地方性法規(guī)解釋若干問題研究

景亞南

一項地方性法規(guī)出臺以后,在實際執(zhí)行中可能會遇到各種各樣的問題。法規(guī)本身具有的抽象性、概括性與案件的具體性、個體性產(chǎn)生的沖突,法規(guī)的穩(wěn)定性、滯后性與社會的不斷發(fā)展之間出現(xiàn)的矛盾等,都可能需要運用法規(guī)解釋來協(xié)調(diào)。但是,我國地方性法規(guī)解釋工作現(xiàn)狀不容樂觀,缺乏規(guī)范和統(tǒng)一,基本處于無序進行的狀態(tài)。盡管理論界和實務(wù)界對于地方性法規(guī)解釋的理論與實踐方面做了一定的研究和探討,但是,這些研究和探討尚不夠深入,存在很多尚待商榷甚至是空白的地方。本文擬對地方性法規(guī)解釋若干問題進行進一步的探討和研究,并對如何加強地方性法規(guī)的法律解釋制度提出初步的建議。

一、地方性法規(guī)解釋概述

根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》(以下簡稱《決議》)的規(guī)定,“凡屬于地方性法規(guī)條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的,由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會進行解釋或作出規(guī)定?！钡胤叫苑ㄒ?guī)解釋是指地方人大常委會對其制定的地方性法規(guī)進行解釋的活動,嚴(yán)格來講,地方性法規(guī)解釋屬于立法解釋的范疇[1]。地方性法規(guī)解釋的權(quán)力屬于制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會,解釋的主體是制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會,解釋的對象是地方性法規(guī),解釋的功能是對需要進一步明確界限的法規(guī)條文本身進行解釋或者對需要作補充規(guī)定的法規(guī)條文本身作出規(guī)定。此外,根據(jù)地方立法條例,有權(quán)對地方性法規(guī)進行法律解釋的還包括有立法權(quán)的較大的市的人大常委會,有權(quán)制定自治條例、單行條例的自治州或者自治縣的人民代表大會常務(wù)委員會。其中較大的市的人大常委會、自治州或者自治縣的人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布其對自己制定的地方性法規(guī)所進行的法律解釋公告時,應(yīng)該經(jīng)過省、自治區(qū)人大常委會的批準(zhǔn)[2]。這一點有的省、自治區(qū)地方立法條例中有規(guī)定。地方性法規(guī)的法律解釋由地方人大常委會審議后表決通過的,并由地方人大常委會發(fā)布公告予以公布。立法法規(guī)定:“全國人民代表大會常務(wù)委員會的法律解釋同法律具有同等效力?！备鶕?jù)這一規(guī)定精神和多數(shù)地方立法條例的規(guī)定,地方性法規(guī)制定機關(guān)所作的法律解釋,與所解釋的地方性法規(guī)具有同等效力。

法規(guī)出臺實施過程中,不可避免地要面臨進行法規(guī)解釋的問題。撇開理論之爭,解釋地方性法規(guī)是一項地方人大常委會一直在做但是缺乏明確規(guī)范的工作。首先,地方人大的法律解釋權(quán)力來源模糊、抽象,操作性不強。目前,我國法律解釋制度還很不規(guī)范,沒有系統(tǒng)化,立法法僅僅是原則性的規(guī)定了全國人大常委會應(yīng)該進行法律解釋的情況,并未對法律解釋形式、法律解釋的性質(zhì)和分類、全國人大常委會應(yīng)請求作出法律解釋的期限等問題進行規(guī)定,也根本未對地方人大常委會的法律解釋權(quán)作規(guī)定?！稕Q議》中規(guī)定了地方人大常委會可以進行法律解釋,但是由于規(guī)定得過于原則,沒有對具體解釋程序進行規(guī)范,地方立法條例基本上都是參照立法法各自規(guī)定了法律解釋的提出主體、解釋程序等內(nèi)容。但在實踐中,地方性法規(guī)實際的法律解釋主體比較混亂,立法法也未對《決議》的效力作出規(guī)定或說明,這直接造成地方人大法律解釋權(quán)的虛置或者旁落到其工作機構(gòu);其次,全國人大常委會行使法律解釋權(quán)的次數(shù)過少,未就具體的工作程序出臺規(guī)范性文件,缺乏成熟有效的工作機制,導(dǎo)致地方人大常委會對怎么具體行使法律解釋權(quán)無法可依、無章可循,只能各自摸索。

