涉訴信訪中的民生問題：表現、原因與對策

彭　浩

摘要 雖然涉訴信訪直接反映出來的是司法問題,但其內在根源系社會經濟生活中的民生問題,主要是弱勢群體維權能力較弱,系爭權益有限,相關政策及政府行為的影響,以及社會救助體系不完善等。要繼續(xù)探索和完善涉訴困難群體救助制度,加大對涉訴弱勢群體的法律釋明和司法救助工作力度,并逐步完善社會救助制度,實現法院救助向社會救助的理性回歸。

關鍵詞 涉訴信訪 民生問題 特殊救濟

中圖分類號:D926.2文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-223-02

涉訴信訪,是指訴訟當事人因對人民法院的終審裁判及執(zhí)行行為不服,通過信訪渠道要求糾正的行為。直觀地看,絕大多數信訪人都稱其之所以信訪是因為司法不公。但深入信訪實踐就可以發(fā)現,多數信訪矛盾的產生不是因為司法行為有誤,而是根源于當事人之間就與其基本生活密切相關但又非常有限的涉訴利益的爭奪和矛盾。因而,在法院確定其喪失涉訴利益后,當事人在實際上或在心理上難以接受并引起激烈反應。這可以說是當前已引起全社會普遍關注的民生問題在訴訟機制內的反映。本文即希望通過對實踐中重大涉訴信訪件的統(tǒng)計分析,觀察民生問題在涉訴信訪中的表現形式、所占比重,以及這些民生問題轉化為涉訴信訪矛盾的原因,并嘗試提出對策建議。

一、民生問題在涉訴信訪中的表現

近年來,涉訴信訪呈高發(fā)態(tài)勢,上級政法單位篩選交辦的突出信訪件成為各級法院信訪部門的重點工作。本次統(tǒng)計分析以2006年以來上海市涉法涉訴信訪領導小組交辦我院的重點信訪件為對象。自2006年以來,市涉法涉訴領導小組共交辦我院25件案件,主要涉案34人。其中2006交辦3件,2007年交辦5件,2008年交辦6件,2009年交辦11件。自2006年以來,25件交辦件共計已化解17件,尚有8件未化解。

通過對引發(fā)信訪案件的案件類型、案由及具體案情的分析,發(fā)現大多數信訪案件均系對與民生密切相關的物質利益的爭議。從案件類型看,在本次統(tǒng)計的25件案件中,與當事人經濟利益關系最為密切的民商事案件21件,占全部案件的88%;行政案件3件,占12%;另有刑事案件1件。結合對案件案由和案情的分析,涉訴信訪中的民生問題主要有:

(一)住房保障問題

此次統(tǒng)計中因住房分配或房產爭奪而引發(fā)矛盾的案件共8件,占到全部案件的32%。在這些引發(fā)激烈信訪矛盾的涉房產案件中,絕大多數都不是因一般的市場交易行為引發(fā)的糾紛,而是或由家庭矛盾引發(fā),或因政府拆遷、拆違行為而引起。正是因為這個原因,這些案件的涉案標的較之一般的房地產糾紛來說并不算大,但矛盾卻常常異常激烈。

(二)就業(yè)及勞動保障問題

此次統(tǒng)計中僅勞動爭議案件即有五件,占全部案件的20%。引發(fā)信訪矛盾的問題主要有:1.勞動關系的存續(xù)問題。五件案件均因辭退職工而引發(fā),可見就業(yè)機會對于勞動者的極端重要意義。2.勞動報酬和各類福利待遇保障問題。有三件案件系關于工齡計算及各項福利待遇、退工補償金爭議。3.醫(yī)療保障和工作條件問題。一件案件系對職業(yè)病認定的爭議。

(三)婚姻家庭矛盾

1.離婚后男女雙方對夫妻關系存續(xù)期間對外債務的分擔問題。此次統(tǒng)計中此類糾紛有1件。2.貧困家庭的子女撫養(yǎng)問題。子女的撫養(yǎng)教育對于弱勢家庭也是一項較大的負擔。3.離婚問題。單純的離婚問題一般不會引發(fā)特別激烈的矛盾,此次統(tǒng)計中有1件,后經鑒定當事人一方系精神分裂患者,因此也屬于民生問題。此外,實踐中還有一些有關老年人贍養(yǎng)糾紛的信訪件。

