物權(quán)法對行政權(quán)力進(jìn)行有效控制的基本分析

摘 要：物權(quán)法對行政權(quán)力的有效控制是：增強(qiáng)物權(quán)的主體性、支配性和排他性，提高私權(quán)的防御能力，為行政權(quán)力的行使的確是一個不能隨意逾越的行為界線；有利于行政機(jī)關(guān)公平對待公私物權(quán)，加強(qiáng)對所有物權(quán)的保護(hù)，讓“恒產(chǎn)”者更有“恒心”；進(jìn)一步規(guī)范行政主體的抽象行政行為，使其更加公平、合理和合法；有利于進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，使其更加公平、公正、合法、文明，切實(shí)維護(hù)好相對人的物權(quán)；有利于進(jìn)一步理順行政管理體制，向行政機(jī)關(guān)及其工作人員灌輸服務(wù)政府、責(zé)任政府的理念。

關(guān)鍵詞：物權(quán)法；行政權(quán)力；有效控制；基本分析

中圖分類號:D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X（2008）15-0100-02

物權(quán)法是民法的一個極為重要的組成部分，是私法，其規(guī)范主要是私法規(guī)范。物權(quán)法是一部主要調(diào)整民事權(quán)利，即私權(quán)利的法律。任何公民、法人或其他組織都必須遵守這部法律，作為公權(quán)力行使主體的行政機(jī)關(guān)及其工作人員也不能例外。行政機(jī)關(guān)依法行政中的“法”當(dāng)然包含物權(quán)法。

一、增強(qiáng)物權(quán)的主體性、支配性和排他性，提高私權(quán)的防御能力，為行政權(quán)力的行使確定一個不能隨意逾越的行為界線

物權(quán)法的作用之一是定紛止?fàn)?。要定紛止?fàn)帲鸵鞔_物權(quán)主體。物權(quán)法的出臺，使國家、集體、個人的物權(quán)在法律上都能達(dá)到確定，避免大家對物的歸屬產(chǎn)生紛爭。物權(quán)主體的明確，也是對行政權(quán)力的任意侵害的大力約束?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的虛置帶來農(nóng)民利益的侵犯就是明證。

物權(quán)是指權(quán)利人依法對特定的物直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。所謂物權(quán)的支配性就是權(quán)利人憑自己的意志就可自由處分自己的物，無須他人幫助。所謂物權(quán)的排他性是指物權(quán)不容他人非法侵害，其他任何人對物權(quán)人的權(quán)利負(fù)有不得妨害的義務(wù)。權(quán)利的本質(zhì)實(shí)際上是一個主體以自己的意志支配自己行為的能力。而這種能力總是有限的，因?yàn)樗偸鞘艿搅硗庵黧w的干擾和約束，因此，權(quán)利具有天然的兩重特性：有限性和受侵害性。而權(quán)力的本質(zhì)實(shí)際上是一個主體支配另一個主體的行為的能力。天然具有擴(kuò)張性和易受腐蝕性。在現(xiàn)代社會，行政權(quán)極其強(qiáng)大，又有極易膨脹、擴(kuò)張的特性，極易被濫用，極易對脆弱的私權(quán)構(gòu)成大面積的持續(xù)的傷害，救濟(jì)起來也很困難。而普通的公民和法人對私權(quán)利的傷害多半是個體的小范圍的，即使侵害發(fā)生，救濟(jì)起來也容易得多。

二、有利于行政機(jī)關(guān)公平對待公私物權(quán)，加強(qiáng)對所有物權(quán)的保護(hù)，讓“恒產(chǎn)”者更有“恒心”

在過去的實(shí)踐中，由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代與陳舊思想觀念的影響，人們總是傾向于公有財產(chǎn)的保護(hù)，認(rèn)為公有制是社會主義單一的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，維護(hù)公有制就是維護(hù)社會主義，沒有保護(hù)私人財產(chǎn)的意識。改革開放以來，這種情況也沒有根本好轉(zhuǎn)，現(xiàn)實(shí)中各種侵犯私人權(quán)益的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，表現(xiàn)比較突出的是在城市房屋拆遷和農(nóng)村征地安置補(bǔ)償活動中，不斷影響社會和諧。

