論環(huán)境法對(duì)健康權(quán)的保障

二十世紀(jì)中葉,環(huán)境問題已經(jīng)成為威脅人類健康的重大問題之一,聯(lián)合國的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》對(duì)健康權(quán)做了明確規(guī)定,健康權(quán)包括自由和權(quán)利,國家對(duì)健康權(quán)有尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。環(huán)境法對(duì)健康權(quán)的保障還存在不足,需要不斷完善。

一、環(huán)境與健康的關(guān)系

健康作為一個(gè)日常用語的涵義是不確定的,是相對(duì)的。健康有著很廣泛的和主觀的概念,受包括地理、文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種因素的影響。①醫(yī)學(xué)上對(duì)健康的理解經(jīng)歷了一個(gè)從生理功能健康觀到系統(tǒng)的健康觀的發(fā)展過程。生理功能健康觀,對(duì)人的健康的認(rèn)識(shí)主要是停留在人的各種生理功能正常的基礎(chǔ)上,認(rèn)為影響人的健康的因素主要是自然性和生物性的因素。正如貝克爾所說:“健康是一個(gè)有機(jī)體或有機(jī)體的部分處于安寧的狀態(tài),它的特征是有機(jī)體有正常的功能,以及沒有疾病?！雹谙到y(tǒng)健康觀原則上杜絕對(duì)生命整體健康的還原分析,即不能將健康還原為生命機(jī)體局部結(jié)構(gòu)與功能的正常。③聯(lián)合國世界衛(wèi)生組織1946年的憲章規(guī)定:“健康是指人的軀體、精神、社會(huì)適應(yīng)能力的良好狀態(tài)”。它強(qiáng)調(diào)健康是由三個(gè)“維度”組成,包括軀體、心理和社會(huì)適應(yīng)三方面,軀體層面的健康只是健康的最基本層次。

環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體。④環(huán)境問題是指由于自然界或者人類活動(dòng)使環(huán)境質(zhì)量下降或者生態(tài)失調(diào),對(duì)人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、身體健康以至生命安全及其他生物產(chǎn)生有害影響的現(xiàn)象。⑤環(huán)境問題最直接的后果就是損害人體的健康。到20 世紀(jì)中葉,環(huán)境問題已經(jīng)成為威脅人類健康的重大問題之一,尤其是著名的“八大公害事件”,造成了人們對(duì)環(huán)境影響人類生存的普遍危機(jī)感。現(xiàn)代流行病學(xué)研究證實(shí), 70% ～90%的人類疾病與環(huán)境污染有關(guān)。廣大公眾為了自己的生命健康安全,紛紛走上街頭游行、示威、抗議,要求政府采取有力措施治理和控制環(huán)境污染,以保護(hù)自己的健康,人們對(duì)健康的內(nèi)涵有了新的認(rèn)識(shí),對(duì)健康超個(gè)體之外的社會(huì)性有了新的視角。⑥

二、健康權(quán)的定義

健康權(quán)作為憲法權(quán)利受到保護(hù)首先出現(xiàn)在1919 年的《魏瑪憲法》中規(guī)定的健康保險(xiǎn)制度,1925 年智利則最早把衛(wèi)生方面的國家義務(wù)納入憲法。隨后,其他國家也紛紛在憲法中對(duì)健康權(quán)進(jìn)行規(guī)定。健康權(quán)的國際立法是健康權(quán)在國際人權(quán)法中確立的標(biāo)志。世界衛(wèi)生組織是第一個(gè)明確定“健康權(quán)”的組織?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》第12條對(duì)健康權(quán)的概念和核心內(nèi)容作了最為詳盡的規(guī)定。另外,針對(duì)特殊人群健康權(quán)實(shí)現(xiàn)的更高要求,國際人權(quán)法也做出了特別規(guī)定?！断龑?duì)婦女一切式的歧視公約》第12條對(duì)婦女的特殊健康權(quán)利作了規(guī)定。《兒童權(quán)利公約》第24條第25條對(duì)兒童健康權(quán)給予了特別的、詳盡的規(guī)定,尤其特別強(qiáng)調(diào)要提供充足的營養(yǎng)食品和清潔飲水,要考慮到環(huán)境污染的危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)。綜上所述,筆者認(rèn)為,健康權(quán)是指公民享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利,包括自由和權(quán)利兩個(gè)方面,其中自由是指自身健康免于國家干涉,權(quán)利是指要求國家為公民實(shí)現(xiàn)健康提供保護(hù)和給付。健康權(quán)是基本人權(quán),健康權(quán)既有自由權(quán)的性質(zhì)也有社會(huì)權(quán)的性質(zhì),國家負(fù)有尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)健康權(quán)的義務(wù)。

