中國稅制改革60年成就與經(jīng)驗

謝芬芳

摘要:中國稅制經(jīng)過60年的建設(shè)與改革,取得了巨大進(jìn)展。從計劃經(jīng)濟(jì)條件下作為財政收入方式之一的不完全的、相對單一的稅收制度,發(fā)展演變成為基本適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的、作為財政收入主體形式的復(fù)合稅收制度。盡管經(jīng)歷的是一個艱難曲折的過程,但也積累了許多成功經(jīng)驗,為今后的稅制改革和完善提供了寶貴財富。

關(guān)鍵詞:稅制改革;成就;經(jīng)驗

一、中國稅制改革歷程的簡要回顧

中國稅制60年發(fā)展歷程大體經(jīng)歷了兩個不同的階段:前30年(1949-1978年)的稅制建立與發(fā)展階段,后30年(1979-2009年)的稅制改革與完善階段。

前30年的稅制建設(shè)是指從1949年新中國成立到1978年底的中國稅制,隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展與變化,以及黨和國家在各個時期政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)的不同要求,中國稅收制度的建立與發(fā)展經(jīng)歷了一個曲折的過程。主要經(jīng)歷了以下幾次大的改革:

第一,新中國成立之初的1950年,在總結(jié)老解放區(qū)稅收制度建設(shè)的經(jīng)驗和清理舊中國稅收制度的基礎(chǔ)上建立了新中國的稅收制度。1950年1月,中央人民政府政務(wù)院頒布了《全國稅政實施要則》,除農(nóng)業(yè)稅外,全國統(tǒng)一征收14種稅?！兑獎t》的公布實施,標(biāo)志著新中國稅收制度的正式建立。從1953年開始,中國進(jìn)入了社會主義建設(shè)時期,為了配合1953年開始的對私企改造和第1個5年計劃的實施以及為了適應(yīng)已經(jīng)變化的經(jīng)濟(jì)形勢,1952年底根據(jù)“保證稅收,簡化稅制”的精神,對新中國稅制進(jìn)行了第一次修正,于1953年1月1日起實行,此次稅制修正的主要內(nèi)容就是試行商品流通稅。

第二,1958年的稅制改革?！耙晃濉庇媱澋耐瓿珊汀岸濉庇媱澋拈_始,以及1958年出現(xiàn)的國民經(jīng)濟(jì)“大躍進(jìn)”,客觀上都要求對稅收制度進(jìn)行改革。此次稅制改革是在堅持“基本上在原有稅負(fù)的基礎(chǔ)上簡化稅制”的原則下進(jìn)行的,改革內(nèi)容主要是兩個方面:試行工商統(tǒng)一稅,即將原有的商品流通稅、貨物稅、營業(yè)稅和印花稅合并為工商統(tǒng)一稅;統(tǒng)一農(nóng)業(yè)稅制。

第三,1973年的稅制改革。此輪稅制改革的指導(dǎo)思想是“合并稅種,簡化征收方法,改革不合理的工商稅收制度”。改革的主要內(nèi)容就是試行工商稅,即把原來對工商企業(yè)征收的工商統(tǒng)一稅及其附加、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、鹽稅和屠宰稅合并為工商稅。

后30年的稅制改革與完善是從1979年開始的。1978年12月,黨的十一屆三中全會的勝利召開,實現(xiàn)了新中國成立以來的偉大歷史轉(zhuǎn)折,從此中國進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期。全會做出了把工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來和實行改革開放的決策是指引這30年稅制改革的一根主線。為了使稅收制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢的變化,自1979年以來,在總結(jié)中國稅制建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)行撥亂反正,開展了對稅制改革的研究、試點,并將試點經(jīng)驗逐步推行。這30年是中國稅制改革與完善的30年,主要經(jīng)歷了如下幾次重大改革:

第一,1979-1992年,這是中國改革開放初期的稅制改革階段。這一輪稅制改革主要是在對外開放、對內(nèi)搞活的指導(dǎo)思想下進(jìn)行的。改革的主要內(nèi)容包括:適應(yīng)對外開放的需要,建立涉外稅收制度;適應(yīng)商品進(jìn)出口的需要,改革和調(diào)整關(guān)稅;適應(yīng)對內(nèi)搞活的需要,對國營企業(yè)實行“利改稅”;以利改稅為中心,全面實行工商稅制改革;新開征和恢復(fù)開征了一些特定行為稅。經(jīng)過上述改革,中國建立起以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次的復(fù)合稅制體系。

第二,1993-2002年,這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期的稅制改革階段。1992年10月黨的十四大明確提出中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。為了建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的稅收制度,中國于1994年對稅收制度進(jìn)行了一次全面的改革。經(jīng)過這次稅制改革,中國基本建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的稅制框架。

