道路客運(yùn)經(jīng)營權(quán)困惑求解

道路客運(yùn)行業(yè)內(nèi)有一個(gè)長期令管理部門困惑的核心話題，它既不完全屬于安全管理，也不完全屬于經(jīng)營秩序監(jiān)管，它難住了很多富有管理經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)管部門，這就是客運(yùn)線路經(jīng)營權(quán)的處置。

道路客運(yùn)經(jīng)營權(quán)是使用權(quán)，不是所有權(quán)，即經(jīng)營者可以憑此合法取得經(jīng)營收益，但不享有支配和處置權(quán)，即出賣、贈與或其他轉(zhuǎn)讓行為，以至將其消滅。道路客運(yùn)經(jīng)營權(quán)具有區(qū)域性，且必須依附于客運(yùn)車輛而存在。

至今，沒有一個(gè)地區(qū)的行管部門能夠完全按自己的意志對經(jīng)營權(quán)收放自如，各地對業(yè)界最高法規(guī)《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》及其配套的規(guī)章《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》中的客運(yùn)經(jīng)營權(quán)處置規(guī)定，也難以不折不扣地執(zhí)行。

問題并不限于此，行業(yè)內(nèi)的矛盾與糾紛，局部的經(jīng)營秩序混亂，均由經(jīng)營權(quán)衍生。而經(jīng)營權(quán)本身無罪，罪在何處？筆者認(rèn)為，是資源性。如果看不到經(jīng)營權(quán)的資源性本質(zhì)，永遠(yuǎn)無法理順道路客運(yùn)行業(yè)的穩(wěn)定頭緒。

客運(yùn)經(jīng)營權(quán)的資源特征

能夠說明客運(yùn)經(jīng)營權(quán)具有資源性的理由在于它的特征和屬性，如經(jīng)營權(quán)作為一般資源所具有的價(jià)值性之外，還有稀缺性；作為社會類資源，它還具有社會性、繼承性、不均衡性。

如一條班線的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不僅取決于其潛在的客源，還取決于經(jīng)營主體及其經(jīng)營管理方式和水平，這是社會性；經(jīng)營權(quán)資源通過重新配置或經(jīng)營主體的變換實(shí)現(xiàn)其繼承性；不同的班線，其經(jīng)營權(quán)所能帶來的效益不同、價(jià)值也不同，如城際客運(yùn)班線與農(nóng)村客運(yùn)班線的經(jīng)營權(quán)就存在較大的價(jià)值差異，這就是經(jīng)營權(quán)資源的不均衡性。

資源性的成因分析

1．社會經(jīng)濟(jì)交流日益頻繁造就了客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)潛在的價(jià)值性

社會經(jīng)濟(jì)交流活動對交通運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)生越來越多的需求，而人們的活動及其頻度具有方向性和區(qū)域性及方式的選擇性，相應(yīng)地便分化了客運(yùn)服務(wù)方式的多樣化，如班車客運(yùn)、出租車客運(yùn)、包車客運(yùn)；還產(chǎn)生不同方向和不同區(qū)域客運(yùn)服務(wù)所帶來的價(jià)值差異性。

2．客運(yùn)行業(yè)的管制制度強(qiáng)化了經(jīng)營資格的價(jià)值性

如果定線、非定線客運(yùn)的經(jīng)營牌照能夠自由出入，其價(jià)值性就不會外化。但是，一旦實(shí)行管制，意味著總有部分經(jīng)營牌照的需求者被擋在門外，需求者千方百計(jì)要從持有人手中尋得經(jīng)營權(quán)，便產(chǎn)生了價(jià)值。

為什么要對客運(yùn)經(jīng)營權(quán)實(shí)行管制？一是政府因經(jīng)營者的貢獻(xiàn)——不僅提供公共服務(wù)，還繳納稅收、養(yǎng)路費(fèi)、客貨運(yùn)附加費(fèi)——而對其利益采取的一種保護(hù)；二是擔(dān)心放開后經(jīng)營秩序混亂，拉客、飚車、甩客、宰客亂象迭出。當(dāng)然，經(jīng)營權(quán)管制制度下，客運(yùn)已經(jīng)形成變相的壟斷經(jīng)營，包括班線的壟斷和區(qū)域的集體壟斷。