三、健康權(quán)的內(nèi)容

健康權(quán)中的自由,是指公民有權(quán)采取任何措施,以便能夠享受所能獲得的最高體質(zhì)和心理健康標(biāo)準(zhǔn)。與國家的尊重義務(wù)相對(duì)應(yīng),公民基于自由享有免受國家干預(yù)的“防御權(quán)”,是對(duì)抗國家權(quán)力的防御性基本權(quán)利(防御權(quán)),其賦予公民一定免受干預(yù)的自由空間與行為領(lǐng)域。尊重的義務(wù),要求締約國不得直接或間接地干預(yù)享有健康權(quán)。⑦古典意義的自由權(quán)賦予人民一個(gè)免于國家權(quán)力干涉的自我決定與發(fā)展空間,但是自由權(quán)從“免受國家干預(yù)的自由”發(fā)展到“經(jīng)由國家保護(hù)的自由”,自由空間的內(nèi)涵往往受到法律的限制。在現(xiàn)代法律中,我們認(rèn)為國家最重要的一項(xiàng)保障公民自由的消極義務(wù)就是不得隨意限制或克減公民健康的自由。

健康權(quán)中的權(quán)利是指公民享有要求國家為公民健康的實(shí)現(xiàn)提供保護(hù)和給付的權(quán)利。上述基本權(quán)的原始防御功能,在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,漸有捉襟見肘的趨勢(shì),特別是環(huán)境問題日益嚴(yán)重的今日,人民的“消極身份”受到來自國家以外的威脅也隨之日深,于此情形下,人民對(duì)國家的“保護(hù)請(qǐng)求權(quán)”,尤其急切,此致這一領(lǐng)域應(yīng)是二十一世紀(jì)基本權(quán)利的重要課題所在。⑧基本權(quán)利不僅是消極的對(duì)國家的權(quán)力限制,而且是憲法目標(biāo),含有國家對(duì)基本權(quán)保護(hù)的義務(wù),國家必須保障公民健康權(quán)免于遭受第三人之侵害。隨著政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的發(fā)展與變化,人民在經(jīng)濟(jì)及物質(zhì)條件方面遭遇許多問題,在“人民的自由非有國家無以為之”的理念下,人權(quán)理論有所擴(kuò)張,轉(zhuǎn)而要求國家應(yīng)提供人民一定之給付或服務(wù),從而基本權(quán)利的作用擴(kuò)及成為一種“給付權(quán)”,是為基本權(quán)利之“給付功能”或“受益權(quán)功能”。⑨相對(duì)于消極身份免于違法干預(yù)的自由,積極身份的基本內(nèi)涵是,透過“請(qǐng)求權(quán)”, 包括請(qǐng)求國家為一定的給付,藉由國家的協(xié)助,以照顧或促成健康的實(shí)現(xiàn),以達(dá)到最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)。

四、健康權(quán)對(duì)環(huán)境法的要求

綜上所述,通過以上對(duì)健康權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行分析,環(huán)境法領(lǐng)域?qū)】禉?quán)進(jìn)行保護(hù)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