第三,自2003年開始啟動的新一輪稅制改革,這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)完善階段的稅制改革階段。2003年10月,黨的十六屆三中全會明確提出了“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的新一輪稅制改革基本原則。按照這一指導(dǎo)思想,從2003年以來,中國主要進(jìn)行了如下稅收制度的改革和調(diào)整:完善出口退稅機(jī)制;增值稅轉(zhuǎn)型改革的全面實施;內(nèi)外企業(yè)所得稅的統(tǒng)一;個人所得稅的修訂;農(nóng)業(yè)稅的全面取消;消費稅的調(diào)整和完善;證券交易印花稅的與時俱進(jìn);土地增值稅、資源稅、關(guān)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等的調(diào)整以及車船使用稅和車船使用牌照稅的改革。

二、中國稅制改革取得的成就

隨著稅制改革的不斷深化,中國的稅收事業(yè)取得了巨大成就,主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)稅收收入持續(xù)穩(wěn)定較快增長,為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供了重要的財力保障

60年全國稅收收入增長1000多倍。新中國成立的頭6年中國稅收收入總額僅為460.46億元,而2008年1年中國就實現(xiàn)了54223.42億元的稅收收入,相當(dāng)于1950年的1000多倍。中國稅收收入從1950年的不到50億元發(fā)展到1978年的519.28億元,用了近30年的時間才突破這500億元大關(guān),但稅收年收入從500億元到5000億元的跨越,只用了16年時間,從5000億元到50000億元的跨越,更只用了14年時間。目前,中國1天的稅收收入就相當(dāng)于新中國成立初期的1950年的全國稅收收入的3倍多。稅收收入的大幅度增長,使國家的財政實力不斷壯大,這也是中國綜合國力不斷增強(qiáng)的重要體現(xiàn),為貫徹落實黨中央、國務(wù)院在不同時期的戰(zhàn)略部署和重大決策,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步提供了堅實的財力保障。

(二)稅收的宏觀調(diào)控能力不斷加強(qiáng)

在計劃經(jīng)濟(jì)時代,由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形式單一以及對稅收理論認(rèn)識的不充分,稅收的地位和作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮,把稅收看作是一個單純組織財政收入的工具。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與逐步完善,對稅收理論的認(rèn)識也有了大的跨越。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,稅收的功能和地位得到加強(qiáng),稅收不僅具有組織財政收入的功能,而且在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)收入分配方面發(fā)揮著越來越重要的作用。尤其是近年來,稅收在支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化,支持教育、文化、就業(yè)再就業(yè)等社會事業(yè)發(fā)展方面都發(fā)揮著不可替代的重要作用。

(三)稅收制度更加科學(xué)合理,稅收法制建設(shè)逐步完善

經(jīng)過60年的稅制建設(shè)與完善,中國已基本建立了一套適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的、以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體的復(fù)合稅收制度。目前中國稅制的結(jié)構(gòu)基本合理,稅種的設(shè)置也比較符合中國國情,稅種之間的協(xié)調(diào)配套功能也比較科學(xué)。而且稅收法律法規(guī)的建設(shè)也在不斷完善,在稅收領(lǐng)域已初步實現(xiàn)了有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,公民依法納稅意識大大增強(qiáng),稅法遵從度不斷提高。

(四)稅收征管技術(shù)手段日趨完備

稅制改革與完善為稅收征管奠定了制度基礎(chǔ),使國家與企業(yè)、個人的分配關(guān)系更加規(guī)范。中國在總結(jié)多年稅收征管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,確立了“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ),以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托,集中征收,重點稽查,強(qiáng)化管理”的稅收征管模式。為了配合這一稅收征管模式,中國無論是在硬件建設(shè)方面,還是在稅收征管軟件開發(fā)方面都投入了大量的人力、物力和財力,也取得了巨大的成就。隨著“金稅工程”(CTAIS)一期、二期、三期的相繼投入使用,使中國的稅收征管信息化程度大大提高,并已成為稅收工作的重要依托。在此基礎(chǔ)上中國又進(jìn)一步建立起稅收經(jīng)濟(jì)分析、企業(yè)納稅評估、稅源監(jiān)控和稅務(wù)稽查互動機(jī)制,稅收征管效率大大提高。

三、中國稅制改革的經(jīng)驗

60年的中國稅制,幾經(jīng)改革與發(fā)展,與中國經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的變遷休戚相關(guān)。60年稅制改革的實踐,取得了巨大的成就,積累了許多成功的經(jīng)驗,為今后的稅制改革和完善提供了寶貴的財富。

(一)中國的稅制改革始終是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變革和經(jīng)濟(jì)制度的變遷而進(jìn)行的,這是中國稅制改革的源頭

