廣東：行政審批制度改革經(jīng)驗(yàn)

在客運(yùn)班線資源配置領(lǐng)域打破行政審批的隨意性，讓運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行實(shí)力大比拼，被廣東交通廳認(rèn)為是當(dāng)?shù)氐缆房瓦\(yùn)市場發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

長期以來，交通主管部門政策主要通過各種文件來實(shí)現(xiàn)，企業(yè)對各種文件難以吃深吃透，不能抓住重點(diǎn)，對于主管部門積極引導(dǎo)的政策，企業(yè)往往不積極或不能及時(shí)跟上。

實(shí)行招投標(biāo)以后，廣東省交通廳將各種需要引導(dǎo)和推廣的政策通過評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)及各種加扣分項(xiàng)目來體現(xiàn)，對企業(yè)的引導(dǎo)作用更加明顯，也更容易為企業(yè)所接受。

比如，通過將投標(biāo)人安全生產(chǎn)、經(jīng)營行為和服務(wù)質(zhì)量設(shè)置為標(biāo)前分主要考查內(nèi)容，引導(dǎo)運(yùn)輸企業(yè)加大在這三個(gè)方面的投入和管理；通過設(shè)置GPS等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用加分項(xiàng)目，引導(dǎo)一批先進(jìn)技術(shù)快速普及；通過設(shè)置原有線路標(biāo)志牌置換加分，加快企業(yè)剩余運(yùn)力消化。

長期以來，客運(yùn)市場監(jiān)管主要是一種靜態(tài)、事后管理方式，交通主管部門的精力較多地放在市場準(zhǔn)入上，市場監(jiān)管方面主要是放在企業(yè)經(jīng)營行為和各種規(guī)費(fèi)的檢查和執(zhí)法上，對企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管方面，由于現(xiàn)有法規(guī)不健全，處罰依據(jù)不足，以及動(dòng)態(tài)監(jiān)管難度大等原因，做得并不是很好。

隨著招投標(biāo)工作的開展，企業(yè)為了在競爭中獲取資源，往往向主管部門和社會(huì)做出各種承諾，而這些承諾將寫入政府與企業(yè)的合同之中，為政府對企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督提供了法律上的依據(jù)。

同時(shí)，可以將政府對市場的監(jiān)督從靜態(tài)的、事后管理轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的、事前、事中和事后相結(jié)合的系統(tǒng)化管理，從具體的事務(wù)管理轉(zhuǎn)向?qū)κ袌鲋黧w的市場準(zhǔn)入、退出、競爭、交易和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理。

以往政府行業(yè)管理中最為薄弱的環(huán)節(jié)就是市場退出機(jī)制的缺位，許多經(jīng)營不善、瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)，由于退出機(jī)制缺乏，往往“死也死不掉，活也活不好”。

實(shí)行招投標(biāo)后的理想狀態(tài)下，困難企業(yè)不可能再通過政策扶持獲取資源，經(jīng)營不善的企業(yè)將很快被市場自然淘汰。而中標(biāo)單位如果違反自己向政府和社會(huì)做出的承諾，或經(jīng)營行為不能達(dá)到政府要求時(shí)，也將會(huì)被政府取消經(jīng)營資格；這樣，所有的后果由企業(yè)完全承擔(dān)，使企業(yè)始終保持一種危機(jī)感，將從根本上改變老企業(yè)（特別是國營老企業(yè)）“坐、等、靠、要”的思想，使企業(yè)通過改善經(jīng)營管理實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

周密組織充分調(diào)研

廣東省交通廳每年年初就開始為當(dāng)年計(jì)劃進(jìn)行的招投標(biāo)工作做準(zhǔn)備，成立專門機(jī)構(gòu)，每次招投標(biāo)開標(biāo)、定標(biāo)大會(huì)主管副廳長均親自到場。

招投標(biāo)能否順利開展的一個(gè)關(guān)鍵因素是招標(biāo)項(xiàng)目和標(biāo)的的設(shè)置必須合理。廣東省在第二次市際線路招投標(biāo)過程中，就曾出現(xiàn)部分招標(biāo)項(xiàng)目因投標(biāo)人不足3個(gè)而被取消的現(xiàn)象。

所以，在市場總體運(yùn)力飽和的情況下，需要進(jìn)一步完善招標(biāo)項(xiàng)目受理、征求意見、公示、評(píng)估和確定等各個(gè)環(huán)節(jié)的流程，確保招標(biāo)項(xiàng)目是市場急需的。