首先,國家對(duì)健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)負(fù)有尊重的義務(wù)。包括不得污染破壞環(huán)境,應(yīng)該使環(huán)境保持在一個(gè)維護(hù)人的正常的健康水平的狀態(tài),至少不得使現(xiàn)有的環(huán)境質(zhì)量惡化,造成人們健康的處于可能受損或是已經(jīng)損害的狀態(tài);不得干預(yù)公民行使健康權(quán),不得妨礙公民獲得與健康相關(guān)的信息,不得阻止公民參與健康事務(wù)的管理;不得使用或試驗(yàn)核武器、生化武器或化學(xué)武器;國家不得任意對(duì)公民健康的自由內(nèi)涵進(jìn)行限制;國家不能采取使公民現(xiàn)有健康狀況惡化的措施,不得放松對(duì)環(huán)境的管制,采取使環(huán)境質(zhì)量倒退的措施;為督促國家履行尊重的義務(wù),法律應(yīng)規(guī)定公民在國家違法尊重義務(wù)時(shí)的法律責(zé)任。

其次,國家應(yīng)該保護(hù)公民的健康權(quán),國家要對(duì)第三者影響環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)范,主要是建立和完善預(yù)防和減少環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的制度;在公民健康權(quán)受到第三人的侵犯時(shí),提供救濟(jì)的途徑和方法,其應(yīng)包括環(huán)境侵權(quán)法和損害賠償法;他們應(yīng)制定和執(zhí)行減少或消除空氣、水和土壤污染的國家政策和法律,防止水、空氣和土壤受到開采和制造業(yè)的污染。此外,環(huán)境法還應(yīng)特別關(guān)注特殊人群的環(huán)境健康問題,以滿足他們的環(huán)境健康需求。

五、環(huán)境法對(duì)健康權(quán)保障的現(xiàn)狀分析

上世紀(jì)80年代初以來我國政府一直將“環(huán)境保護(hù)”作為一項(xiàng)基本國策,努力控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞,防止環(huán)境質(zhì)量惡化,保障公民的身體健康,環(huán)境保障與健康保護(hù)的工作取得了較大的成績(jī):國家從政策上不斷加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的管制,以確保環(huán)境質(zhì)量不惡化。明確了保護(hù)人體的健康是環(huán)境法的目的。我國已建立起比較完善的污染防治法律體系,并建立了一系列的環(huán)境保護(hù)制度,對(duì)第三者影響環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)范,例如三同時(shí)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、排污收費(fèi)制度。此外,法律對(duì)環(huán)境污染侵犯健康權(quán)的救濟(jì)作了相關(guān)的規(guī)定。

但是,目前的環(huán)境法對(duì)健康權(quán)的保障也還存在許多不足:

首先,健康權(quán)作為公民的基本權(quán)利在我國的憲法中并沒有得到明確,以致于健康權(quán)作為請(qǐng)求國家履行義務(wù)的依據(jù)不明確。國際公約在我國并沒有直接適用的效力,國際人權(quán)公約中規(guī)定的公約締約國的義務(wù)在我國國內(nèi)如何履行沒有相關(guān)的規(guī)定,此外,政府保護(hù)環(huán)境的法律職責(zé)不清、法律依據(jù)不足,導(dǎo)致政府環(huán)境責(zé)任的缺位。

其次,我國雖然制定了比較完善的環(huán)境污染防治法律,但是我國的環(huán)境質(zhì)量還是不斷的下降,而且環(huán)境污染事故不斷頻發(fā)。某些污染防治領(lǐng)域的法律缺位,我國還缺少土壤污染防治和化學(xué)品管理控制方面的法律?，F(xiàn)有的一些環(huán)境保護(hù)制度并沒有與健康保護(hù)的需求相接軌,我國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不是以人的健康的需求為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的,我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度也沒有人的健康的影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容。此外,現(xiàn)行的法律還缺少一些與健康相關(guān)的環(huán)境保護(hù)制度,例如環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度,以及在此評(píng)估基礎(chǔ)上的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度。