(四)特殊群體的民生問題

有些案件雖屬一般案由,但因涉訴主體的特殊性,使得涉訴利益對于當事人來說更為稀缺,從而也容易引發(fā)信訪矛盾;有些案件則因當事人本身即存在特殊的困難所以需要特別救助,這是民生問題在訴訟機制內的直接反映。這些問題主要有:1.農民、外來人員在城市的生活及遭遇市場風險后的相關救濟保障問題。2.精神疾病、心理障礙患者的安置救助問題。本次統(tǒng)計中信訪人被確診或曾經確診為精神病人的(無民事行為能力)有2件。3.刑釋解教人員的安置救助。1件(公房)租賃權變動糾紛的當事人即屬刑滿釋放人員,單靠自身能力難以解決基本生活問題,因此非常依賴于有關部門的安置救助。

綜上,僅從案由看,涉民生案件(房產、勞動爭議、婚姻家庭、人身損害賠償糾紛)共計17件,占全部案件的68%;如果加上申請執(zhí)行救助、特殊困難群體等因素,則涉民生案件共24件,占96%,幾乎所有信訪案件均與民生問題密切相關。

二、民生問題轉化為涉訴信訪矛盾的原因

雖然涉訴信訪案件大多數為涉民生案件。但并非所有的涉民生案件均會形成涉訴信訪矛盾。上文已經提到主體的特殊性可能成為涉訴信訪的原因之一。此外,涉訴主體的經濟情況、法律素養(yǎng)、案件和有關法律規(guī)定的特點,以及相關救助制度的不完善等,均可能成為引發(fā)涉訴信訪的原因。

(一)部分當事人為社會弱勢群體,承受風險或重大變故的能力非常弱

在25件信訪件中,只有一件案件的當事人為法人(群體性案件,且均為小型的私人公司),其余均為自然人。在信訪人當中,老年人較多(50歲以上者占52%);無業(yè)或退休者較多(占68%);婦女較多(占44%);單身或離異者較多(占56%)。另有農民5人,占20%,且其中4人為外來人員。另,已明確其中的8人享受低?；蛱乩Т觥Ｒ虼?從總體上看,涉訴信訪的產生有著普遍的民生問題的基礎。

(二)部分當事人維權意識和技能欠缺,訴訟能力弱,使其應得權益難以通過訴訟途徑得到有效維護

當事人若因這些原因不能提出充分的證據和理由來證明其主張,就會導致法院可認定的法律事實就可能與客觀事實不一致,使其本該享有的權益難獲支持。當事人訴訟能力的缺乏主要表現在:1、舉證不能。造成當事人權益受損且舉證不能的原因有:隨意將重要證件交與他人、達成重要約定而不制作書面文件、隨意簽名等。2、不懂得被告的確定和對不同法律關系的區(qū)分。因告錯被告和混淆相關連的法律關系而未獲支持并從而信訪的案件各有1件。3、錯過訴訟時效。因錯過訴訟時效而未獲支持的案件1件。這個問題在訴訟實踐中也是常見的,其原因也在于當事人法律知識的缺乏。

(三)一些政府政策或行政行為可能因引起相對人利益格局的重大變動而引發(fā)矛盾,但司法程序對此的干預空間有限

行政行為、政府政策常常會引起相對人切身利益的重大變動,從而也常引發(fā)矛盾。對于此類行政爭議,相對人也多寄希望于人民法院。問題在于,人民法院依法只審查具體行政行為的合法性。對于合法但未盡合理的具體行政行為和政策問題,法院無權予以審查和裁判。當事人對此不了解,也會引起涉訴信訪矛盾。①

(四)社會救助制度不完善,使一些純粹的民生問題導入到涉訴信訪中來

精神病人、刑滿釋放人員的安置救助等工作,本來屬于針對少數特殊困難群體的社會特別救助制度的內容,而且在傳統(tǒng)上還是我國社會治安綜合治理的范疇。但由于“綜合治理”常常導致實際的責任主體不明確,一些部門對此也未引起充分重視,導致凡與涉訴當事人相關的事到最后都不得不由法院來承擔,一些本來應該通過有關部門協(xié)調解決的問題導入到涉訴信訪的“大潮”。

