班線招投標(biāo)莫成“水中月”

目前，班線經(jīng)營(yíng)權(quán)是道路客運(yùn)企業(yè)的生命，客運(yùn)企業(yè)無(wú)不把發(fā)展班線作為第一要?jiǎng)?wù)，不惜精力財(cái)力開(kāi)發(fā)班線。隨著近年來(lái)鐵路、民航的強(qiáng)勢(shì)崛起，各種運(yùn)輸方式和道路運(yùn)輸企業(yè)競(jìng)相出招，旅客爭(zhēng)奪戰(zhàn)愈演愈烈。在特定時(shí)空內(nèi)，客運(yùn)班線儼然成為一種稀缺資源。如何將有限的客運(yùn)資源與道路客運(yùn)企業(yè)無(wú)限的需求之間予以合理平衡配置，是行業(yè)管理部門(mén)和客運(yùn)企業(yè)傾心關(guān)注的長(zhǎng)期話題。

從一定意義上而言，當(dāng)今時(shí)代，誰(shuí)擁有了客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)，意味著誰(shuí)就掌控了客運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)言權(quán)。

招投標(biāo)艱難轉(zhuǎn)軌

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，大到省級(jí)區(qū)域，小到地市級(jí)區(qū)劃，國(guó)有客運(yùn)企業(yè)都是交通管理部門(mén)的下屬單位，客運(yùn)資源由交通主管部門(mén)通過(guò)審批直接分配給所轄企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

改革開(kāi)放后，國(guó)有、民營(yíng)、外資等多種經(jīng)濟(jì)體蜂擁客運(yùn)市場(chǎng)，徹底打破了國(guó)有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面。為搶占更多的客運(yùn)資源，各方都在擁有客運(yùn)班線上大顯神通。

但是，由于一些因素的存在，使得規(guī)范客運(yùn)企業(yè)發(fā)展班線的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)敵不上競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，尤其是班線審批過(guò)程中滲透人情而存在的潛規(guī)則，讓許多守規(guī)客運(yùn)企業(yè)束手無(wú)策。班線配置過(guò)程不透明嚴(yán)重影響了公路客運(yùn)班線資源配置的公正性，導(dǎo)致班線經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件和糾紛案件時(shí)有發(fā)生。

為此，有些地方交通管理部門(mén)積極探索改革班線配置方式，尤其是2004年《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》實(shí)施后，各地將其他領(lǐng)域的招投標(biāo)形式引入到到客運(yùn)班線配置上，紛紛出臺(tái)相關(guān)政策，通過(guò)招投標(biāo)配置客運(yùn)班線。

截至目前，全國(guó)已有浙江、廣東、四川、江蘇、安徽、貴州、廣西、青海、西藏等十多個(gè)省市在不同范圍內(nèi)實(shí)行了招投標(biāo)制度，客運(yùn)班線配置從完全行政審批制跨進(jìn)了直接行政許可與招標(biāo)許可制度并駕齊驅(qū)的時(shí)代。

綜觀各地做法，客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)大都以質(zhì)量信譽(yù)、企業(yè)規(guī)模、安全管理、運(yùn)力結(jié)構(gòu)等幾項(xiàng)重要為主，進(jìn)行評(píng)標(biāo)，鼓勵(lì)實(shí)力強(qiáng)、服務(wù)好、負(fù)責(zé)任的客運(yùn)企業(yè)擔(dān)當(dāng)客運(yùn)主力。

但是，在從審批制向許可制尤其是向招標(biāo)許可制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，各地都不可避免地出現(xiàn)諸如“表面公平、實(shí)則平衡”的問(wèn)題。當(dāng)然，問(wèn)題不能抹殺改革的成效，實(shí)踐證明，班線經(jīng)營(yíng)權(quán)服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)目前不失為配置班線資源的一種有效方式，對(duì)規(guī)范企業(yè)管理、提升服務(wù)質(zhì)量、推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮客運(yùn)資源，做好“三個(gè)服務(wù)”都起到了積極作用。特別是近期，交通部在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的情況下，出臺(tái)了《道路旅客運(yùn)運(yùn)輸班線經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)投標(biāo)辦法》（簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)作出了統(tǒng)一規(guī)范和要求。