再次,有關(guān)環(huán)境侵權(quán)的法律規(guī)定不足以保護(hù)公民的健康權(quán)。目前有關(guān)環(huán)境侵權(quán)的法律規(guī)定主要是民法通則以及散見于各個(gè)單行的環(huán)境污染防治法,其規(guī)定非常的不統(tǒng)一,甚至矛盾,而且這些零散的法律規(guī)定太過簡(jiǎn)單,缺乏可操作性,造成實(shí)踐中公民健康權(quán)受損通過損害賠償訴訟進(jìn)行救濟(jì)非常的困難。再者,在突發(fā)環(huán)境事件中健康權(quán)受到損害的主體沒有明確的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的途徑。

最后,特殊群體的環(huán)境健康問題沒有得到專門的法律保障。一方面主要是老人、婦女、孕婦、兒童以及未出生的胎兒,因?yàn)檫@些人群的生理結(jié)構(gòu)和免疫系統(tǒng)不同于一般人,健康更容易受到環(huán)境問題的侵害。另一方面主要是農(nóng)村的農(nóng)民,農(nóng)村環(huán)境的污染問題非常嚴(yán)重,對(duì)廣大農(nóng)民的健康造成巨大的危害。原因是多方面的:首要的原因是農(nóng)村地區(qū)環(huán)境立法缺位;其次,環(huán)境立法缺乏對(duì)污染轉(zhuǎn)移的控制,導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境在工業(yè)化過程中迅速惡化;再次,現(xiàn)行環(huán)境立法對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染的救濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,使農(nóng)村環(huán)境在遭受城市轉(zhuǎn)移的污染之后得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。⑩

六、加強(qiáng)環(huán)境法對(duì)健康權(quán)保障的建議

首先,我國需要在憲法中明確規(guī)定公民的健康權(quán),其最重要的意義就是賦予公民對(duì)國家的請(qǐng)求保障權(quán),使國家的保障義務(wù)不是一種“慈善”行為,而是一種法律義務(wù)。并就我國締結(jié)的國際人權(quán)公約如何在國內(nèi)實(shí)施作出可行的規(guī)定,以督促國家履行國際人權(quán)公約中締約國的義務(wù),以促進(jìn)公民健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)。要糾正環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)的問題,保證環(huán)境質(zhì)量不下降,最重要的是要將環(huán)境保護(hù)法落到實(shí)處,提高環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)行力。要提高行政執(zhí)行力,以保證政令暢通,要多和多管齊下,最根本的,是要從制度的完善和執(zhí)行上,真正解決執(zhí)法成本高,違法成本低的問題。{11}另外,要完善政府的環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任,使地方政府對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),以保證環(huán)境的安全。

其次,完善相關(guān)法律和法律制度。第一,填補(bǔ)法律的空白,我國急切需要制定化學(xué)品控制和管理方面的法律和土壤污染防治方面的法律。第二,建立和完善相關(guān)的法律制度。一是應(yīng)以人的健康為中心,完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),使?jié)M足人類健康生存與發(fā)展需要的環(huán)境要素處于人體可接受的安全范圍。{12}二是完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,將環(huán)境對(duì)健康的影響作為評(píng)價(jià)的必要內(nèi)容,并且要求建設(shè)單位對(duì)人體造成的健康危害進(jìn)行說明,并提出相應(yīng)的預(yù)防和解決辦法。最后,建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度和環(huán)境健康管理制度。美國的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)發(fā)端于以劑量效應(yīng)分析為基礎(chǔ)的人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià),其評(píng)價(jià)的對(duì)象概括起來包括三個(gè)方面即對(duì)人體健康、生態(tài)完全存在較大風(fēng)險(xiǎn)的化學(xué)技術(shù)及其產(chǎn)品、生物技術(shù)及其產(chǎn)品以及民用核設(shè)施、核材料、電磁輻射。{13}我國在建立相關(guān)的制度時(shí)可借鑒其經(jīng)驗(yàn)。

