中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系研究

摘 要：產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清是影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有效治理的根本性因素。長期以來中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的作用也不能有效發(fā)揮。推動中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施形成與積累的核心是由各級財政、村集體和農(nóng)民混合投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施形成的資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)制度目前仍然是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)權(quán)制度，當前對其進行的產(chǎn)權(quán)制度改革，僅靠市場手段配置各項權(quán)能，將難以實現(xiàn)有效治理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；產(chǎn)權(quán)關(guān)系；治理

中圖分類號:F320.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X（2008）15-0035-02

一、問題提出

學術(shù)界對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施研究長期集中于供給，對產(chǎn)權(quán)關(guān)系未給以足夠重視；盡管如此，還是有一些研究涉及了產(chǎn)權(quán)問題，例如，王奎泉（2005年）、楊林等人（2005）在研究中國農(nóng)村公共供給時指出產(chǎn)權(quán)不清晰是影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有效管理與使用的重要原因之一，是中國農(nóng)村公共品市場發(fā)育不完善的又一表現(xiàn)形式。

二、中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系的歷史沿革

1.改革前的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

中國建國后的計劃經(jīng)濟體制是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的指導方針下建立起來的，這時期農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要采取“一平二調(diào)”等方法由人民公社通過政治動員、強行分攤?cè)蝿?wù)等作法組織區(qū)劃內(nèi)的大隊、生產(chǎn)小隊大搞農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建成后按照“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制管理。

農(nóng)村改革前的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的產(chǎn)權(quán)制度雖為在較大范圍內(nèi)動員資源，大規(guī)模興建農(nóng)田水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路等提供了制度保障，但這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊。首先，“三級所有”的產(chǎn)權(quán)主體多元，中央政府、地方政府、人民公社以及生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊就基礎(chǔ)設(shè)施的興建、維護管理、權(quán)益分享方面，這些產(chǎn)權(quán)主體各自充當什么角色一直未作明確規(guī)定。在實踐操作上，人民公社可以隨時通過行政力量侵害生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊的所有權(quán)，損害它們的經(jīng)濟權(quán)益。其次，生產(chǎn)小隊作為最基本的產(chǎn)權(quán)主體（“隊為基礎(chǔ)”）應(yīng)獲得基礎(chǔ)設(shè)施上的一切產(chǎn)權(quán)權(quán)利，但在“三級所有”制度下作為大隊和人民公社的基層組織，其產(chǎn)權(quán)是殘缺的[5]。第三，人民公社及各級政府應(yīng)該承擔農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護和管理任務(wù)，但由于工作面大，需處理的信息量多，管理成本高昂，效率低，它們往往是缺位的，難以承受其負。

2.改革后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

農(nóng)村改革后，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由原來較單一的集體供給向國家、集體、農(nóng)民，以及其他社會力量參與的多主體混合供給轉(zhuǎn)變。但在雙層經(jīng)營體制中，“統(tǒng)”的層次受到了嚴重削弱，集體既沒有能力、也不能以“一平二調(diào)”方式組織農(nóng)民供給，農(nóng)戶更沒有能力承擔這種建設(shè)任務(wù)。加之國家基礎(chǔ)設(shè)施投資的“城市化偏好”更是削弱了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展能力，1978—1998年，國家的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總額僅為994億元，占同期國民經(jīng)濟各行業(yè)基本建設(shè)投資的1.5％，1999年和2000年這一比重也只提高到2.4％和2.7％[6]，導致農(nóng)民迫切需要的基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足，而同期農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊加劇了供給短缺。

這時期，非私人建設(shè)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍是模糊的。人民公社留下的基礎(chǔ)設(shè)施只是按區(qū)劃分配給各村集體使用，它們是屬于各級政府還是村民委員會尚未明確。同期，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施其供給模式通常是“國家投資、集體出地、農(nóng)民出力”，這種供給體制下形成的基礎(chǔ)設(shè)施其所有權(quán)又是誰呢？國家、集體、農(nóng)民都投入了要素，各自應(yīng)怎樣行使財產(chǎn)權(quán)利呢？一些人認為，這些基礎(chǔ)設(shè)施是村集體資產(chǎn)，但農(nóng)業(yè)部等四部門于2003年12月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于推動農(nóng)村集體財務(wù)管理和監(jiān)督經(jīng)?；?guī)范化制度化的意見》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)是由其成員入股和長期勞動積累所形成的共有資產(chǎn)，屬于集體性質(zhì)，歸各該集體經(jīng)濟組織全體成員共同所有[7] 。

21世紀后國家加強了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2001—2005年，國家安排農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)的投資達3 140億元，約占同期投資總規(guī)模的39％，是新中國成立以來農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入最多、比重最高的時期[8]。2006年，黨中央一號文件，首次提出把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，2008年中央一號文件更直接以“切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)”為題。同時，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊開始引起重視，國家發(fā)改委提出要加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，指出“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的一個突出問題就是‘重建輕管’，為此除了要逐步把農(nóng)村公路等公益性基礎(chǔ)設(shè)施的管護納入國家支持范圍以內(nèi)，要按照‘誰投資、誰擁有、誰受益、誰負責’的原則加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革”[8]。

三、當前產(chǎn)權(quán)制度改革及其存在的問題

1.現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度與當前的改革

目前中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)權(quán)制度。這一制度仍然未明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)主體，對使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能配置仍采取模糊態(tài)度；名義上由國家與集體管理，但國家與集體管理缺位，主要受益者農(nóng)民游離于管理體系之外，凈收益較低或無收益又使社會力量不愿參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理，致使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“誰都可以管、誰都管不了”和“有人用，無人管”，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷，資產(chǎn)折舊率高。