招投標(biāo)各項(xiàng)準(zhǔn)備和技術(shù)保障工作是另一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。廣東省交通廳會(huì)在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，提前做好招標(biāo)文件的編制工作，確定招投標(biāo)的流程和時(shí)間要求，落實(shí)招投標(biāo)所需的各種文書和表格，提供招標(biāo)項(xiàng)目有關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，引導(dǎo)企業(yè)正確編制標(biāo)書。此外，還根據(jù)每次招投標(biāo)的實(shí)際情況，提前做好計(jì)算機(jī)應(yīng)用軟件的開發(fā)的調(diào)整工作，減輕工作人員負(fù)擔(dān)，為招投標(biāo)工作提供有效的后勤保障。

招投標(biāo)組織工作也相當(dāng)重要。廣東省交通廳設(shè)立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，還在廳人手不足的情況下，將主要技術(shù)性、事務(wù)性工作委托省廳交通咨詢服務(wù)中心開展。在招投標(biāo)過程中，還專門設(shè)立會(huì)務(wù)、業(yè)務(wù)、技術(shù)等專責(zé)工作小組，力求做到招投標(biāo)各個(gè)環(huán)節(jié)不出現(xiàn)問題。

確保公開、公平、公正

一是要準(zhǔn)確掌握客運(yùn)企業(yè)經(jīng)營統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。鑒于目前的管理體制，交通主管部門很難準(zhǔn)確掌握客運(yùn)企業(yè)的安全生產(chǎn)、經(jīng)營行為和服務(wù)質(zhì)量數(shù)據(jù)，廣東省第二次市際招投標(biāo)過程中就出現(xiàn)了部分企業(yè)造假問題。

為解決這一問題，廣東省交通廳在2004年全省運(yùn)政信息系統(tǒng)投入使用的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了與省公安廳信息數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)交換，初步掌握了企業(yè)安全生產(chǎn)和經(jīng)營行為方面的數(shù)據(jù)。

同時(shí)，廣東省交通廳在每年年初專門下文要求各級(jí)交通主管部門和各運(yùn)輸企業(yè)上報(bào)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，匯總后在交通廳公眾網(wǎng)上公示，并與廣東省交通廳的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，提高了企業(yè)造假的難度。

二是嚴(yán)格招投標(biāo)程序和制度，確保程序合法，保證招投標(biāo)公平、公正開展。為此，廣東省交通廳在招投標(biāo)辦法和招標(biāo)文件中明確了招投標(biāo)程序，對弄虛造假的企業(yè)堅(jiān)決按照制度進(jìn)行處罰。

在第二次市際客運(yùn)班線招投標(biāo)過程中，廣東出現(xiàn)了7家企業(yè)虛報(bào)安全數(shù)據(jù)，2家企業(yè)虛報(bào)百萬車公里數(shù)據(jù)事件，廣東省交通廳嚴(yán)格按照規(guī)定，取消了9家企業(yè)的投標(biāo)資格，剎住了投標(biāo)企業(yè)造假之風(fēng)。廣東省也曾出現(xiàn)中標(biāo)企業(yè)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)投入經(jīng)營的現(xiàn)象，廣東省交通廳均嚴(yán)格按照規(guī)定取消了其中標(biāo)資格，保證了替補(bǔ)中標(biāo)人的利益。

三是做好保密工作。為確保公正評(píng)標(biāo)，廣東省交通廳采用“評(píng)委兩次抽取”法，即第一次從專家?guī)熘须S機(jī)抽取總的評(píng)委名單，到開標(biāo)前再從到場評(píng)委中抽出具體參評(píng)的評(píng)委，并且所有到現(xiàn)場的評(píng)委要與外界隔離；為保證投標(biāo)人信息不泄露，廣東省交通廳從報(bào)名開始，就對投標(biāo)人進(jìn)行嚴(yán)格保密，除報(bào)名工作人員外，招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組成員均不知道具體的投標(biāo)人名單和數(shù)量；為保證投標(biāo)人知識(shí)產(chǎn)權(quán)不受侵犯，廣東省交通廳規(guī)定對所有投標(biāo)人的投標(biāo)書進(jìn)行保密，招投標(biāo)結(jié)束后一律退還投標(biāo)人，不來領(lǐng)取的一律銷毀。

四是做好監(jiān)督工作。廣東省交通廳將招投標(biāo)全過程置于交通行政監(jiān)察部門的監(jiān)督之下，包括標(biāo)前分確定、評(píng)委抽取，還是開標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)工作。同時(shí)，在開標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)過程，還邀請公證部門參與，出示公證書。