二、關(guān)于各省市規(guī)范地方性法規(guī)解釋情況統(tǒng)計和比較

據(jù)筆者統(tǒng)計,立法法2000年出臺后至今,基本上各省、直轄市、自治區(qū)以及有立法權(quán)的較大市都制定或者修訂了地方立法條例或者地方性法規(guī)制定條例,大部分也規(guī)定了關(guān)于地方性法規(guī)解釋的內(nèi)容(省級人大只有廣西壯族自治區(qū)的地方立法條例中沒有相關(guān)規(guī)定),只是有的規(guī)定得比較詳細,有的規(guī)定得比較簡單,大多數(shù)是單列一節(jié),有的是和法規(guī)的修改、廢除或者報批并列一節(jié),比如陜西省、江蘇省等;或者放在其他規(guī)定中,比如福建省;有的只明確了解釋的主體和權(quán)力所屬,比如鄂倫春自治旗立法條例;有少數(shù)省市專門出臺了地方性法規(guī)解釋的單行條例,比如安徽省、成都市、重慶市。內(nèi)容上,基本上都明確了地方性法規(guī)立法解釋的權(quán)力來源、解釋主體、解釋對象、解釋范圍、具體工作機構(gòu)以及效力等級,但是不少地方人大沒有規(guī)定法律解釋的程序,而是參照全國人大常委會的解釋程序來執(zhí)行,如《云南省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》第四十四條規(guī)定,“解釋地方性法規(guī)比照立法法中關(guān)于全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋法律的程序辦理”。也有一些地方人大常委會對地方性法規(guī)的解釋程序進行了規(guī)范,一般包括起草法規(guī)解釋草案,審議、修改解釋草案,表決通過和公布幾個部分,但是具體又各有細微的差別。比如每個環(huán)節(jié)的銜接、具體辦理期限等規(guī)定不一,有的地方要求法規(guī)解釋的公告上應(yīng)當(dāng)注明法律解釋的批準(zhǔn)機關(guān)和批準(zhǔn)時間,如安徽省第十屆人大常委會2004年11月1日第四十七次主任會議通過的《安徽省人大常委會解釋地方性法規(guī)的規(guī)定》;多數(shù)省市則沒有明確規(guī)定此方面的內(nèi)容。

根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會關(guān)于開展地方性法規(guī)解釋工作的有關(guān)規(guī)定,一般以下主體可以向省人大常委會提出解釋地方性法規(guī)的要求:省、自治區(qū)、直轄市一級的人民政府,省、自治區(qū)高級人民法院和省、自治區(qū)人民檢察院;省、自治區(qū)、直轄市人大的專門委員會和下一級的人大常委會或者自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會地區(qū)工作委員會。較大市人民政府、中級人民法院、市人民檢察院、專門法院和市人民代表大會專門委員會、區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會,可以向較大的市人大常委會提出法規(guī)解釋的要求。2006年1月13日,成都市第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過《成都市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于地方性法規(guī)解釋的規(guī)定》,在全國地方性立法規(guī)定中首次明確提出:“其他法人、組織或者個人認(rèn)為本市地方性法規(guī)需要解釋的,可以向市人大常委會法制工作機構(gòu)提出解釋要求?！?[3]此外,有的地方人大常委會還規(guī)定了哪些單位、通過何種程序可以提出要求解釋地方性法規(guī)的建議,如《西藏自治區(qū)立法條例》第四十七條規(guī)定,“社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、其他組織和公民可以向自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會提出對自治條例、單行條例和地方性法規(guī)進行解釋的建議。”