行業(yè)難題影響招投標(biāo)

道路客運(yùn)行業(yè)是市場(chǎng)化程度較高、提供公共服務(wù)的行業(yè)，其自身的特點(diǎn)和目前的狀況，衍生出許多問(wèn)題，將會(huì)影響客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)招投標(biāo)辦法的順利實(shí)施。

其一，《辦法》規(guī)定：“同一條客運(yùn)班線有三個(gè)以上申請(qǐng)人時(shí)，可以采取招標(biāo)方式進(jìn)行許可”。但由于歷史原因，目前大多數(shù)省轄地級(jí)行政區(qū)域的客運(yùn)市場(chǎng)基本上由國(guó)有客運(yùn)企業(yè)或原國(guó)有改制企業(yè)所控制，一地存有三個(gè)以上經(jīng)營(yíng)主體的并不多。即使有三個(gè)以上的經(jīng)營(yíng)主體，但交通主管部門(mén)考慮社會(huì)穩(wěn)定，往往采取平衡辦法，人為地劃定經(jīng)營(yíng)區(qū)域，使各企業(yè)相安無(wú)事，以致招投標(biāo)工作難以開(kāi)展。這種現(xiàn)象在已經(jīng)開(kāi)展招投標(biāo)的省份較為常見(jiàn)。

J省某大型企業(yè)的一位客運(yùn)管理人員告訴筆者，近年來(lái)，該省全面推行了班線經(jīng)營(yíng)權(quán)服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)，但由于該企業(yè)管理權(quán)從省屬公司下放到地方后，一直是該地區(qū)客運(yùn)市場(chǎng)的龍頭，后來(lái)幾家社會(huì)公司先后被其兼并，目前該地僅有他們一家企業(yè)從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，因不符合本省參與招投標(biāo)企業(yè)數(shù)量的相關(guān)規(guī)定，J省從未對(duì)該地區(qū)客運(yùn)班線舉行過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)服務(wù)質(zhì)量招標(biāo)活動(dòng)，近年來(lái)該企業(yè)新辟的班線全部由行政直接許可取得。

另?yè)?jù)筆者得知，A省全面實(shí)施班線服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)后，該省某地的幾家企業(yè)為爭(zhēng)奪班線，每到招投標(biāo)前期，總是找到上級(jí)主管部門(mén)做工作施加壓力，主管部門(mén)難以開(kāi)脫，只好在每次招標(biāo)前先在這幾家企業(yè)之間分配好班線再進(jìn)行招投標(biāo)，使招投標(biāo)流于形式，在社會(huì)上產(chǎn)生了不良影響。

其二，《辦法》鼓勵(lì)外地企業(yè)參與異地招標(biāo)，但這只是交通主管部門(mén)的美好愿望而已。業(yè)內(nèi)人士皆知，沒(méi)有車(chē)站僅有班線如同無(wú)源之水。目前，各地客運(yùn)企業(yè)大都擁有當(dāng)?shù)剀?chē)站的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果外地企業(yè)參與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)線路招投標(biāo)，即使通過(guò)中標(biāo)取得了班線經(jīng)營(yíng)權(quán)，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手必然設(shè)障，阻止其進(jìn)站經(jīng)營(yíng)。

外地企業(yè)進(jìn)入本地經(jīng)營(yíng)，必然沖擊本地企業(yè)，這“一畝三分地”就會(huì)反響強(qiáng)烈，嚴(yán)重者還將影響到社會(huì)穩(wěn)定。有時(shí)候，經(jīng)過(guò)充分權(quán)衡利弊得失，地方交通管理部門(mén)往往堅(jiān)守地方保護(hù)主義，消極開(kāi)展異地班線招投標(biāo)。

