淺論涉訴信訪問題的成因與對策

李勝蘭

摘要:涉訴信訪近年來已經(jīng)問題化,甚至已成為維穩(wěn)的政治問題。本文試從涉訴信訪的概念、現(xiàn)狀入手,通過分析其成因,進(jìn)而提出構(gòu)建司法涉訴信訪解決機(jī)制,即法官職業(yè)化建設(shè)保障機(jī)制、三審終審機(jī)制、司法終結(jié)機(jī)制;以及司法外涉訴信訪解決機(jī)制,即司法依據(jù)完善機(jī)制、司法與行政良性互動機(jī)制、綜合治理機(jī)制、推進(jìn)憲政治理機(jī)制以及加強(qiáng)媒體監(jiān)督和社團(tuán)監(jiān)督。

關(guān)鍵詞:上訪;涉訴信訪;權(quán)利救濟(jì);京控

中圖分類號:D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1002—2589(2009)31—0130—02

一、涉訴信訪的概念

國務(wù)院《信訪條例》中規(guī)定,信訪是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況,提出意見、建議和要求,依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的活動。而涉訴信訪是最高人民法院于2004年4月在長沙召開的全國涉訴信訪工作會議上首次提出的概念,是指那些應(yīng)當(dāng)被人民法院受理的糾紛或是已經(jīng)進(jìn)入訴訟、執(zhí)行程序的案件中的有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對人民法院的作為或不作為或是生效裁判,采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,提出申訴、申請?jiān)賹徎蚴翘岢銎渌c人民法院審理案件有關(guān)的事項(xiàng),依法由人民法院處理的活動。同時(shí)也包括一些當(dāng)事人向人民法院信訪的同時(shí),向其他國家機(jī)關(guān)信訪,其他國家機(jī)關(guān)接訪后通過一定方式促使人民法院完成某種訴訟行為。

二、涉訴信訪現(xiàn)狀及原因分析

從最高人民法院歷年工作報(bào)告來看,如何處理信訪案件已成為各級人民法院一項(xiàng)繁重的工作任務(wù)。最高人民法院近年處理接待涉訴信訪的具體情況是: 2003年為12萬余件(人)次、2004年為147 665件(人)次、2005年為19 695件(人)次;地方各級人民法院近年處理接待涉訴信訪的具體情況是: 2003年為397萬件(人)次、2004年為422萬件(人)次、2005年為435萬件(人)次。經(jīng)過努力, 2006年、2007年和2008年全國法院涉訴信訪的總量在下降。上述數(shù)字表明,法院在承擔(dān)沉重的案件審判工作任務(wù)的同時(shí),錯(cuò)綜復(fù)雜、洶涌而至的涉訴信訪讓法院不堪重負(fù)。對此,有些人總把法院和法官作為“批判”對象,拿法院的司法能力和法官的素質(zhì)說事,把涉訴信訪居高不下的原因歸結(jié)為法官的水平和素質(zhì)低,法院的辦案質(zhì)量差,以及司法腐敗,違法辦案,裁判不公等。我們對持此類觀點(diǎn)不敢茍同。雖然法院的司法尚存缺陷,但這些都只是表象,涉訴信訪洪峰的出現(xiàn)有更深層次的原因。

1.轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會矛盾集聚法院。我國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期的一個(gè)核心現(xiàn)象是單位社會向契約社會發(fā)展。由此產(chǎn)生兩個(gè)重要的社會后果:一是人們的關(guān)系類型從權(quán)力服從關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利平等關(guān)系,二是糾紛的大量涌現(xiàn)。同時(shí),轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的矛盾充斥了社會的各個(gè)領(lǐng)域,如貧富差距懸殊引發(fā)社會沖突;公共權(quán)力腐敗挫傷了民眾對國家、執(zhí)政黨、法治的信心國企改革的代價(jià)承擔(dān)不均;占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民處在社會的最下層,不少人尚未分享到改革發(fā)展所應(yīng)獲得的成果。

2.法院難以成為糾紛的終結(jié)者。通過處理涉訴信訪,一些對法院有實(shí)際影響的信訪機(jī)構(gòu)事實(shí)上取得了走向“超級法院”通道的角色,甚至本身就扮演著超級法院的角色,成為糾紛解決機(jī)制的核心部分,極端的就成為最終的糾紛解決機(jī)構(gòu)。

3.實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的“反射刺激”提高了民眾信訪的積極性。隨著涉訴信訪處理與法院評價(jià)的關(guān)聯(lián)度日益加深,信訪量的多少成為衡量法院司法水平的重要指標(biāo),作為涉訴信訪歸責(zé)單位的法院無疑強(qiáng)化了對涉訴信訪的處理。這一努力大大增加了信訪的“好結(jié)果”。通過信訪途徑可以實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的“反射刺激”激發(fā)社會的信訪熱情。

