試析“小產(chǎn)權(quán)房”合法化之路

張攀攀

摘要小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題近幾年成為我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)上的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題,按照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定它的存在是違法的,但是任何事物既然產(chǎn)生存在了就有它存在的合理性?？紤]到我國(guó)的實(shí)際情況及我國(guó)憲法對(duì)所有權(quán)進(jìn)行平等保護(hù)的規(guī)定,本文主要是從對(duì)現(xiàn)行法律的修改和制度的構(gòu)建上來(lái)解決目前“小產(chǎn)權(quán)房”違法的問(wèn)題,從而使之合法化并很好的為社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)做貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞小產(chǎn)權(quán)房 合法化 統(tǒng)一地權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào):D90文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

2007年7月,北京市通州區(qū)人民法院對(duì)一房屋產(chǎn)權(quán)案作出了一審判決,判決要求被告李玉蘭限期騰出房子,判定原告房屋轉(zhuǎn)讓方村民馬海濤支付給李玉蘭補(bǔ)償款為93808元。一審后,李玉蘭不服又向北京市二中院提起上訴。案子的起因就要從2002年說(shuō)起,北京通州區(qū)的宋莊鎮(zhèn)因?yàn)榻煌ū憷冶旧憝h(huán)境優(yōu)雅,便有些高校的繪畫(huà)教師到這里買(mǎi)房,也就是購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”。李玉蘭就是這眾多畫(huà)家中的一位,2002年李玉蘭從辛店村民馬海濤手里以4.5萬(wàn)元的價(jià)格買(mǎi)下一套150多平米的房屋,但是幾年后,也就是2007年,原來(lái)的賣(mài)主突然提出兩人的交易是無(wú)效的民事行為,主張向他返還原來(lái)的購(gòu)房款,請(qǐng)求他搬出去。于是就出現(xiàn)了上面的判決。二審已于同年12月17日做出判決,法院維持原判,認(rèn)定購(gòu)房買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效。

判決結(jié)果一出社會(huì)各界都對(duì)此事發(fā)表了各自不同的看法和見(jiàn)解, “小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題又成為了大家新一輪關(guān)注的焦點(diǎn)。

1 何謂“小產(chǎn)權(quán)房”及其存在的必要性

“小產(chǎn)權(quán)房”并不是一個(gè)法律上的概念,它只是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱(chēng)謂。目前通常所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”,也稱(chēng)“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”,是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而不是國(guó)家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)。“小產(chǎn)權(quán)房”的銷(xiāo)售沒(méi)有法律依據(jù),購(gòu)房人沒(méi)有國(guó)家發(fā)放的土地使用證和預(yù)售許可證,國(guó)土房管局也不會(huì)為購(gòu)房合同備案。所以,“小產(chǎn)權(quán)”其實(shí)就是“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”“集體產(chǎn)權(quán)”,它并不真正構(gòu)成嚴(yán)格法律意義上的產(chǎn)權(quán)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的形成主要有三種途徑:一是村集體以“城中村”改造的名義獲得了超過(guò)村民實(shí)際家庭數(shù)額的宅基地指標(biāo),然后建造住宅出售;二是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商直接從村集體手中買(mǎi)取宅基地用地指標(biāo),建造住宅后出售;三是村民在自家的宅基地上建成二層或三層樓房,把自家用不完的房屋出售或棄農(nóng)進(jìn)城,把整座房子賣(mài)給城里人。以上這三種方式進(jìn)行的“小產(chǎn)權(quán)房”交易都不具備現(xiàn)行我國(guó)法律規(guī)定的合法有效的條件。

隨著改革開(kāi)放的逐步深化,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷成熟使得我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到了迅猛的發(fā)展,城市化進(jìn)程也得到了很大進(jìn)步。從而也造就了城市房?jī)r(jià)的飛漲,城鎮(zhèn)中的中下層的老百姓的收入不足以購(gòu)買(mǎi)房屋。相反,在鄉(xiāng)村集體土地征用為國(guó)有土地是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的前提條件,而農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償在土地收益分配中只占了很少一部分,大部分的土地收益被當(dāng)?shù)卣块T(mén)和開(kāi)發(fā)商瓜分了。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō),作為集體土地主人,“小產(chǎn)權(quán)房”將使他們(而不是開(kāi)發(fā)商)成為土地增值最大的受益者。“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)不僅解決了城鎮(zhèn)中下層老百姓的住房問(wèn)題,而且也為鄉(xiāng)村的農(nóng)民帶來(lái)了更多的流動(dòng)周轉(zhuǎn)資金。實(shí)際上,“小產(chǎn)權(quán)房”不僅不違背憲法和國(guó)際慣例的精神并且還能為鄉(xiāng)村中缺乏資本的農(nóng)民籌集到更多的資金以擴(kuò)大他們的投資生產(chǎn)推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)土地的法律規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第六十條至第六十三條的規(guī)定,建設(shè)使用農(nóng)村集體土地的情況只有四種情況:一是農(nóng)民的宅基地,二是農(nóng)村公共設(shè)施的用地,三是農(nóng)村興辦的村辦企業(yè)或者聯(lián)營(yíng)企業(yè),四是根據(jù)擔(dān)保法,使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候可以允許,除此之外,都是現(xiàn)行法律不允許的。