《物權(quán)法》第3條規(guī)定：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。國家鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！钡?條規(guī)定：“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。”這樣的規(guī)定，徹底改變了過去重視國家、集體財產(chǎn)保護(hù)而輕視對私人財產(chǎn)保護(hù)的局面，也是社會主義國家法律首次作出這樣的規(guī)定。

物權(quán)法的規(guī)定對于行政機(jī)關(guān)平等對待公私物權(quán)，特別是私人物權(quán)，加強(qiáng)對私人物權(quán)的保護(hù)提供了更明確具體的規(guī)定，也使憲法的規(guī)定能落到實(shí)處，讓有“恒產(chǎn)”者更有“恒心”。

三、進(jìn)一步規(guī)范行政主體的抽象行政行為，使其更加公平、合理和合法

在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的過程中，行政機(jī)關(guān)出臺了許多涉及物權(quán)方面的規(guī)范性文件，俗稱“紅頭文件”。一些“紅頭文件”由于在制定主體的權(quán)限、制定程序、對相關(guān)法律法規(guī)和政策的理解、對公民合法權(quán)益的考量方面存在問題，給國家、社會及公民、法人及其他組織造成了更大范圍的損害，且具有普遍性和持續(xù)性，潛在影響社會穩(wěn)定。

當(dāng)政府的公權(quán)力無限擴(kuò)張，農(nóng)民的私權(quán)利大力萎縮時，處于弱勢地位的長期無力參與政策決策過程的農(nóng)民，最終會用各種反常的方式來表達(dá)他們的利益訴求。

《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用?！?/p>

因此行政機(jī)關(guān)在制定涉及公民物權(quán)的規(guī)范性文件時應(yīng)做到：第一，規(guī)范性文件的制定主體一定要有法定的職權(quán)；第二，制定程序要符合正當(dāng)程序的要求，充分聽取和尊重大家的合理意見和正當(dāng)訴求；第三，規(guī)定的內(nèi)容要切合實(shí)際、明確、具體，具有可操作性，保持與物權(quán)法及其他上位法精神一致，充分考慮文件可能對相對人的合法權(quán)益造成的限制或剝奪。

另外，我們應(yīng)考慮借鑒“解決立法中的民主化、公開化問題，保證人民的參與，保證立法的中立態(tài)度”，“凡是涉及部門行業(yè)利益的法律，都應(yīng)交給人大，或者專家起草，交給一個與本部門的利益沒有利益關(guān)系的主體去起草”這樣一種立法回避制度，盡力避免部門利益影響規(guī)范性文件的制定[1]。

四、有利于進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，使其更加公平、公正、合法、文明，切實(shí)維護(hù)好相對人的物權(quán)

在西方社會，法律在本質(zhì)上是對專斷權(quán)力的一種限制?！巴ㄟ^一個行之有效的私法制度，它可以界定私人或私人群體的行動領(lǐng)域，以防止或反對相互侵犯的行為、避免或阻止嚴(yán)重妨礙他人的自由或所有權(quán)的行為和社會沖突。通過一個行之有效的公法制度，它可以努力限定和約束政府官員的權(quán)力，以防止或救濟(jì)政治權(quán)利對確需獲得保障的私人權(quán)益領(lǐng)域的不恰當(dāng)侵害、以預(yù)防任意的暴政統(tǒng)治。”[2]

