淺議村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

高 英

近幾年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)步伐的不斷加快，城市建設(shè)占用農(nóng)民土地和拆遷補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)活動(dòng)，村（社區(qū)）管理和使用的資金規(guī)模逐年增大。根據(jù)組織部門(mén)的委托，青州市對(duì)4個(gè)村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行了審計(jì)試點(diǎn)。面對(duì)全新的審計(jì)對(duì)象，我們認(rèn)真分析了目前村（社區(qū)）財(cái)務(wù)現(xiàn)狀，從必要性、審計(jì)依據(jù)、試點(diǎn)工作等方面總結(jié)出村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的思路，供大家商榷。

一、目前村（社區(qū)）財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

（一）財(cái)務(wù)管理混亂，收支透明度不高

集中表現(xiàn)在相當(dāng)一部分村（社區(qū)）財(cái)務(wù)制度不健全，無(wú)專(zhuān)職財(cái)務(wù)人員，財(cái)務(wù)收支混亂，開(kāi)支不透明，不公開(kāi)，部分村官新官不理舊賬，后任不管前事，只接錢(qián)不接賬，致使職責(zé)不清，經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以區(qū)分；部分村干部財(cái)經(jīng)法規(guī)意識(shí)淡薄，渾水摸魚(yú)，乘機(jī)揮霍浪費(fèi)集體資財(cái)，甚至挪用公款、以權(quán)謀私；大部分集體資產(chǎn)管理無(wú)序，村干部任職一屆，債務(wù)增加一層，“富了和尚窮了廟”的現(xiàn)象普遍存在，造成了干群關(guān)系不融洽，群眾信任度不高。

（二）現(xiàn)行的“雙代管”制度仍有缺陷

“雙代管”制度解決了村（社區(qū)）無(wú)專(zhuān)職、專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)人員這一問(wèn)題，在一定程度上促進(jìn)了村組財(cái)務(wù)的規(guī)范化。但由于管理范圍大、涉及面多，再加上各村的財(cái)務(wù)狀況各不相同，很難摸清村級(jí)財(cái)務(wù)的實(shí)際情況，管理也就流于形式。另外還由于“雙代管”在報(bào)賬程序、發(fā)票審核上的正規(guī)要求。致使大部分未能取得正式憑證的支出改頭換面堂而皇之的列支，甚至相當(dāng)一部分村（社區(qū)）采取虛開(kāi)發(fā)票報(bào)賬，村（社區(qū)）重新記賬分配支出，一方面導(dǎo)致“鎮(zhèn)管”賬務(wù)成了假賬，真實(shí)性無(wú)從談起，另一方面也滋生了“小金庫(kù)”以及由此引發(fā)的隱患。

（三）監(jiān)督缺失

隨著新農(nóng)村建設(shè)的迅猛發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，國(guó)家每年用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的專(zhuān)項(xiàng)資金日益增多；另一方面，對(duì)于“城中村”來(lái)說(shuō)，各地市大規(guī)模的城市建設(shè)給“城中村”帶來(lái)了巨額的拆遷補(bǔ)償款，如何利用有限的資金為失地農(nóng)民謀取最大的利益，在主客觀上都要求對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)收支加強(qiáng)監(jiān)管，以保證資金的使用效益。而原有的監(jiān)管體系不健全，在一定程度上導(dǎo)致了少數(shù)村干部鉆空子，亂支亂用集體資產(chǎn)和資金，甚至貪污等違法違紀(jì)案件的發(fā)生，致使農(nóng)民群眾對(duì)村干部的不滿(mǎn)意見(jiàn)增加，干群矛盾激化，一定程度上也影響著農(nóng)村的和諧和穩(wěn)定。

二、開(kāi)展村級(jí)負(fù)責(zé)人審計(jì)的基本思路

（一）充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的必要性

首先，對(duì)村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，維護(hù)群眾的合法權(quán)益。近幾年雖然鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了發(fā)展的快車(chē)道。但是富裕村并不安寧，群眾集體上訪事件時(shí)有發(fā)生。審計(jì)可以擔(dān)負(fù)起提前化解矛盾，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。其次，對(duì)村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有利于提高涉農(nóng)資金管理的使用效益。

（二）建立健全制度，為村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供有力保障

《憲法》和《審計(jì)法》沒(méi)有賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行審計(jì)的職權(quán)。而村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)勢(shì)必要涉及村級(jí)經(jīng)濟(jì)，所以審計(jì)的法律依據(jù)必須主要依靠黨和國(guó)家的有關(guān)方針政策、地方人大或政府制定的法規(guī)、規(guī)定、辦法、制度等，這就要求相關(guān)法律法規(guī)的跟進(jìn)，積極賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)主體具有執(zhí)法權(quán)，并對(duì)違反國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、制度以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有關(guān)管理規(guī)定的單位或個(gè)人，依法做出處理、處罰。切實(shí)為村（社區(qū)）審計(jì)提供有力的保障，使之達(dá)到預(yù)期的審計(jì)效果。2009年青州市依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)審計(jì)法〉辦法》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，由市紀(jì)委、市委組織部、市監(jiān)察局、市人事局、市審計(jì)局五部門(mén)聯(lián)合制定了《青州市村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行辦法》。該辦法明確規(guī)定了審計(jì)對(duì)象與審計(jì)時(shí)點(diǎn)、審計(jì)的組織與管理、審計(jì)的內(nèi)容與重點(diǎn)、審計(jì)實(shí)施程序、審計(jì)評(píng)價(jià)與責(zé)任界定、處理辦法等。