3．供求矛盾強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)資源的稀缺性

物以稀為貴。由于當(dāng)前道路客運(yùn)行業(yè)對經(jīng)營權(quán)的需求大大超過供給，致使經(jīng)營權(quán)私下交易的價(jià)格逐步推高。經(jīng)營權(quán)需求的動機(jī)主要有兩種。一種是期望通過實(shí)實(shí)在在的客運(yùn)經(jīng)營獲益，另一種則是投機(jī)，即期望通過經(jīng)營權(quán)增值賺取差價(jià)。真正促使經(jīng)營權(quán)價(jià)值被推高的是后一種情況，因?yàn)橥顿Y者往往不從投入與產(chǎn)出考慮投資，而是從經(jīng)營權(quán)預(yù)期升值角度來思考。

是什么因素使得客運(yùn)經(jīng)營權(quán)供求矛盾日漸突出呢？一是農(nóng)業(yè)耕地的日益減少和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益率處于低水平，致使越來越多的農(nóng)村勞動力脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而道路運(yùn)輸行業(yè)的低門檻、低技能、低投入成為部分勞動力的分流行業(yè)，并且經(jīng)營權(quán)數(shù)量受管理部門保護(hù)、收入穩(wěn)定的客運(yùn)班車和出租車經(jīng)營，被擁有一定資金的農(nóng)村勞運(yùn)力青睞。二是當(dāng)前貨幣流動性過大，一些民間熱錢看好客運(yùn)行業(yè)的收益快、無賒帳以及經(jīng)營權(quán)的可變現(xiàn)。三是投資者主觀上對經(jīng)營權(quán)無期限的預(yù)期以及對風(fēng)險(xiǎn)的忽略，認(rèn)定管理部門為了維護(hù)社會穩(wěn)定，不會無視經(jīng)營者利益，斷然取消或收回經(jīng)營權(quán)。

資源性帶給管理部門困擾

各地運(yùn)管機(jī)構(gòu)的客運(yùn)管理職能部門常抱怨很忙、很煩，因?yàn)榭瓦\(yùn)企業(yè)在忙于對客運(yùn)經(jīng)營權(quán)資源的爭取、保衛(wèi)并阻擋他人獲取，而管理部門則忙于分配經(jīng)營權(quán)資源并協(xié)調(diào)圍繞經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的公共關(guān)系、調(diào)停因經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的各種矛盾和糾紛。具體而言，經(jīng)營權(quán)的資源性給管理部門帶來了以下困擾：

1．經(jīng)營權(quán)有期限使用難執(zhí)行

早在1998年，浙江省便率先對客運(yùn)班線經(jīng)營年限進(jìn)行核定，之后，在2001年出臺的《浙江省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定了道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營權(quán)“實(shí)行有期限使用制度”。為貫徹這條規(guī)定，浙江省又在2003年專門出臺了《浙江省道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營權(quán)有期限使用管理暫行辦法》，規(guī)定“客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)期滿，原經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)自動取消，并由道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收回其班線核準(zhǔn)證等營運(yùn)證件”。

實(shí)際上，在1998年對客運(yùn)班線經(jīng)營期限核定后，2003年起，客運(yùn)班線經(jīng)營期限逐步到期，但到期后經(jīng)營權(quán)真正被收回的不多。一般情況下，要么繼續(xù)配置給原經(jīng)營者，要么以清理掛靠的名義，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償給原經(jīng)營者，換取經(jīng)營權(quán)集中到綜合實(shí)力相對較強(qiáng)的企業(yè)。

浙江省客運(yùn)經(jīng)營權(quán)有期限使用制度的出發(fā)點(diǎn)是優(yōu)化道路運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，但是，在執(zhí)行中，經(jīng)營權(quán)作為一種稀缺資源，一旦擁有不甘舍棄，管理部門出于維護(hù)社會穩(wěn)定之考慮，無法完全行使配置經(jīng)營權(quán)的主導(dǎo)權(quán)。

各省市的情況同浙江基本相同。2001年之后，各省市紛紛出臺了道路運(yùn)輸?shù)胤叫苑ㄒ?guī)或規(guī)章，基本都涉及到道路客運(yùn)權(quán)有期限使用的規(guī)定，但也都遇到了經(jīng)營權(quán)到期收回難的問題?！吨腥A人民共和國道路運(yùn)輸條例》出臺后，這種狀況并未改觀，如江西省從2005年下半年起，就大力清理掛靠，這當(dāng)中就涉及著經(jīng)營權(quán)收回和重新配置問題，其過程充滿著矛盾和沖突。