三、地方性法規(guī)解釋與法規(guī)解答、法規(guī)答復(fù)、法規(guī)釋義

實踐中,不少地方人大常委會下屬的法制工作機構(gòu)實際承擔(dān)起了法規(guī)的解釋職能,往往采取法規(guī)解答、法規(guī)答復(fù)或者編寫釋義等方式。關(guān)于法規(guī)的解答和答復(fù),有的地方人大常委會還在相關(guān)法規(guī)中作出了規(guī)定。比如 《貴州省地方立法條例》第四十八條就規(guī)定,“有關(guān)法規(guī)具體問題的詢問,由法制委員會會同有關(guān)專門委員會進行研究,予以答復(fù);涉及重大問題的,報主任會議決定后,予以答復(fù),并報常務(wù)委員會備案?！薄渡轿魇〉胤搅⒎l例》第七十四條規(guī)定,“省人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會,可以對省人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法規(guī)有關(guān)具體問題的詢問予以答復(fù),并報常務(wù)委員會備案?！闭憬　⒔魇?、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)等省、自治區(qū)以及淮南市、福州市等較大市的立法條例中也有類似規(guī)定,具體的工作機構(gòu)一般是法制委員會或者法制工作委員會。

雖然說這種做法有利于提高效率并能解決實際問題,但是,筆者認(rèn)為這種法規(guī)詢問的解答、答復(fù)并不能算作嚴(yán)格意義上的法規(guī)解釋,只能歸類為廣義上的法規(guī)解釋活動,不是當(dāng)然的有權(quán)解釋,也不能夠直接適用于司法審判、行政執(zhí)法。因為,一是工作機構(gòu)沒有正式解釋權(quán),其所作的解釋嚴(yán)格來講不具有直接的法律效力;二是從解釋程序角度上看不恰當(dāng)、不嚴(yán)肅,過于簡單;三是以工作機構(gòu)的名義行使立法者的解釋職權(quán),存在越權(quán)之嫌。而顧昂然在《中華人民共和國立法法講話》中提到:“對于有關(guān)部門或地方在實際工作中提出的在內(nèi)容上不屬于需要進行立法解釋的有關(guān)具體問題的法律詢問,全國人大常委會工作機構(gòu)可以經(jīng)過一定程序上報批準(zhǔn)后作出正式答復(fù),并報常委會備案。這種答復(fù)具有法律權(quán)威性,對此如有異議,可通過法定程序要求法律解釋?！盵4]這也說明了這種法規(guī)解答、答復(fù)不能算作嚴(yán)格意義上的法規(guī)解釋,只能算作一種具有法律權(quán)威性的法規(guī)解釋活動,只能用于幫助理解法規(guī),而不能當(dāng)然地成為立法機關(guān)的法規(guī)解釋。