筆者調(diào)查，某省交通主管部門(mén)積極推行發(fā)展公用型車(chē)站戰(zhàn)略，實(shí)施站運(yùn)分離，而該省骨干運(yùn)輸企業(yè)專門(mén)召開(kāi)座談會(huì)研究對(duì)策，一直抵制這一政策，致使該省宏大戰(zhàn)略化為泡影。B省的一家客運(yùn)企業(yè)想?yún)⑴cC地客運(yùn)業(yè)務(wù)，即將簽訂意向協(xié)議時(shí)，C地客運(yùn)企業(yè)職工到當(dāng)?shù)卣显L，政府不得不放棄了這個(gè)項(xiàng)目。

公路客運(yùn)的網(wǎng)絡(luò)特性，使各地客運(yùn)企業(yè)建立了密切的協(xié)作關(guān)系，企業(yè)之間一般不會(huì)輕易因一條班線之爭(zhēng)而失去和氣，“互不侵犯領(lǐng)地”幾乎成為不言而喻的信條，于是競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)往往通過(guò)私下協(xié)商達(dá)成意向，避免了招投標(biāo)沖擊，從而使異地招標(biāo)很難推行。

其三，《辦法》把客運(yùn)企業(yè)質(zhì)量信譽(yù)考核情況列入了評(píng)標(biāo)條件之一。目前，各地交通管理部門(mén)在質(zhì)量信譽(yù)考核過(guò)程中，把嚴(yán)重超速超員作為重大服務(wù)質(zhì)量事件，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者將取消招投標(biāo)資格。

一位從事客運(yùn)安全管理工作的同志介紹，每年春運(yùn)或午收秋種時(shí)節(jié)，沿海務(wù)工返回中部省份的客流較多，沿海地區(qū)的交警查獲客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者超員超速現(xiàn)象較為嚴(yán)重，一些客運(yùn)企業(yè)為避免公安交警部門(mén)將本企業(yè)超速超員的信息通報(bào)給本省交通管理部門(mén)，便想方設(shè)法利用關(guān)系聯(lián)絡(luò)交警，使服務(wù)質(zhì)量事件往往很難全面真實(shí)地反饋到企業(yè)所在地的交通管理部門(mén)，服務(wù)質(zhì)量考核難以客觀公正，從而對(duì)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的公正性也提出了挑戰(zhàn)。

其四，《辦法》雖然對(duì)如何評(píng)標(biāo)作出具體規(guī)定，但是現(xiàn)實(shí)情況下往往難以操作。從各省實(shí)踐看，招標(biāo)單位往往只向投標(biāo)人公布評(píng)標(biāo)總分，不公布每項(xiàng)具體分值，投標(biāo)單位難以了解得分細(xì)情，對(duì)評(píng)標(biāo)的公正性產(chǎn)生了質(zhì)疑。

招投標(biāo)需繼續(xù)“求真”

實(shí)施班線經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)是對(duì)班線資源配置方式一次重大改革，難題雖然很多，但并非不能解決，只有繼續(xù)推進(jìn)班線經(jīng)營(yíng)權(quán)配置方式改革，真正堅(jiān)持公開(kāi)公平公正誠(chéng)信，班線資源才能有效合理地配置。

筆者呼吁：

一要真正營(yíng)造異地招標(biāo)招投標(biāo)的良好環(huán)境。讓政府統(tǒng)管站場(chǎng)資源，強(qiáng)化車(chē)站公用功能，推動(dòng)車(chē)站由客運(yùn)企業(yè)專用型向社會(huì)公用型轉(zhuǎn)軌，使客運(yùn)企業(yè)在同一站場(chǎng)同一線路上憑實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)。

二要真正建立統(tǒng)一規(guī)范的質(zhì)量信譽(yù)考核信息發(fā)布機(jī)制。政府要整合公安交警、安全監(jiān)督和交通管理部門(mén)的信息資源，建立客觀公正的信息發(fā)布機(jī)制，增強(qiáng)反饋信息的公信力，使質(zhì)量信譽(yù)考核能夠反映企業(yè)真實(shí)情況，只有這樣，才能促進(jìn)客運(yùn)企業(yè)一心一意抓管理，全力以赴提高企業(yè)素質(zhì)。