4.涉訴信訪有強(qiáng)大的理念、法律支持。法院的信訪制度不僅包涵著人民司法為人民服務(wù)、司法的群眾路線以及實(shí)事求是等理念,并與我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”、“全心全意為人民服務(wù)”宗旨密切相關(guān)。更為重要的是,人民信訪是我國憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。公民的信訪權(quán)在憲法上的權(quán)利表現(xiàn)為批評權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、就是法院只是解決糾紛的“次級”機(jī)構(gòu)的明證——法院的判決不是最終的,當(dāng)事人通過信訪可以重新啟動司法程序,甚至在種種司法外權(quán)力的重壓下不得不做出與自己先前的判決不一致的判決。

5.涉訴信訪有著深厚的法律文化背景。歷史上我國都是行政與司法一體化,地方官就是當(dāng)?shù)氐淖罡叻ü?這些行為實(shí)質(zhì)上與現(xiàn)代的涉訴信訪同出一轍。同時(shí),傳統(tǒng)的法律文化有著濃厚清官意識和“京控”觀念。人們一級級地上訪,直至中央,這就是所謂的“京控”,即請求中央的干預(yù)。在“京控”觀點(diǎn)影響下,涉訴信訪者把最后的希望都寄托于中央或最高法院,大量赴省進(jìn)京的涉訴信訪給高級法院和最高法院造成了極大的壓力。

三、司法解決涉訴信訪糾紛機(jī)制構(gòu)建

(一)司法涉訴信訪解決機(jī)制

1.法官職業(yè)化建設(shè)保障機(jī)制。法官職業(yè)化建設(shè)是公正司法的根本保證,也是消解涉訴信訪糾紛的根本保證。法官是審理案件的主體,而非自動售貨機(jī)和復(fù)印機(jī),應(yīng)是具有各種專門知識、技能、經(jīng)驗(yàn)與維系其共同認(rèn)知的倫理道德與行為規(guī)則的群體。這樣的群體須通過法官遴選和法官培訓(xùn)的職業(yè)化途徑以及個(gè)人修為才能形成。只有這種現(xiàn)代意義的法官,才能通過對案件的內(nèi)心確信,處理好包括涉訴信訪糾紛在內(nèi)的所有案件。

2.三審終審機(jī)制。現(xiàn)代交通工具通訊設(shè)施的發(fā)展,縮短了各省區(qū)市的空間和時(shí)間距離,使進(jìn)入三審中的當(dāng)事人到高級或最高級法院訴訟變得相對容易,因?qū)徖韺蛹壍脑黾铀鶐淼睦щy和負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于當(dāng)事人為維護(hù)自己合法權(quán)益而進(jìn)行的上訪申訴。為某些爭議大的案件提供第三次司法救濟(jì)機(jī)會,有利于平息當(dāng)事人的激烈情緒和糾紛的權(quán)威性解決。同時(shí),嚴(yán)格再審程序,減少當(dāng)事人對法院改判的過分希冀和預(yù)期,逐步樹立終審結(jié)果具有毋庸質(zhì)疑的權(quán)威。

3.司法終結(jié)機(jī)制。根據(jù)我國三大訴訟法以及國務(wù)院《信訪條例》等有關(guān)規(guī)定,涉訴信訪問題應(yīng)該只能通過法律渠道加以解決。同時(shí)可以認(rèn)為,建立信訪對于被確定為無理上訪的,相關(guān)責(zé)任人提供相關(guān)復(fù)查材料,報(bào)上級法院、黨委政府信訪工作機(jī)構(gòu),終結(jié)涉訴信訪程序。

(二)司法外涉訴信訪解決機(jī)制

司法本身不存在問題,由于司法以外存在明顯過錯(cuò)等因素導(dǎo)致信訪人認(rèn)為司法不公而引發(fā)涉訴信訪。因?yàn)榻?jīng)過了司法程序,當(dāng)事人的上訪主要是針對法院的司法行為,所以法院必須找尋某種有效途徑解決這種司法外涉訴信訪。