五是做好信息公開。廣東省交通廳每次招投標(biāo)工作都力求公開，無論是企業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、招標(biāo)公告、標(biāo)前分評(píng)定數(shù)據(jù)、評(píng)標(biāo)結(jié)果和相關(guān)招投標(biāo)信息均在各新聞媒體和交通廳公眾網(wǎng)上公示。同時(shí)，還專門設(shè)置郵箱，接受投標(biāo)人咨詢和投訴，將整個(gè)招投標(biāo)工作置于廣大投標(biāo)人的監(jiān)督之下。對投標(biāo)人提出的申訴，廣東省交通廳都按照招標(biāo)文件和招投標(biāo)辦法的規(guī)定，由招標(biāo)人代表、監(jiān)察人代表、公正人代表和招標(biāo)咨詢機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行認(rèn)真研究，將處理結(jié)果及時(shí)告知企業(yè)。

不斷微調(diào)招投標(biāo)方案

廣東省交通廳針對前幾次招投標(biāo)工作中反映出來的問題，結(jié)合不同時(shí)期政策引導(dǎo)方向，在每次招投標(biāo)前對評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。

比如，針對安全事故中責(zé)任事故傷人率、經(jīng)濟(jì)損失率等數(shù)據(jù)難以掌握的實(shí)際情況，將投標(biāo)人安全生產(chǎn)考核指標(biāo)調(diào)整為只考核責(zé)任事故死亡率和重、特大事故情況，并將企業(yè)上報(bào)數(shù)據(jù)與省公安廳提供數(shù)據(jù)核實(shí)后確定；針對百萬車公里數(shù)據(jù)難以核實(shí)問題，將該指標(biāo)調(diào)整為企業(yè)營運(yùn)車數(shù)；針對全省運(yùn)政信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)全省聯(lián)網(wǎng)的實(shí)際，由企業(yè)違章數(shù)據(jù)由企業(yè)提供改為由交通主管部門匯總確定；針對投標(biāo)承諾雷同，量化指標(biāo)少的問題，在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定了基本承諾，要求企業(yè)在基本承諾基礎(chǔ)上作出新的量化承諾才能得分；針對投標(biāo)書越來越長的問題，在招標(biāo)文件中提出了頁數(shù)要求。

在首次市際客運(yùn)班線招投標(biāo)中，曾按照一條線路一個(gè)項(xiàng)目和對開的傳統(tǒng)方式設(shè)置標(biāo)的，整個(gè)招標(biāo)時(shí)間和成本相對較多，兩個(gè)中標(biāo)人還會(huì)出現(xiàn)因承諾不同，投入車型不同、服務(wù)不同等問題。為此，廣東省交通廳及時(shí)調(diào)整，取消線路對開，一條線路只設(shè)一個(gè)中標(biāo)人，同時(shí)將同一起點(diǎn)地的部分線路捆綁成一個(gè)標(biāo)的，有效減少了招投標(biāo)的時(shí)間和工作量，招投標(biāo)成本也大幅下降。

從第二次市際招投標(biāo)開始，廣東交通廳對招標(biāo)線路不再設(shè)定具體運(yùn)力數(shù)、途經(jīng)線路和經(jīng)營方式，轉(zhuǎn)而由企業(yè)根據(jù)市場調(diào)查情況，在投標(biāo)書中自主提出，提高了企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。

為鼓勵(lì)客運(yùn)企業(yè)走規(guī)?；?、集約化道路，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營，廣東省從一開始就允許二級(jí)以上企業(yè)可以進(jìn)行異地投標(biāo)。同時(shí)，廣東省還鼓勵(lì)企業(yè)以聯(lián)合體方式進(jìn)行投標(biāo)，對與起訖地企業(yè)組成聯(lián)合體投標(biāo)的進(jìn)行加分，促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。

針對部分招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)人較多，評(píng)委難以對所有投標(biāo)書認(rèn)真閱讀，標(biāo)前分落后較多的投標(biāo)人制作投標(biāo)書會(huì)造成浪費(fèi)等問題，廣東省交通廳對投標(biāo)流程進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，由投標(biāo)人先提交商務(wù)文件，待標(biāo)前分確定后，再通知標(biāo)前分前6名的投標(biāo)人制作標(biāo)書，參加最后的投標(biāo)，從而有效解決了這一問題。

針對招投標(biāo)過程中標(biāo)前分是投標(biāo)人投訴重點(diǎn)，容易造成招投標(biāo)工作因查處投訴而延遲的問題，廣東省交通廳將標(biāo)前分?jǐn)?shù)據(jù)匯總和公示放在每年年初進(jìn)行，解決了難題，縮短了招投標(biāo)工作的時(shí)間；在粵贛兩省聯(lián)合招標(biāo)工作中，還對招標(biāo)人工作進(jìn)行了改進(jìn)，招標(biāo)人代表不進(jìn)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場，也沒有招標(biāo)人代表參加評(píng)標(biāo)，不再對評(píng)標(biāo)結(jié)果進(jìn)行現(xiàn)場審核，而是采取事后核實(shí)確認(rèn)方式，從而防止了招標(biāo)人可能存在的評(píng)標(biāo)操縱。