（三）探索經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地全面推進(jìn)

第一、抓好試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相對(duì)來(lái)說(shuō)還是個(gè)新生事物，在審計(jì)的組織、實(shí)施以及審計(jì)報(bào)告所反映的內(nèi)容及評(píng)價(jià)方面都沒(méi)有規(guī)范性的操作規(guī)程，審計(jì)人員在計(jì)劃安排上慎重考慮，既要積極應(yīng)對(duì)，更要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，特別是針對(duì)村（社區(qū)）財(cái)務(wù)混亂的現(xiàn)狀，在審前調(diào)查階段把工作做細(xì)做實(shí)，在充分考慮村（社區(qū)）財(cái)務(wù)管理方面特殊性的基礎(chǔ)上，依照非常規(guī)性審計(jì)去推斷并據(jù)以制定審計(jì)重點(diǎn)。在制定審計(jì)實(shí)施方案時(shí)，要突出保證其財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性這一根本點(diǎn)，做到嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，力求審計(jì)結(jié)果客觀公正，最大程度的降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。第二、積極推廣、營(yíng)造氛圍。審計(jì)部門(mén)提請(qǐng)市政府將村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)納入年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，五部門(mén)聯(lián)席會(huì)議采取多種方式，組織各鎮(zhèn)、街道、園（區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)管服務(wù)中心主任認(rèn)真學(xué)習(xí)《青州市村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行辦法》，探索經(jīng)驗(yàn)，營(yíng)造出村（社區(qū)）基層干部必須接受監(jiān)督和管理的氛圍。第三、重視審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。根據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)，將審計(jì)結(jié)果作為村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人考核、獎(jiǎng)懲的參考依據(jù)。每年對(duì)基層黨組織進(jìn)行的星級(jí)評(píng)定，涉及到經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)一律使用審計(jì)結(jié)果數(shù)據(jù)；換屆選舉時(shí)對(duì)主要負(fù)責(zé)人的評(píng)價(jià)確定必須使用審計(jì)結(jié)果；建立村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)檔案，永久保存。

三、具體的審計(jì)內(nèi)容和方法

村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人在經(jīng)濟(jì)方面的職責(zé)決定了對(duì)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容。在借鑒黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合村（社區(qū)）的實(shí)際，村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)涵蓋以下主要內(nèi)容：①村級(jí)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性；②集體資產(chǎn)、負(fù)債的真實(shí)和完整性情況；③各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理及效益情況；④村委會(huì)較大投入項(xiàng)目的管理、效益情況；⑤土地、林木等資源使用權(quán)的出售，出讓和建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)包管理情況以及由此而來(lái)的財(cái)務(wù)收支情況；⑥國(guó)家發(fā)放給農(nóng)民的糧食、低保、醫(yī)療保險(xiǎn)等補(bǔ)貼資金實(shí)際到位情況；⑦“村官”本人勤政廉政情況等其他需要審計(jì)的事項(xiàng)。審計(jì)內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)審前調(diào)查所了解的詳細(xì)情況有所偏重，抓住實(shí)質(zhì)內(nèi)容，比如對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的村（社區(qū)）可以偏重于財(cái)務(wù)管理和本人廉政情況等方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模較大的就要兼顧重大活動(dòng)決策等方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以利于節(jié)約審計(jì)資源，保證審計(jì)效果。

鑒于村（社區(qū)）財(cái)務(wù)管理相對(duì)混亂又長(zhǎng)期缺失監(jiān)督的客觀實(shí)際，在審計(jì)方法上應(yīng)當(dāng)采取賬內(nèi)和賬外相結(jié)合，內(nèi)查和外調(diào)相結(jié)合，審計(jì)組織和村民理財(cái)小組相結(jié)合的具體審計(jì)方法。在審前調(diào)查中，應(yīng)分別召開(kāi)由村“兩委”、村民理財(cái)小組、村民小組長(zhǎng)和村民代表參加的審前座談會(huì)，宣傳審計(jì)的目的和意義，消除村（社區(qū)）和村民的顧慮和誤解，爭(zhēng)取理解與支持。在實(shí)施審計(jì)中要堅(jiān)持“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的方針，在摸清村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)家底的同時(shí)，突出對(duì)農(nóng)民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，特別是對(duì)涉及集體資產(chǎn)出租及處置、債權(quán)債務(wù)管理、土地發(fā)包承包、征地款處置、專(zhuān)項(xiàng)資金管理、村干部收入分配，鄉(xiāng)規(guī)民約的制訂與執(zhí)行、財(cái)務(wù)公開(kāi)、重大投資及投資效益等方面開(kāi)展重點(diǎn)審計(jì)。同時(shí)注意把握原則性和靈活性。由于農(nóng)村實(shí)行的是“村民自治、民主管理”的管理制度，部分村規(guī)民約與國(guó)家有關(guān)規(guī)定可能存在一定的差異，審計(jì)人員必須在堅(jiān)持國(guó)家大政方針的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況給予充分的考慮，不能搞一刀切，要靈活處理，審計(jì)定性上需要慎重、處理宜靈活。