2．客運(yùn)許可程序難按規(guī)則辦

收回經(jīng)營權(quán)異常困難，給予經(jīng)營權(quán)也不容易。由于經(jīng)營權(quán)是相對稀缺的，需求者趨之若鶩，再加上我國社會現(xiàn)實(shí)中的關(guān)系文化，即便管理部門制訂一套旨在降低行政審批中風(fēng)險(xiǎn)的程序（包括各地出臺的客運(yùn)經(jīng)營權(quán)招投標(biāo)制度），或各地各級運(yùn)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的內(nèi)部程序，但這種規(guī)則往往會被無奈地打破，最終，客運(yùn)班線審批過程，也是資源爭奪過程，而管理部門往往變成扮演“調(diào)停人”的角色，日常工作陷入無盡的煩擾，為了平衡各方利益，通過經(jīng)營權(quán)的給予與收回來實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的初衷，往往無法完全實(shí)現(xiàn)。

3．冷門班線只求擁有不求經(jīng)營

照理，客運(yùn)企業(yè)取得班線經(jīng)營權(quán)后，應(yīng)當(dāng)憑此組織經(jīng)營以獲得收益。但是，在企業(yè)看來，他們獲得的是一種資源，至于如何利用，則視經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)而定。

多年以來，一個(gè)十分普遍的現(xiàn)象是，企業(yè)對取得的經(jīng)營權(quán)挑肥揀瘦，對于有明確客源的班線，企業(yè)自營；對于收益無把握的班線則讓私人承包。一旦經(jīng)過承包經(jīng)營者的培育，經(jīng)營狀況轉(zhuǎn)好后，企業(yè)便又千方百計(jì)，以公車公營的名義，借助管理部門之手，收歸自營。

總之，對于近年開展的清理掛靠工作，好班線企業(yè)非常熱情、差的班線消極抵制，即便收回自營，待管理部門稍不留意，便又變相地外包。如此，一旦企業(yè)取得經(jīng)營權(quán)資源，便意味著幾乎無風(fēng)險(xiǎn)地獲利。

4．經(jīng)營承包權(quán)私下轉(zhuǎn)讓無法制止

判斷一種東西是否是資源的簡便方法，就看這種東西是否被某一社會圈子認(rèn)可并愿意用貨幣交換。一張郵票在普通人眼里，不過是面值幾角幾元的郵票而已，但在集郵愛好者眼中可能價(jià)值連城。

同樣地，班線經(jīng)營權(quán)在行外人看來，不過只是一紙經(jīng)營資格的證明，但在行內(nèi)人士來看，可能意味著幾萬甚至幾百萬元的巨大財(cái)富。

經(jīng)過幾年的清理掛靠之后，原有的掛靠經(jīng)營概念已逐步消失，即真正的經(jīng)營權(quán)私下轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象基本不存在，但經(jīng)營的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓仍在繼續(xù)，轉(zhuǎn)讓過程中，經(jīng)營權(quán)的價(jià)值觀念一步步地被強(qiáng)化，今后，經(jīng)營權(quán)收回并重新配置的最大阻力，不是名義上的經(jīng)營主體——企業(yè)，而是來自于最終經(jīng)營權(quán)的使用者。

經(jīng)營權(quán)資源性下的制度猜想

既然道路客運(yùn)行業(yè)的許多問題是由經(jīng)營權(quán)的資源性引發(fā)，那么，破解困惑也只有從此入手。筆者認(rèn)為有兩種方法，或者承認(rèn)經(jīng)營權(quán)資源性的事實(shí)，或者從經(jīng)營權(quán)資源性的根源入手，使經(jīng)營權(quán)的資源性弱化。

1．承認(rèn)經(jīng)營權(quán)是一種資源

在承認(rèn)經(jīng)營權(quán)有價(jià)值的前提下，所謂經(jīng)營權(quán)的價(jià)值，就是在一個(gè)經(jīng)營期限內(nèi)，一個(gè)中等經(jīng)營管理水平的企業(yè)所經(jīng)營的一輛營運(yùn)車輛所能夠取得的純收益。這個(gè)定義還有助于調(diào)動企業(yè)提高經(jīng)營管理水平的積極性。

（1）當(dāng)前的經(jīng)營權(quán)收回——給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償

由于經(jīng)營權(quán)有價(jià)現(xiàn)象已客觀存在二十多年，且經(jīng)營權(quán)隨著經(jīng)營者之間的易手，其價(jià)值也在不斷轉(zhuǎn)移，但始終沒有喪失，更多的得到了逐步升值。

從各地的實(shí)踐來看，無償收回似乎已行不通。即便在國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了交通部等五部委《關(guān)于清理整頓道路客貨運(yùn)輸秩序意見》（見國辦發(fā)〔2000〕74號），要求“停止道路客貨運(yùn)輸班線經(jīng)營權(quán)有償出讓”之后，各地管理部門在清理掛靠經(jīng)營、推行集約化經(jīng)營之中，或者重新配置經(jīng)營權(quán)之時(shí)，仍不得不面對補(bǔ)償問題，最終采取適當(dāng)補(bǔ)償?shù)拇胧?，這種做法實(shí)質(zhì)等同于承認(rèn)經(jīng)營權(quán)有價(jià)。