其中,《成都市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于地方性法規(guī)解釋的規(guī)定》比較有特點,它不但擴大了提出法規(guī)解釋要求的主體范圍,而且明確指出法規(guī)解釋包括立法解釋和法規(guī)解答,引入了立法解釋的學(xué)術(shù)術(shù)語;將法規(guī)解答規(guī)定到法規(guī)解釋的范疇,并做了相應(yīng)的名詞解釋;同時還闡明了二者的概念、性質(zhì)、法律依據(jù)、適用情況、制定程序、效力以及形式等的不同,指出了二者的關(guān)系。筆者認(rèn)為,成都市人大常委會對地方性法規(guī)解釋的范疇作了擴大化的規(guī)定,將法規(guī)解答包括進來,并將其細分為 “釋義”和“答復(fù)”兩種形式[5],這是沒有上位法依據(jù)的。但是成都市人大常委會在具體的操作制度設(shè)計上又作了嚴(yán)格的限制。首先明確法規(guī)解答是指市人大常委會法制工作機構(gòu)依據(jù)本規(guī)定規(guī)定的權(quán)限對法規(guī)條文中的具體運用和理解問題所作出的解釋,應(yīng)當(dāng)以法規(guī)為依據(jù),不得違背或超越法規(guī)規(guī)定;又規(guī)定對法規(guī)條文含義理解存在較大分歧意見,需要闡明立法原意的和其他需要明確適用依據(jù)或者需要進一步明確條文具體含義的情形發(fā)生時,可以由市人大常委會法制工作機構(gòu)先行作出法規(guī)解答,待條件成熟時再行制定立法解釋或修改法規(guī)。由此看來,其實還是表明法規(guī)解答并非嚴(yán)格意義的法律解釋。至于法規(guī)釋義只是法制工作機構(gòu)組織編寫的對于法規(guī)全面系統(tǒng)的解釋材料,只能當(dāng)作幫助理解法規(guī)的參考資料,更不能算作法規(guī)解釋了。

四、加強地方性法規(guī)解釋的初步建議

首先,有立法權(quán)的地方各級人大及其常委會應(yīng)高度重視地方性法規(guī)解釋工作,并將其作為立法工作的一個重要組成部分,從立法工作全局的角度予以規(guī)劃和考慮,逐步改變長期忽視地方性法規(guī)解釋工作的做法。其次,應(yīng)該盡快進行配套的制度建設(shè)。制度建設(shè)是做好地方性法規(guī)解釋工作的前提條件,尤其是具體工作制度要完善并以法的形式確定下來。由于地方性法規(guī)制定的主體、性質(zhì)以及在整個法律體系中的位階與法律是不同的,所以直接比照立法法中法律解釋規(guī)定做工作,是不利于實際操作和開展工作的,容易產(chǎn)生很多問題。各地方立法機關(guān)要不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗,待條件成熟時可適時制定或修訂專門的有關(guān)地方性法規(guī)解釋工作的法規(guī)或制度,使這一工作進一步走向法制化、程序化和規(guī)范化。其三,做好法規(guī)起草審議過程的調(diào)查研究工作,做好法規(guī)出臺后的立法評估工作,以便全面掌握和了解已頒行法規(guī)由于立法方面的原因,導(dǎo)致在實施中存在的問題或執(zhí)法中出現(xiàn)的障礙,這是做好地方性法規(guī)解釋工作的前提和基礎(chǔ)。其四,為加強地方立法解釋工作提供一定的組織機構(gòu)和人員保障。在目前的情況下,可考慮在地方人大的立法工作部門或研究部門設(shè)立相關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員,逐步探索和研究較具可行性的工作模式,以保證地方性法規(guī)解釋工作的務(wù)實和高效。

注釋:

[1]立法解釋是指立法機關(guān)在法定的解釋權(quán)限內(nèi),遵照法定程序,對法律的內(nèi)容和含義進行解釋或者說明的活動。參見阮榮祥主編:《地方立法的理論與實踐》,社會科學(xué)文獻出版社2008年9月版,第315頁。

[2]參見阮榮祥主編:《地方立法的理論與實踐》,社會科學(xué)文獻出版社2008年9月版,第335頁注釋一。

[3]《成都市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于地方性法規(guī)解釋的規(guī)定》(四川省成都市第十四屆人大常委會第二十二次會議表決通過)第十三條。

[4]顧昂然:《中華人民共和國立法法講話》,法律出版社2000年版,第39頁。

[5]對于某部法規(guī)所作的全面系統(tǒng)的解釋采用“釋義”的形式;對于有關(guān)機關(guān)針對司法、執(zhí)法過程中就某類案件或者提議人就某一問題如何正確應(yīng)用法規(guī)的解釋要求所作的解釋,采用“答復(fù)”的形式。

(作者單位:福建省人大常委會法制工作委員會)