《物權(quán)法》在進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)的具體行政行為方面的作用，主要表現(xiàn)在，（1）作出具體行政行為時，認(rèn)真考慮法律規(guī)定，對可能給相對人物權(quán)造成損害的情形克盡注意，認(rèn)真考慮。比如，對規(guī)劃部門而言，要充分考慮經(jīng)過審批的規(guī)劃設(shè)計是否會對相對人的相鄰權(quán)、地役權(quán)造成不利影響。若造成不利影響，或調(diào)整規(guī)劃設(shè)計，或與當(dāng)事人商量解決辦法。（2）在作出具體行政行為肯定會對當(dāng)事人合法權(quán)益造成損害時，應(yīng)依《物權(quán)法》規(guī)定，一要看是否有合理的理由。在征地拆遷安置行為中，基于公共利益需要就是合理的理由。對公共利益的界定，一種辦法是通過司法途徑來解決，由法院確定；一種辦法是通過尊重當(dāng)事人知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的方式，依照法定程序或正當(dāng)程序，如召開聽政會、論證會等方式來解決。讓利害關(guān)系人參與對公共利益的認(rèn)定，準(zhǔn)確說明公共利益是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加稅收，還是增加就業(yè)，改善環(huán)境?！肮怖妗睉?yīng)明確、具體，以利將來政府行為更能為利害關(guān)系人了解、理解、認(rèn)同，減少糾紛和矛盾出現(xiàn)的幾率。二要對給當(dāng)事人造成的損害依法給予足額的補(bǔ)償，保證當(dāng)事人的生活水平不因政府行為而降低甚至更好，也是非常重要的。（3）在實(shí)施具體行政行為時，執(zhí)行手段要文明、人性化，要以人為本，不能粗暴對待相對人。

五、有利于進(jìn)一步理順行政管理體制，向行政機(jī)關(guān)及其工作人員灌輸服務(wù)政府、責(zé)任政府的理念

《物權(quán)法》第10條第2款規(guī)定：“國家對不動產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！钡?1條規(guī)定：“當(dāng)事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。”不動產(chǎn)登記按件收費(fèi)。

按目前法律規(guī)定，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)非常分散，分散在土地主管部門、房產(chǎn)管理部門、農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門、海洋主管部門、地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，而且各地還有些不同的做法，如上海、廣州、深圳實(shí)現(xiàn)了房屋和土地管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，同時實(shí)行房地產(chǎn)登記的統(tǒng)一。但在管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一合并之前，房屋管理和土地管理作為兩個獨(dú)立的管理部門，獨(dú)自按房屋、土地登記的程序、內(nèi)容、要求和方法進(jìn)行了房屋所有權(quán)登記和土地使用權(quán)登記，已分別向權(quán)利人發(fā)放了大量證書。由于對房產(chǎn)土地登記程序、方法和內(nèi)容的整合上有相當(dāng)大的難度，目前仍然實(shí)行房屋和土地分別登記。對宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、林地使用權(quán)有的地方在登記，有的地方又沒有登記。

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，是競爭經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)交易，維護(hù)交易安全和秩序，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益是行政機(jī)關(guān)義不容辭的責(zé)任，也是行政機(jī)關(guān)管理與服務(wù)的重要內(nèi)容。只有統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記的程序、內(nèi)容、要求和方法，大家才能通過登記弄明白不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更和消滅情況，準(zhǔn)確作出自己的判斷，放心交易，安全交易，為市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造一個良好的法治環(huán)境。

從國外的情況看，一些發(fā)達(dá)國家都規(guī)定在一國之內(nèi)或一個統(tǒng)一司法區(qū)域?qū)嵭胁粍赢a(chǎn)統(tǒng)一登記制度，即不論土地、房屋還是其他不動產(chǎn)，也不論是何種不動產(chǎn)物權(quán)，均由統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)登記。至于具體的登記機(jī)構(gòu)設(shè)置，則不盡相同，如德國的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為屬于地方法院的土地登記局，瑞士大多為各州的地方法院，日本為司法行政機(jī)關(guān)法務(wù)局、地方法務(wù)局及其派出所，中國臺灣地區(qū)的登記機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)構(gòu)的地政局[3]。

另外，物權(quán)法規(guī)定，因登記錯誤而生的賠償責(zé)任由登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)，對于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)更好地履行職能，更好地提供服務(wù)配置了相應(yīng)的法律責(zé)任，有利于責(zé)任政府的建設(shè)。

在目前有關(guān)不動產(chǎn)法律的框架下，在物權(quán)法的指引下，我們把統(tǒng)一的登記職能統(tǒng)一于房屋管理部門或土地管理部門是可行的，當(dāng)然尚需相關(guān)的配套法律法規(guī)來完成。

參考文獻(xiàn)：

[1] 馬懷德.法律的實(shí)施與保障[M].北京:北京大學(xué)出版社，2007:125.

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[3] 王勝明.中華人民共和國物權(quán)法解讀[M].北京:中國法制出版社，2007.

[責(zé)任編輯 陳麗敏]