，其相關(guān)規(guī)定也十分模糊、籠統(tǒng)，缺少操作性和程序性，彈性和隨意性很大。所以，官員復(fù)出機(jī)制的完善同樣亟待加強(qiáng)，因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)制度化程序賦予權(quán)力的復(fù)出官員，才會(huì)讓公眾心服口服，而官員在重新履職中，也才會(huì)更有底氣。同時(shí)，“我們現(xiàn)在需要問(wèn)的問(wèn)題是官員的復(fù)出需要有哪些條件，需要有哪些正當(dāng)?shù)睦碛?，需要有哪些公開(kāi)的、民主的程序，如果無(wú)理、無(wú)據(jù)、無(wú)程序，那官員的復(fù)出就很難讓人心服口服，這種復(fù)出就有點(diǎn)像“躲貓貓”，如果無(wú)理、無(wú)據(jù)、無(wú)程序，那么問(wèn)貢制度本身可能就需要被問(wèn)責(zé)?！?/p>

對(duì)此，王錫鋅教授認(rèn)為，“這里面實(shí)際上是可以延伸出官員在被問(wèn)責(zé)以后，復(fù)出的一個(gè)重要的條件，那就是必須要有實(shí)績(jī)，而且還必須是突出的。另外，符合了這一實(shí)績(jī)以后，還要按照有關(guān)規(guī)定，請(qǐng)注意，這里有關(guān)規(guī)定其實(shí)是我們領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用的工作條例，那就是民主推薦、組織考察、討論決定、任職的公示，這四個(gè)可能是最主要的程序。我們?cè)谶M(jìn)一步的實(shí)行中，其實(shí)就是如何把這些基本的條件和程序具體化?！蓖瑯?，筆者堅(jiān)信只有從完善相關(guān)法律制度、健全相關(guān)民主和制度程序人手，國(guó)內(nèi)問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制建設(shè)才能真正走向正規(guī)、才能真正實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革的宏偉目標(biāo)。