加強(qiáng)中標(biāo)線路監(jiān)督

客運(yùn)班線招投標(biāo)工作以往最大的問題是中標(biāo)人的投標(biāo)承諾兌現(xiàn)難、檢查難，廣東省交通廳為此特從抓好經(jīng)營合同落實(shí)出發(fā)，做好了兩方面工作：

一是認(rèn)真做好中標(biāo)線路投入前考核。廣東省交通廳從開展招投標(biāo)工作以來，一直十分重視中標(biāo)線路投入經(jīng)營前考核工作，在中標(biāo)人提出投入營運(yùn)申請后，由廣東省交通廳組織交通咨詢服務(wù)中心、省道路運(yùn)輸協(xié)會(huì)和起訖地交通主管部門等單位的人員一起對擬投入經(jīng)營線路的各項(xiàng)經(jīng)營準(zhǔn)備情況、合同承諾的車輛等設(shè)施設(shè)備的投入情況進(jìn)行考核。對沒有落實(shí)承諾要求的中標(biāo)人，提出相應(yīng)的整改意見，整改不合格的，堅(jiān)決取消中標(biāo)資格，交由替補(bǔ)中標(biāo)人經(jīng)營。

二是開展中標(biāo)線路經(jīng)營過程中考核。廣東省交通廳在總結(jié)歷年招投標(biāo)工作的基礎(chǔ)上，于2006年出臺(tái)了《廣東省省際、市際道路客運(yùn)班線經(jīng)營權(quán)招投標(biāo)中標(biāo)線路履約情況考核辦法》，采用不定期現(xiàn)場抽查，不事先通知被考察企業(yè)，以普通旅客身份實(shí)地跟車考核的方式，對歷年來的中標(biāo)線路開展經(jīng)營過程中考核。并根據(jù)考核結(jié)果，對違約企業(yè)按照合同約定進(jìn)行處理，對履約情況好的企業(yè)予以表彰，同時(shí)將考核和處理結(jié)果通過省交通廳公眾網(wǎng)向社會(huì)公布，并通報(bào)全省，從根本上扭轉(zhuǎn)了企業(yè)投標(biāo)書亂承諾的風(fēng)氣。

存在效率與成本問題

在確保招投標(biāo)工作公平、公開、公正的同時(shí)，廣東也存在效率偏低、招標(biāo)成本過高和后續(xù)監(jiān)管不到位的問題。

廣東省交通廳將在運(yùn)政信息系統(tǒng)的建設(shè)和全省聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，加大數(shù)據(jù)挖掘利用的開發(fā)力度，改革數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑，力求準(zhǔn)確獲得行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。同時(shí)，更加科學(xué)合理地確定招標(biāo)項(xiàng)目，優(yōu)化招投標(biāo)方案，逐步將旅游客運(yùn)納入招投標(biāo)范圍。

廣東省交通廳還嘗試提高招投標(biāo)信息化程度，開發(fā)相應(yīng)的招投標(biāo)操作系統(tǒng)，提高工作效率。同時(shí)，將從制度建設(shè)出發(fā)，進(jìn)一步完善招投標(biāo)投訴處理機(jī)制，使招投標(biāo)工作逐步制度化、規(guī)范化，維護(hù)廣大投標(biāo)人的合法權(quán)益。

視窗：在第二次市際客運(yùn)班線招投標(biāo)過程中，廣東出現(xiàn)了7家企業(yè)虛報(bào)安全數(shù)據(jù)，2家企業(yè)虛報(bào)百萬車公里數(shù)據(jù)事件，廣東省交通廳嚴(yán)格按照規(guī)定，取消了9家企業(yè)的投標(biāo)資格，剎住了投標(biāo)企業(yè)造假之風(fēng)。

視窗：在粵贛兩省聯(lián)合招標(biāo)工作中，廣東對招標(biāo)人工作進(jìn)行改進(jìn)，不允許招標(biāo)人代表進(jìn)入評(píng)標(biāo)現(xiàn)場，也沒有招標(biāo)人代表參加評(píng)標(biāo)，而是采取事后核實(shí)確認(rèn)方式，從而防止了招標(biāo)人可能存在的評(píng)標(biāo)操縱。