問題是，經(jīng)營者私自轉(zhuǎn)讓價(jià)格并不反映真實(shí)價(jià)值，而且是在國家政策法規(guī)不承認(rèn)的情況下發(fā)生的，通常情況下，往往是打折收回。實(shí)踐中，在收回前一兩年內(nèi)，普遍的交易價(jià)格為折價(jià)一般左右較為合理。

（2）將來的經(jīng)營權(quán)收回——到期經(jīng)營權(quán)價(jià)值歸零處理

到期后的經(jīng)營權(quán)全部折舊、價(jià)值為零，不必給予任何補(bǔ)償。這種處理辦法的前提仍是在下文所提制度能夠真正實(shí)行的前提下才可行。

（3）經(jīng)營權(quán)按期限有償出讓

在經(jīng)營期限內(nèi)，可以嘗試對一條班線所能容納的經(jīng)營權(quán)數(shù)量（以一輛車為單位）、每個(gè)經(jīng)營權(quán)的價(jià)值通過評估后，再按評估價(jià)有償出讓。但是，經(jīng)營權(quán)價(jià)值又當(dāng)如何評估？

對于到期重新配置的班線，估值相對較容易。對于補(bǔ)償性收回班線，補(bǔ)償額度就是參考依據(jù)；對于非補(bǔ)償性班線，根據(jù)一個(gè)經(jīng)營期限內(nèi)每車平均實(shí)載率也可以作出評估。而對于新增班線，可以與鄰近類似班線作比較。至于出讓價(jià)格，把經(jīng)營權(quán)價(jià)值減去之前年平均收益率與經(jīng)營期限的乘積的差額便是?？瓦\(yùn)行業(yè)是高危行業(yè)，適當(dāng)?shù)母呋貓?bào)率是情理之中，比如說，20%至30%的年收益率比較恰當(dāng)。

（4）經(jīng)營權(quán)有償使用期間的管理

在有償出讓制度下，管理部門有兩大任務(wù)，一是打擊經(jīng)營班線或經(jīng)營區(qū)域的非法入侵者，保護(hù)經(jīng)營權(quán)取得者的合法權(quán)益，這是經(jīng)營者在付出代價(jià)取得經(jīng)營權(quán)后必然提出的要求。二是如何使經(jīng)營權(quán)不被私下轉(zhuǎn)讓，更確切地說，是防止經(jīng)營承包權(quán)的私下轉(zhuǎn)讓。

對于一些效益不確定的班線，如目前大部分的長途班線，一方面一些個(gè)人仍會對承包經(jīng)營產(chǎn)生興趣，另一方面，客運(yùn)企業(yè)為把風(fēng)險(xiǎn)降到最低，仍然會對班線實(shí)行承包經(jīng)營，在轉(zhuǎn)嫁前期投入的同時(shí)，再獲得一筆承包費(fèi)。

對于仍將普遍存在的經(jīng)營權(quán)承包行為，管理部門是無法制止的。因?yàn)?，管理部門審批班線出發(fā)點(diǎn)仍是解決公共交通服務(wù)問題，管理部門仍需要由企業(yè)作為中間層，承擔(dān)部分經(jīng)營行為的管理角色，也就是說，經(jīng)營權(quán)承包在目前仍將合理存在。

但是，對于經(jīng)營承包權(quán)的私下轉(zhuǎn)讓，則必須阻止。由于信息的不對稱，一些局外人，會十分盲目地以超出經(jīng)營權(quán)價(jià)值的高價(jià)從他人手中接手經(jīng)營承包權(quán)，最終，待經(jīng)營權(quán)到期、使用價(jià)值殆盡而應(yīng)無償收回時(shí)，最后接手的承包經(jīng)營者，因?yàn)楦叱杀靖冻鰶]法收回，會采取非法律手段抵制。

由于此類現(xiàn)象往往不是個(gè)案，無償收回的規(guī)定和約定將無法執(zhí)行，在目前“對經(jīng)營權(quán)有償批給、到期無償收回”的基本制度框架下，管理部門仍然要對經(jīng)營權(quán)收回實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，無奈地吞咽私下轉(zhuǎn)讓后的管理苦果。