再次,完善環(huán)境侵權(quán)的法律救濟(jì)。一是可以制定專門的環(huán)境侵權(quán)法和環(huán)境損害賠償法。修改現(xiàn)有民法中關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的規(guī)定,在各環(huán)境保護(hù)單項(xiàng)法律中普遍建立起諸如因果關(guān)系推定、舉證責(zé)任倒置等有利于保護(hù)污染受害者權(quán)益的規(guī)則。進(jìn)一步明確環(huán)境損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件,確定環(huán)境損害范圍和損害賠償范圍,規(guī)定損害賠償金額的計(jì)算方法、舉證責(zé)任的分配、環(huán)境民事責(zé)任的承擔(dān)形式、共同致害人的連帶責(zé)任及環(huán)境保護(hù)共同訴訟規(guī)則等問題。針對(duì)有些環(huán)境健康損害無法通過私法訴訟獲得救濟(jì)這一現(xiàn)實(shí),國家應(yīng)建立環(huán)境損害賠償保險(xiǎn)制度。此外,應(yīng)該考慮環(huán)境公益訴訟制度的建立,使公民能夠在健康損害發(fā)生以前就通過法院的判決來排除危險(xiǎn),防范于未然。

最后,針對(duì)特殊人群的健康需求,應(yīng)該在環(huán)境法中關(guān)注特殊人群的環(huán)境利益。老人、婦女、孕婦、兒童是受環(huán)境問題影響最大的人群,我們?cè)谙嚓P(guān)的環(huán)境保護(hù)法律制度化中應(yīng)該特別注意到這些高風(fēng)險(xiǎn)人群,做出一些特別的規(guī)定,以保護(hù)他們的健康;二是考慮在環(huán)境法中對(duì)環(huán)境污染問題對(duì)胎兒健康影響問題作出相關(guān)的法律預(yù)防和救濟(jì)的規(guī)定。其次,要加快農(nóng)村環(huán)境立法工作,健全農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu),在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)該建立和完善最基本的環(huán)境保護(hù)制度,能夠采取切實(shí)的措施減少農(nóng)村的環(huán)境污染對(duì)農(nóng)民的健康威脅,例如在農(nóng)村建立農(nóng)業(yè)廢品回收管理制度,建立一些基本的生活污水處理措施,針對(duì)農(nóng)村飲用水安全采取一些具體的措施,另外增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的相關(guān)知識(shí)教育及信息公開以及加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的農(nóng)民參與和農(nóng)民監(jiān)督。

注釋:

①《國際人權(quán)法教程》,中國政法大學(xué)出版社,伯吉特.托貝斯著,《健康權(quán)》,第341頁.

②沃林斯基.健康社會(huì)學(xué)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,1999年版.

③劉遠(yuǎn)明,《健康是生命的內(nèi)在價(jià)值》,載于《中國醫(yī)學(xué)倫理學(xué)》,第20卷第3期.

④《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二條.

⑤韓德培,《環(huán)境保護(hù)法教程》(第四版),法律出版社,2003,第6頁.

⑥林志強(qiáng),《論健康權(quán)的國家義務(wù)》,載于《社會(huì)科學(xué)家》,2006年7月.

⑦第14號(hào)一般性意見第33條:享有能達(dá)到的最高健康標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利(第12條).

⑧李建良,《基本權(quán)利的理念變遷與功能體系——從耶林內(nèi)克[身分理論]談起(下)》,《憲政時(shí)代》,第二十九卷第二期.

⑨李建良,《基本權(quán)利的理念變遷與功能體系——從耶林內(nèi)克[身分理論]談起(下)》,《憲政時(shí)代》,第二十九卷第二期.

⑩孫佑海著.超越環(huán)境“風(fēng)暴”——中國環(huán)境資源保護(hù)立法研究[M].北京:中國法制出版社,2008:69.

{11}孫佑海著.超越環(huán)境“風(fēng)暴”——中國環(huán)境資源保護(hù)立法研究[M].北京:中國法制出版社,2008:75.

{12}惠秀娟,付保榮.生態(tài)環(huán)境安全與管理[M].北京:化學(xué)工業(yè)出版社,2005,5:246.

{13}羅大平.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)法律制度研究.載于王樹義主編,環(huán)境法系列專題研究第二輯,科學(xué)出版社,2006:191.

(作者簡(jiǎn)介:吳小艷,武漢大學(xué)法學(xué)院,研究方向:環(huán)境法。)