約束借調(diào):“人少”“事多”的博弈對策

許光建

有的黨政機關長期使用借調(diào)干部從事一般性的工作，這既不符合借調(diào)的本來含義，也不符合現(xiàn)行的人事管理制度

“人少”、“事多”現(xiàn)象與借調(diào)的關系

目前，有的黨政機關借調(diào)下級機關或事業(yè)單位的干部并不是用來完成臨時性的工作或項目，而是長期使用借調(diào)干部從事一般性的工作。這種現(xiàn)象，既不符合借調(diào)的本來含義，也不符合現(xiàn)行的人事管理制度，特別是公務員管理制度，也不一定有利于借調(diào)人員的事業(yè)成長。但是，既然長期存在，就總是具有一定的原因。它是對現(xiàn)行人事制度的一種變通性補充，需要正確對待和引導。

首先應當承認，大部分黨政機關之所以借調(diào)干部，還是存在著現(xiàn)有人員不夠用的情況，也可以說存在人才短缺現(xiàn)象。造成這種短缺現(xiàn)象的原因不外乎兩個方面：一是“人少”，某些黨政機構的人力資源結構不夠合理，缺乏具有較高業(yè)務水平的人才，現(xiàn)有的人員難以完成當前的工作。就是說，崗位上有人，但是用不上，干不好，確實需要臨時借用一些人員。這些借調(diào)的人員往往都是下級單位的業(yè)務骨干，能夠勝任上級單位的工作。也可以說，這些借調(diào)人員的業(yè)務水平要高于或強于上級單位的現(xiàn)有人員。二是“事多”，某些黨政機構承擔的管理事務太多，現(xiàn)有的人員忙不過來，不得不經(jīng)常加班，只得求助于下級單位支援；在這種情況下，借調(diào)人員的水平就不一定高于上級單位的人員，但是也能夠勝任工作。這種情況，還可以細分：一種可能是，這些黨政機構承擔的事務是法定的或制度規(guī)定的，是合理的，但是由于人員編制嚴重不足，只好借調(diào)下級單位的人員幫忙。另一種情況是，某些黨政機構承擔或“承攬”了許多不必要的事務，甚至是“搶”了下級單位的事務，導致編制內(nèi)的人員疲于奔命，只好借用下屬機關的干部幫忙。

對于導致“人少”的情況，可以進一步分析：一是某些黨政機構的現(xiàn)有工作人員業(yè)務素質(zhì)不夠，但是又沒有及時地進行培訓提高。也有可能是這些人員進入黨政機關時把關不嚴，組織人事部門因各種人情因素把一些不太符合公共管理人才要求的人員“放”進了黨政機關，造成了人力資源的錯位使用，“強人所難”、“小才大用”。二是某些黨政機構的內(nèi)部人力資源配置不合理，“不差人”，能干的人才有的是，就是得不到合理使用。或者是缺乏正常的人才發(fā)現(xiàn)機制和流動機制，“我很能干，但是領導不知道”；或者是某個主要領導就是不喜歡這些有能力的人，“你能干，我就是不用你”，導致“大才小用”、人才浪費。三是某些領導的偏好就是喜歡自己管理的下屬人員、干部多一些，“韓信將兵，多多益善”，人多熱鬧，有氣派，出去檢查工作、參加活動時總喜歡很多人跟著，前呼后擁，很是威風。而且，人多了，大家都可以輕松點，不必搞得那么累。在這些領導心目中，人少是最不能容忍的，機關里冷冷清清不好。四是某些心術不正的領導干部為了達到排除異己的目的，對那些有能力有水平的干部進行“擱置式”處理，這樣，本來“人夠用”，就變成“人不夠”了。而借調(diào)人員容易聽領導指揮，不可能提不同意見，于是就放著身邊的人才不用而大量借調(diào)下屬單位的人員。