任何一個國家的稅收制度都是內(nèi)嵌于該國的經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)制度之中的,是整個經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分。因此,稅收制度的發(fā)展演進(jìn)也必然隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革和經(jīng)濟(jì)制度的變遷而進(jìn)行必要的調(diào)整和改革。新中國成立后的頭30年,中國選擇的是計劃經(jīng)濟(jì)體制模式,因此,這30年的稅制建立與發(fā)展都是緊緊圍繞這種體制模式而進(jìn)行的。伴隨著改革開放,中國的經(jīng)濟(jì)體制開始由計劃經(jīng)濟(jì)體制向有計劃的商品經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌,為了調(diào)節(jié)各方面的利益分配關(guān)系,中國于1983-1984年分兩步完成了“利改稅”。1992年黨的十四大所確立的市場經(jīng)濟(jì)體制,使中國的稅收制度在1993年又進(jìn)行了一次全面的改革,這次改革就是為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本要求,建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的稅收制度而進(jìn)行的。

(二)中國的稅制改革必須圍繞國家在一定時期的特定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)進(jìn)行,這是中國稅制改革的目的

稅收作為國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的一個重要杠桿,必須服從和服務(wù)于黨和國家的工作重心,稅制改革也必須圍繞國家在一定時期的特定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而進(jìn)行。如1953年的稅制修正就是為了配合當(dāng)年開始的對私改造和第1個5年計劃的實施而進(jìn)行的;1958年的稅制改革就是為了適應(yīng)當(dāng)年出現(xiàn)的國民經(jīng)濟(jì)“大躍進(jìn)”和第2個5年計劃的開始而進(jìn)行的;改革開放初期的稅制恢復(fù)與建設(shè)也是為了適應(yīng)當(dāng)時提出的“對外開放和對內(nèi)搞活”的需要而完成的。尤其是20世紀(jì)80年代初期分兩步完成的“利改稅”,就是為了配合當(dāng)時“對內(nèi)搞活”,調(diào)整國家與企業(yè)和個人之間的利益分配關(guān)系而進(jìn)行的。之后,中國稅收制度的改革主要是圍繞建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、實行科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會等黨和國家的重大工作重心而不斷進(jìn)行的。

(三)中國的稅制改革必須是在保持宏觀稅負(fù)基本穩(wěn)定的前提下逐步推進(jìn)的,這是中國稅制改革必須遵循的規(guī)律

稅制改革既事關(guān)國家、集體和個人之間的利益分配關(guān)系,也涉及到國家與國家之間的稅收權(quán)益。因此,稅制改革的進(jìn)行往往會影響納稅人的利益,影響國與國之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系,如果稅制的調(diào)整與改革采取的是普遍加重納稅人的負(fù)擔(dān),肯定會使納稅人對稅制改革產(chǎn)生反感,從而妨礙稅制改革的推進(jìn)。如1953年的稅制修正由于過分強(qiáng)調(diào)簡并稅種,實行一次課征制,給納稅人帶來了一定的影響,市場物價波動,一度引起了人民群眾的不滿。因此,中國在歷次稅制改革中始終堅持維持總體稅負(fù)水平不變或適當(dāng)降低稅負(fù)水平的做法,從實踐的結(jié)果來看,這種策略有利于新稅收制度的穩(wěn)步推進(jìn)。

(四)稅制改革的成功必須有正確的理論作指導(dǎo),這是中國稅制改革成敗的關(guān)鍵

如1958年及以后幾年的稅制改革,由于受國民經(jīng)濟(jì)“大躍進(jìn)”以及“左”的思想的影響和蘇聯(lián)“非稅論”的影響,出現(xiàn)了一股貶低以至否定稅收作用的思潮,在這樣的思想背景下,使中國的稅收制度過于簡化,稅收的功能、地位和作用嚴(yán)重弱化。又如在計劃經(jīng)濟(jì)時代,由于對國家與國營企業(yè)的關(guān)系認(rèn)識不充分,形成了國營企業(yè)只能上繳利潤、不能上繳稅收的觀念,也就形成了“稅收無用論”的理論觀點。受這些錯誤理論的指導(dǎo),中國的稅制改革陷入了僵局,中國的稅制建設(shè)處于癱瘓狀態(tài)。

(五)中國的稅制改革是在堅持學(xué)習(xí)借鑒、洋為中用的過程中不斷完善的,這是中國稅制日趨完善的基本路徑

改革開放、全球經(jīng)濟(jì)一體化等給中國的稅制改革帶來了國際視野,正視中國稅制建設(shè)中存在的問題,學(xué)習(xí)、借鑒國外先進(jìn)合理的稅收制度以及他們在稅制改革中的成功經(jīng)驗是中國稅制建設(shè)與改革的成功經(jīng)驗。1994年開始實行的新稅制,其最具代表性的稅種——增值稅,就是中國經(jīng)過周密考察、認(rèn)真研究、精確測算后從國外引進(jìn)的一個重要稅種,該稅種現(xiàn)已成為中國稅收收入最多、征管技術(shù)手段最完善的一個稅種。2003年開始的新一輪稅制改革所遵循的“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的改革原則,也是充分考慮到國際稅制改革大趨勢的結(jié)果。

(作者單位:中共湖南省委黨校;湖南行政學(xué)院工商管理部。作者為教授)