根據(jù)《土地管理法》第六十三條的規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！钡谒氖臈l第一款規(guī)定:“建設(shè)占用土地,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。”第八十一條規(guī)定:“擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的,由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正,沒(méi)收違法所得,并處罰款?！睆囊陨弦?guī)定來(lái)看“小產(chǎn)權(quán)房”顯然是與之相違背的。

但是,我國(guó)《物權(quán)法》第三條第三款規(guī)定:“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！钡谒臈l規(guī)定:“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯?！钡谌艞l規(guī)定:“所有人對(duì)自己的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)依法占有、使用、處分和收益?！边@就為集體處分自己所有的土地提供了法律上的依據(jù)。

3 如何在法律上使“小產(chǎn)權(quán)房”合法化

小產(chǎn)權(quán)房的土地屬于集體所有,集體自然就應(yīng)享有所有權(quán)具有的四個(gè)權(quán)能:占有、使用、收益、處分。只要經(jīng)過(guò)集體民主討論表決并基于合理的價(jià)格就有權(quán)將在屬于其自己土地上建造的房屋予以出賣(mài)。由于所有權(quán)本身就包含了處分權(quán),考慮到對(duì)所有權(quán)的尊重也應(yīng)該允許集體通過(guò)法定的方式和程序來(lái)進(jìn)行房地產(chǎn)的買(mǎi)賣(mài)。

至于集體土地上邊的建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)能否進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)自由的進(jìn)行流轉(zhuǎn),國(guó)家壟斷土地交易一級(jí)市場(chǎng)是否有正當(dāng)性的問(wèn)題,在物權(quán)法起草的過(guò)程中就有意見(jiàn)分歧。其中王利明教授領(lǐng)導(dǎo)的課題組認(rèn)為,長(zhǎng)期不允許集體土地上建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn),受損害最大的是集體組織成員農(nóng)民的利益。也有學(xué)者反對(duì),其主要理由是允許集體土地使用權(quán)進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)將影響社會(huì)穩(wěn)定。于是,這就變成了今天的《物權(quán)法》第一百五十三條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的規(guī)定。這就為日后允許集體土地使用權(quán)進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)留下了余地。首先,修改《土地管理法》比修改《物權(quán)法》要容易得多。第二,“和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”其含義是允許各地根據(jù)農(nóng)村社會(huì)保障體制和城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)展程度進(jìn)行試點(diǎn)。

正如上文所說(shuō)“小產(chǎn)權(quán)房”并不是一個(gè)法律上的概念,之所以出現(xiàn)這個(gè)概念可以說(shuō)是我國(guó)法律規(guī)定上的問(wèn)題,也就是國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的問(wèn)題?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”按照法律的精神本是一個(gè)不應(yīng)出現(xiàn)的現(xiàn)象。他的出現(xiàn)可以說(shuō)為我國(guó)法律的完善起到了一個(gè)鞭策的作用。從我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看允許集體土地使用權(quán)進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)是有利的。針對(duì)目前“小產(chǎn)權(quán)房”違法或無(wú)法律依據(jù)的問(wèn)題,應(yīng)通過(guò)盡快修改《土地管理法》第六十三條的規(guī)定,應(yīng)在一定的前提和基礎(chǔ)上允許農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。比如說(shuō)在保證本集體基本耕地和宅基地的前提下,可以通過(guò)民主討論和表決的程序允許集體將土地使用權(quán)用于非農(nóng)建設(shè)。也許這時(shí)會(huì)有人說(shuō)允許集體將其土地使用權(quán)自由的流轉(zhuǎn)這樣很容易滋生腐敗問(wèn)題。為了防止農(nóng)民在集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)的過(guò)程中利益受損和腐敗的產(chǎn)生,可以在縣一級(jí)土地管理部門(mén)中設(shè)立一個(gè)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)察部門(mén),其一個(gè)主要的職能就是對(duì)土地的市價(jià)進(jìn)行評(píng)估。

在法律未作修改之前對(duì)目前已經(jīng)存在的“小產(chǎn)權(quán)房”所引起的矛盾的解決:首先應(yīng)通過(guò)調(diào)解的方式進(jìn)行。在法官主持的情況下,法官應(yīng)依據(jù)公平公正的原則參考當(dāng)前的市場(chǎng)情況進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解不成的法官也不應(yīng)當(dāng)一律的像引言當(dāng)中的案子一樣判決“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)人限期騰房,這樣有違公平原則。法官可以判決購(gòu)房人另補(bǔ)交一定的土地出讓金從而使其“小產(chǎn)權(quán)”變?yōu)椤按螽a(chǎn)權(quán)”享有房屋的所有權(quán)及土地的使用權(quán)。

4 結(jié)語(yǔ)

目前,《土地管理法》的修改已正式列入十屆人大常委會(huì)的立法規(guī)劃里邊,隨著《物權(quán)法》的頒布中國(guó)已經(jīng)邁進(jìn)統(tǒng)一地權(quán)的歷史門(mén)檻,以有限量供地決定中國(guó)城市高房?jī)r(jià)的時(shí)代正在出現(xiàn)革命性轉(zhuǎn)變。所以,現(xiàn)在應(yīng)是消除所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”的概念,統(tǒng)一地權(quán)的時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨,由集體由農(nóng)民決定自己命運(yùn)的時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。

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