因此，即便實(shí)行有償使用制度，也應(yīng)當(dāng)建立一種防止經(jīng)營（承包）權(quán)私下轉(zhuǎn)讓的機(jī)制。

2．否認(rèn)或弱化經(jīng)營權(quán)的資源性

按照目前既定的政策思路，為了減輕經(jīng)營者負(fù)擔(dān)，即便行業(yè)承認(rèn)經(jīng)營權(quán)是一種資源，管理部門也不承認(rèn)經(jīng)營權(quán)有價(jià)值，禁止有償轉(zhuǎn)讓，實(shí)行無償出讓、無償收回。

在這個(gè)前提下，管理部門又可以采取兩種策略：一種策略是保持目前狀態(tài)，不承認(rèn)，又不得不面對業(yè)界已經(jīng)視經(jīng)營權(quán)為資源的現(xiàn)實(shí)，為避免矛盾，繼續(xù)控制審批，繼續(xù)處于各種問題困擾之中并繼續(xù)困惑。

另一種策略就是采取措施，主動沖抵經(jīng)營權(quán)的資源性，對客運(yùn)經(jīng)營實(shí)行非管制制度，即不考慮客運(yùn)班線對經(jīng)營權(quán)的容量，只要有申請，便通過一定的方式許可，使經(jīng)營權(quán)變得不值錢。

在經(jīng)營權(quán)有期限、無償使用及管制制度下，想快速理清頭緒、排除困擾似乎已經(jīng)不可能，因?yàn)閱栴}就是制度本身造成；反過來說，想理清頭緒、排除困擾，在有期限、無償使用的前提下，能夠做的就是實(shí)行非管制制度。

在客運(yùn)經(jīng)營權(quán)的無償使用、非管制制度下，經(jīng)營權(quán)審批方式可以包括直接審批（3家以下申請）、服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)（3家以上），這種制度在審批環(huán)節(jié)相對于有償使用要簡單得多。

這樣做會帶來什么樣的后果？

從積極影響方面看，管理部門充分掌握了客運(yùn)許可的主導(dǎo)權(quán)，當(dāng)需要對某客運(yùn)班線投放經(jīng)營權(quán)時(shí)，不必受經(jīng)營者的訴求所左右，不必忙于調(diào)停各種矛盾，不必去應(yīng)付各種關(guān)系。

從消極影響看，政策執(zhí)行之初，一些早已被同行覬覦的班線將運(yùn)力爆增，一時(shí)間，班線經(jīng)營權(quán)變得一文不值，投資者將血本無歸，管理部門將面臨直接的社會壓力。

與此同時(shí)，由于運(yùn)力過剩，競爭加劇，公路上營運(yùn)客車的飚車、倒客、拉客等現(xiàn)象將加劇。如果管理部門能夠承受，陣痛過后，客運(yùn)市場將形成一個(gè)真正開放的市場。至于無序競爭，一方面通過加強(qiáng)監(jiān)管，包括人力手段、法規(guī)手段、科技手段，混亂狀態(tài)可能趨于平緩；另一方面，市場通過優(yōu)勝劣汰，一些弱小經(jīng)營者可能會被淘汰出局。但是，如果監(jiān)管不到位，這個(gè)市場最終可能是一個(gè)事故頻出、秩序混亂、“劣幣驅(qū)逐良幣”的市場。

在無償?shù)?、非管制制度下，可以肯定，初期的陣痛是必然存在的，如果要達(dá)到正面效果，又要在過程中緩和沖擊，宣傳在前、執(zhí)行在后，甚至提前五年出臺政策，使經(jīng)營權(quán)價(jià)值在政策宣傳中逐步貶值，再加上運(yùn)力投放對其的沖淡，也許幾年后，經(jīng)營權(quán)會真正變得一文不值，申請經(jīng)營權(quán)，如同開一家小店一樣，僅僅是手續(xù)問題。那時(shí)，客運(yùn)市場才是真正開放、競爭的市場。

如果要下定決心這樣做，那么，就讓我們像舉辦奧運(yùn)會一樣，從現(xiàn)在開始，倒計(jì)時(shí)！

視窗：目前，真正的經(jīng)營權(quán)私下轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象逐漸減少，但經(jīng)營的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓仍在繼續(xù)，轉(zhuǎn)讓過程中，經(jīng)營權(quán)的價(jià)值觀念一步步地被強(qiáng)化。經(jīng)營權(quán)收回并重新配置的最大阻力，不是名義上的經(jīng)營主體——企業(yè)，而是來自于最終經(jīng)營權(quán)的使用者。

視窗：很多時(shí)候，無償收回的規(guī)定和約定無法執(zhí)行，在目前“對經(jīng)營權(quán)有償批給、到期無償收回”的基本制度框架下，管理部門仍然要對經(jīng)營權(quán)收回實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，無奈地吞咽私下轉(zhuǎn)讓后的管理苦果。