1.司法依據(jù)完善機(jī)制。一方面是完善相關(guān)法律規(guī)范。以土地征收為例,涉訴信訪糾紛產(chǎn)生的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是土地補(bǔ)償過低和接受補(bǔ)償主體不清。但現(xiàn)實(shí)中市場價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)未能反映在我國土地征收補(bǔ)償制度中,過低補(bǔ)償意味著對土地產(chǎn)權(quán)擁有者的掠奪,當(dāng)然會引發(fā)矛盾沖突和信訪。另一方面,解決與立法相關(guān)的問題。有的法律政策不能代表公正和保護(hù)相關(guān)方利益。一個(gè)合理的推斷是法律政策制定缺少相關(guān)方表達(dá)意愿的利益代表。只有司法依據(jù)(立法)得到完善,不合理法律和政策所帶來的利益沖突和涉訴信訪糾紛才會減少。

2.司法與行政良性互動機(jī)制。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和人民法院在處理敏感性、群體性等復(fù)雜案件時(shí),如土地征收、企業(yè)改制、勞動保障、城市拆遷等案件,往往難以找尋法律效果與社會效果的平衡與契合,這種社會現(xiàn)實(shí),促使司法與行政無論在行政處理、行政訴訟階段,還是在上訪申訴階段,都應(yīng)注重相互配合,把握良性互動藝術(shù)之精妙,最大限度地讓法律效果無限地接近社會效果,妥善化解社會矛盾和涉訴信訪糾紛。

3.綜合治理機(jī)制。對那些司法程序窮盡的無理信訪、上訪、纏訪、鬧訪,應(yīng)當(dāng)納入社會綜合統(tǒng)籌管理,通過地方黨委、人大、政府、當(dāng)事人單位等社會各界力量形成的合力綜合治理。全國各地已有某些嘗試,如信訪聯(lián)席會議制度。這種以各部門參加、鄭重其事地召開聯(lián)席會議的方式解決某個(gè)具體糾紛,自然要比在信訪人眼里難脫干系的人民法院更加有效。

4.推進(jìn)憲政治理機(jī)制。如果說,涉訴信訪糾紛的以上解決機(jī)制,是基于現(xiàn)行體制下的治理,那么,推進(jìn)憲政發(fā)展進(jìn)程,則是從根本上解決涉訴信訪的有效機(jī)制。這一機(jī)制也適用于司法涉訴信訪的解決。從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā),我國的政治體制改革應(yīng)當(dāng)首先在基層推行。切實(shí)落實(shí)和充實(shí)區(qū)縣級人大的法定職權(quán),對“一府兩院”進(jìn)行強(qiáng)有力的制約和監(jiān)督。如果人大沒有盡到法定責(zé)任,選民就可以行使罷免權(quán)或者在下一輪選舉中選舉新的人大代表,即公民可以直接約束人大履行法定職責(zé)。

5.加強(qiáng)社會監(jiān)督機(jī)制。真正落實(shí)憲法規(guī)定的公民言論自由權(quán)利,逐步放開言論自由空間,保障新聞監(jiān)督的權(quán)利。改革《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》,從支持和鼓勵(lì)公民成立行業(yè)協(xié)會、利益共同體開始,逐步落實(shí)憲法規(guī)定的結(jié)社自由,保障公民成立維護(hù)自身權(quán)益的團(tuán)體,緩和社會矛盾。從解決涉訴信訪糾紛出發(fā),改革目前的信訪體制,適時(shí)考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu),把信訪全部集中到各級人民代表大會,通過人民代表監(jiān)督一府兩院工作,以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性,從根本上解決涉訴信訪糾紛,使有限的司法資源充分運(yùn)用于法定職權(quán)范圍之內(nèi),使社會真正步入法治軌道。

參考文獻(xiàn):

[1]胡道才.我國涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的建構(gòu)[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2004,(6).

[2]周葉中.憲法[M].北京:高等教育出版社,北京大學(xué)出版社,2001.

[3]劉克安.申訴與涉訴信訪問題:從法律適用上檢討[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào),2005,(5).

[4]肖揚(yáng).最高人民法院工作報(bào)告[Z].中華人民共和國最高人民法院公報(bào),2004,(4).

[5]肖揚(yáng).最高人民法院工作報(bào)告[Z].中華人民共和國最高人民法院公報(bào),2005,(4).

[6]肖揚(yáng).最高人民法院工作報(bào)告[Z].中華人民共和國最高人民法院公報(bào),2006,(4).

[7]肖揚(yáng).最高人民法院工作報(bào)告[Z].中華人民共和國最高人民法院公報(bào),2007,(4).

[8] [美]羅伯特·D.本福特.社會運(yùn)動理論的前言領(lǐng)域[Z].北京:北京大學(xué)出版社,2002.

[9]于光遠(yuǎn).我親歷的那次歷史轉(zhuǎn)折[M].北京:中央編譯出版社,1998.

(責(zé)任編輯/ 陳鶴)