在此背景下，各界逐漸重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。目前政府提出的主要改革政策有，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革要按“誰投資、誰擁有、誰受益、誰負責”原則實施。對于一些單個農(nóng)戶受益的項目可實行“自建、自有、自用、自管”，明確國家補助投資標準，項目建設(shè)所形成的資產(chǎn)歸農(nóng)戶個人所有；對一些受益人口相對分散，產(chǎn)權(quán)難以分割的工程在盡可能明晰工程所有權(quán)的前提下，通過承包、租賃、股份合作或組建使用者協(xié)會等方式，將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，將經(jīng)營權(quán)與工程管護責任相統(tǒng)一，也可以將部分所有權(quán)移交給受益農(nóng)戶，明確由農(nóng)戶負責工程的保養(yǎng)管護工作，并保證工程的完整性和使用方向；對于一些具有一定收益、適合經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施可通過公開拍賣，轉(zhuǎn)讓工程的所有權(quán)和使用權(quán)等方式，由購買者自主經(jīng)營管理，并由其負責工程的管護，主管部門對其進行監(jiān)督；此外，還將進一步加強農(nóng)村公路養(yǎng)護和管理，完善農(nóng)村公路籌資建設(shè)和養(yǎng)護機制[9]。學界提出的產(chǎn)權(quán)改革政策建議主要有：“對已經(jīng)存在的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施要進行清理，理順關(guān)系，明晰產(chǎn)權(quán)，明確經(jīng)營和管理責任，創(chuàng)新管理模式；對在建或即將建設(shè)的新項目，必須在建設(shè)之初就堅持‘誰投資，誰擁有產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)’” [10]，“塑造新的農(nóng)民自主自愿投工投勞新機制，可試行改變投資和管理主體的做法，把過去縣鄉(xiāng)政府和部門作為建設(shè)主體，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民作為建設(shè)主體”；當前的產(chǎn)權(quán)改革集中于小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，政府或集體通過拍賣、轉(zhuǎn)讓所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)等權(quán)能，將小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施由產(chǎn)權(quán)承接人進行管護。

2.當前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的問題

當前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革的方針政策更多處于政策原則層面，缺乏法律規(guī)范，改革實踐處于探索過程，還有許多缺陷。

第一，“誰投資、誰擁有、誰受益、誰負責”的改革原則對于部分新建設(shè)施是適合的，如農(nóng)戶在承包地上自建水利設(shè)施，通過“民建、民有、民管”，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰。但國家、集體、農(nóng)民等混合投資形成的基礎(chǔ)設(shè)施實質(zhì)上是混合產(chǎn)權(quán)關(guān)系的資產(chǎn)，對其難以按此原則進行產(chǎn)權(quán)制度改革。

首先，混合投資體制下形成的基礎(chǔ)設(shè)施能說清是“誰擁有”嗎？若要明確所有權(quán)，那也是按出資比例確定權(quán)益份額之下的、資產(chǎn)歸全體投資者（國家、集體、農(nóng)民）所有。由于國家是投資主體，可認為資產(chǎn)具有公有性質(zhì)，但不能據(jù)此認為資產(chǎn)是國家的，從而忽略集體和農(nóng)民的權(quán)益。

其次，農(nóng)民是最大受益者，若按“誰受益，誰負責”，則由于農(nóng)民集體意識淡漠，管護能力有限，靠單家獨戶難以管護，而作為村民自治組織領(lǐng)導者的村干部責任心不強，對管護資源配置往往依自身利益決定，而不是按照效益最大化原則配置，這些因素使“農(nóng)民管不了，集體管不好”。

再次，這種改革原則需要依靠市場手段，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普遍性的公共性質(zhì)決定了經(jīng)營者難以通過收費達到市場微觀經(jīng)濟目標，改革后產(chǎn)權(quán)承接人的管護難有可持續(xù)性。

第二，對于既有基礎(chǔ)設(shè)施，首先需要明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，否則諸如“拍賣、轉(zhuǎn)讓誰的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)”、“拍賣、轉(zhuǎn)讓的收益如何分配”等問題就是模糊的，而當前改革忽略了這一點，究其原因，可能一是既有產(chǎn)權(quán)關(guān)系復雜，理順它們成本太高；二是認識有偏差，認為目前產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊的癥結(jié)是政府供給和管護太多、效率低，需將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)拍賣、轉(zhuǎn)讓出去，以權(quán)利置換義務(wù)，把政府原來擔負的部分責任由其他主體承擔。

再者，對如統(tǒng)一供水等設(shè)施，如果收益不足以補償成本，在拍賣、轉(zhuǎn)讓所有權(quán)和（或）經(jīng)營權(quán)后，經(jīng)營者可供選擇一是提高供給價格，二是放棄經(jīng)營或縮小經(jīng)營規(guī)模，這都將減少農(nóng)民福利。對這種改革措施需比較外包供給和農(nóng)民自主供給的凈收益，以確定改革的可行性。

第三，村集體與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存在很強的利益關(guān)聯(lián)性。村干部和村民普遍認為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施屬于村集體所有，并且村集體已在事實上取得其各項權(quán)能。但目前的法律法規(guī)對國家、村集體和農(nóng)民混合供給形成的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施其產(chǎn)權(quán)主體未明確，阻礙了村集體名正言順地行使財產(chǎn)權(quán)利，也使村集體缺乏充分激勵行使各項財產(chǎn)權(quán)利。

四、小結(jié)

長期來中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的作用不能充分發(fā)揮，而目前國家、集體和農(nóng)民混合投資形成的基礎(chǔ)設(shè)施其產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍然是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，當前對其進行的產(chǎn)權(quán)改革，僅靠市場手段將難以實現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有效治理。如何明晰農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有效配置其各項權(quán)能，達到有效治理，有待各界更加重視、更多研究和實踐。

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[責任編輯 吳高君]