對于導致“事多”的情況，也可以進一步分析：一是我們國家正處在一個大的發(fā)展時期和體制轉(zhuǎn)型期，計劃和編制都趕不上變化。很多新的公共事務不斷出現(xiàn)，一些政府機構承擔的工作總在增加。比如食品安全工作，過去有所忽略，現(xiàn)在從中央到地方都很重視，食品安全監(jiān)督管理工作需要大加強。還比如“家電下鄉(xiāng)”、“汽車下鄉(xiāng)”項目，以前沒有，但現(xiàn)在卻成了若于政府部門的重要工作。完成這些新的公共管理事務都需要適當增加工作人員。在人員編制調(diào)整一時難以實現(xiàn)的情況下，借調(diào)可能就是一種“短平快”的解決方案。二是不少黨政機構的“事多”是“自尋煩惱”，甚至是“無事生非”的后果。本來法定的或有關制度規(guī)定的公共管理事務并不多，是和人員編制配置基本吻合的。但是某些領導為了創(chuàng)造自己的政績，為了創(chuàng)造“形象”，為了引起上級領導關注或吸引媒體眼球，千方百計地擴大本單位的職能或管理事務。比如，隨意發(fā)動新的產(chǎn)品質(zhì)量認證工程、進行不必要的工作質(zhì)量評估等，都增加了本單位或本系統(tǒng)的公共管理工作量，加大了工作人員的工作強度。三是個別單位的事多，純粹是某個領導為了達到“創(chuàng)收”的目的而人為創(chuàng)設的。通過設立某些行政審批項目，要求企業(yè)進行不必要的申請，從而達到“斂錢”的目的，這實際上就是一種“設租”行為，讓別人來“尋租”，中飽私囊。四是某些垂直管理的政府系統(tǒng)上下級之間的“事”和“人”配置不合理，上級單位對下級不放事，不放權，承攬了很多下級機構應該承擔的事情。

借調(diào)具有一定的可行空間

借調(diào)之所以能夠普遍存在，不僅具有各種各樣的客觀需要，還在于這種制度安排具有一定的可行空間。首先是缺乏財務制約關系，存在“預算軟約束”現(xiàn)象。如果上級單位向下級單位借調(diào)一個干部，借期一年。但是需要支付借調(diào)人員在這一年中的所有工資津貼和福利待遇，我想，這個上級單位就會“三思而后行”，因為一旦涉及到財務關系，那就很復雜，很麻煩，不僅需要通過組織人事部門批準，還需要財務部門走賬，還涉及到不同地區(qū)的差別。因此，借調(diào)是不能涉及工資福利的。反過來說，如果所有的借調(diào)人員都需要由借入單位支付勞動報酬的話，那么借調(diào)也就會變得稍微困難點，不那么容易了。其次是缺乏上下級的平等關系。上級領導下級，下級服從上級，這是正確的。但是，這種領導和被領導的關系應在法律政策紀律基礎框架之內(nèi)。上級單位人手不足，難道下級單位就不缺人了?很多單位面對上級單位的借人的“指令”往往是“敢怒而不敢言”。盡管下級單位自己人手也不一定夠用，但是只能“忍痛割愛”，不好拒絕上級的要求或“命令”，很多情況是把自己最能干的干部借上去。如果下級單位能夠據(jù)理力爭，不那么積極配合，借調(diào)就不會那么容易。當然，如果是配合重大活動的規(guī)范的借調(diào)，還是應該積極配合的。

避免“非必要借調(diào)”的蔓延

如前所述，在舉辦某些重大的體育文化賽事或活動時，借調(diào)是必要的、合理的，但是除此以外大量存在的借調(diào)是不應鼓勵的，并且應該嚴格限制。如何避免這類一般性借調(diào)的產(chǎn)生和蔓延呢?

首先，就是要正確界定各級政府部門的職能，不能鼓勵政府部門隨意擴大職能，有些職能應放權給非政府機構或中介機構，大力發(fā)揮他們的作用。

第二，要認真核定各個政府機構的編制，以事設崗，以崗定人，“一個蘿卜一個坑”，努力做到工作量負擔合理均衡，避免長期性的加班加點，要重視干部，特別是工作骨干的身心健康。

第三，要建立“能進能出”的機制，對那些因各種主客觀原因不能勝任公共管理工作的人員，要建立退出機制，鼓勵他們到適合自己個人發(fā)展和成才的地方去工作，對那些適合上級機關工作的人員要通過正式途徑依法積極進行考錄或調(diào)動。

第四，要加大單位內(nèi)部的人才考評工作，發(fā)現(xiàn)人才，使用人才，使那些能力強、素質(zhì)高的人能夠進入領導的視野，走到群眾的面前，使能干事的人可以干更重要的事，不可埋沒人才，“燈下黑”。

第五，加強公共管理人才培訓工作，積極鼓勵在職干部參加各種形式的培訓項目，例如目前流行的公共管理碩士(MPA)教育就是培養(yǎng)公共管理人才的比較規(guī)范的項目。通過培訓，可以提高干部的能力和素質(zhì)，有利于提高管理工作水平，也有利于承擔新的工作。

第六，黨政部門要積極接受大學生或研究生的社會實習，特別是鼓勵他們承擔那些短期性、事務性和專業(yè)性強的工作。這樣做，既有利于黨政部門順利完成那些重大活動，彌補臨時性的編制不足和“人”“事”失衡，也有利于為國家培養(yǎng)理論聯(lián)系實際的高素質(zhì)人才，是一項多贏的、利國利民的工程，也是解決借調(diào)的重要之策。(作者為中國人民大學公共管理學院副院長、教授)