三、解決涉訴信訪民生問題的對策

從上文的分析來看,涉訴信訪中的民生問題是經濟社會中的民生問題在訴訟機制內的反映。經濟社會中的民生問題多種多樣,也就決定了涉訴信訪中的民生問題具有不同的性質。對不同層次的民生問題,應當用不同的方法逐步予以解決。

(一)繼續(xù)探索和完善涉訴困難群體救助制度,重點解決程序正當性和具體救助標準問題

實踐中,有相當一部分涉訴信訪矛盾是通過特殊困難救助的方式化解的。對于涉訴困難救助機制存在的必要性及合法性,學界和實務界都存在激烈的爭議。筆者認為,在現階段各類社會矛盾紛繁復雜、各項社會保障和社會救助制度發(fā)展水平還比較低的情況下,對涉訴困難群體實施救助是具有正當性和合理性的。實踐中,一些地方法院已經探索建立了刑事被害人困難救助和執(zhí)行救助等制度,社會效果良好,有待在繼續(xù)完善之后向涉訴信訪的其他領域推廣。

建立健全涉訴困難群體救助制度,最重要的是要解決其程序正當性和具體標準問題。從程序正當性來看,應對將審查申請再審和維護穩(wěn)定這兩種功能與困難救助分離出來,避免使困難救助成為違法司法行為的“遮羞布”或無理取鬧者的“獎賞”,維護基本的公平正義和法制原則。另外,要構建起困難救助的條件、數額等具體標準,然后按照標準嚴格實行,克服救助的隨意性和偶然性,實現制度化操作。

(二)加大對涉訴弱勢群體的法律釋明和司法救助工作力度,以“案結事了”為指導做好訴訟階段的矛盾化解工作

在一方或雙方當事人明顯缺乏訴訟技能時,法院應通過主動行使調查權盡量查明客觀真實,盡量避免出現當事人單純因訴訟技能缺乏而敗訴的情況;對符合司法救助和法律援助條件的,積極提供法律和經濟上的幫助,減少當事人的訴訟負擔。同時,對弱勢群體訴訟案件要更加謹慎,盡量通過調解、和解、協(xié)調等多種方式化解訴訟矛盾。

(三)建議政府出臺政策或行政執(zhí)法時更加妥善地照顧弱勢群體利益,盡量減少矛盾沖突

對于容易引發(fā)矛盾和沖突的拆遷、拆違等行為,應當依法決策,周密部署,切實安排好拆遷群眾的生活;要克服機械執(zhí)法方式,根據比例原則,采取靈活、變通的方式,盡量將相對人的損失降到最低,減少沖突對抗,做到和諧執(zhí)法。

(四)完善社會救助制度,逐步實現法院救助向社會救助的理性回歸

對涉訴困難群體的救助,本質上仍然是屬于社會救助制度的內容。因此,應當逐步擴大現行救助制度的救助范圍,提升救助標準,實現法院救助向行政救助的回歸。當前,對于實踐中比較突出的精神病人和刑釋解教人員的安置救助,應當通過法律法規(guī)明確管理救助責任和工作要求,加大管理和救助力度,構建起解決此類問題的科學長效機制。

當然,對于社會保障水平低、覆蓋面不廣、就業(yè)不足和勞動權利保障不夠、城鄉(xiāng)二元結構、城鎮(zhèn)居民住房保障仍比較有限等全局性或普遍性的問題,主要地還是要在經濟社會不斷發(fā)展的同時,逐步通過法律和政策等手段予以普遍性、根本性地解決。不斷提高群眾生活水平和各類保障程度,才是解決涉訴信訪中的民生問題的根本之道。

注釋:

①無疑,法院對于本質上屬于政策問題的此類涉訴信訪矛盾難以有效化解。因此實踐中一些上級部門對此類信訪矛盾是直接交給行政機關去自行化解的。這應當說是一種比較適當的處理方法。