宅基地制度存在三大矛盾

　　在現(xiàn)階段，農(nóng)村宅基地問(wèn)題顯得日益突出。首先是無(wú)償占有宅基地的制度慣性，成為持續(xù)侵蝕農(nóng)田耕地的一個(gè)重要因素。同時(shí)，農(nóng)村宅基地的大量隱性流轉(zhuǎn)和不規(guī)范交易又不斷引發(fā)各種社會(huì)矛盾，成為一個(gè)牽動(dòng)城鄉(xiāng)居民廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。
　　
　　現(xiàn)在城市住房已經(jīng)成為城市居民最重要的市場(chǎng)化財(cái)產(chǎn)，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化、非資本化和非市場(chǎng)化，對(duì)農(nóng)民來(lái)講就不再是利益保護(hù)，而是一種財(cái)產(chǎn)利益的制度性損失了
　　
　　隨著工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)化的深入發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)有宅基地制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)發(fā)展的要求了。據(jù)筆者近年來(lái)深入的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，主要存在三大基本問(wèn)題和矛盾，而且已經(jīng)不可能在現(xiàn)有制度框架中得到解決。
　　
　　宅基地的福利性分配和無(wú)償使用，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村人口減少和村莊用地?cái)U(kuò)大并存的悖論
　　
　　根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，當(dāng)一個(gè)國(guó)家城市化加速發(fā)展的時(shí)候，因大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居住用地總量一定會(huì)相應(yīng)減少，土地得到節(jié)約使用和集約配置。但是，目前我國(guó)卻出現(xiàn)了一種相反的情況。1978—2006年，我國(guó)城市化率從17.93%增長(zhǎng)25.98%，年均增長(zhǎng)0.93%，其中1996—2006年平均每年增長(zhǎng)1.34%。正是在城市化增長(zhǎng)最快的這后10年中，全國(guó)農(nóng)村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從0.29畝上升到0.34畝。在這10年全國(guó)共增加的100萬(wàn)畝村莊用地中，新增宅基地就約占80萬(wàn)畝左右。
　　關(guān)于農(nóng)村宅基地的使用面積，中央有關(guān)部門早就出臺(tái)了“一戶一宅”的土地面積限額政策，各地政府也都根據(jù)自己的實(shí)際情況對(duì)“一戶一宅”的使用面積進(jìn)行了測(cè)算和確定。但是，由于現(xiàn)行宅基地制度實(shí)行福利性分配和無(wú)償使用，這種本質(zhì)上屬于按需分配的集體公共產(chǎn)品，很難有效制約農(nóng)民家庭要求無(wú)償擴(kuò)大宅基地占用的強(qiáng)烈沖動(dòng)。案例調(diào)查和一些面上的材料數(shù)據(jù)表明，宅基地面積超標(biāo)和“一戶多宅”的情況是普遍存在的。比如根據(jù)北京市郊平原鎮(zhèn)2006年的調(diào)查（這是一個(gè)對(duì)宅基地管理比較嚴(yán)格的鎮(zhèn)），合計(jì)違規(guī)超占面積占宅基地總面積的59%。
　　盡管有關(guān)政策規(guī)定，不再具有農(nóng)村居民屬性的人口（例如農(nóng)轉(zhuǎn)非人口），應(yīng)當(dāng)退還宅基地由集體重新分配，但在宅基地實(shí)行福利性分配和無(wú)償占用的巨大利益驅(qū)動(dòng)下，要村民無(wú)償退出宅基地是很難做到的，減人不減地已成為一種慣性。這種情況，使農(nóng)村集體可分配宅基地的資源非常緊缺，新增戶常常難以及時(shí)得到宅基地的分配。在正常分配無(wú)法得到滿足的情況下，農(nóng)民就會(huì)通過(guò)各種方式擠占耕地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1980年到1996年，我國(guó)耕地共減少6051萬(wàn)畝，其中農(nóng)村新建房占用411.4萬(wàn)畝，份額為6.8%，成為耕地流失加劇的一個(gè)重要原因。
　　
　　宅基地不能充分流轉(zhuǎn)和正常市場(chǎng)交易，造成宅基地資源大量閑置，同時(shí)隱性流轉(zhuǎn)與交易大量存在
　　
　　在我國(guó)工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了農(nóng)村人口的歷史性轉(zhuǎn)移、遷徙，已經(jīng)約有2—3億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)、居住，使當(dāng)前農(nóng)村居民的住房情況出現(xiàn)了復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)。根據(jù)我們的調(diào)研分析，主要有四種類型：完全居住型，即農(nóng)民家庭成員完全在農(nóng)村就業(yè)和居?。徊煌耆幼⌒?，這是指農(nóng)民家庭的部分成員在城市就業(yè)和居住，其他成員（主要是老人、婦女和兒童）仍然留居農(nóng)村，前者通常在節(jié)假日返村；完全不居住型，即農(nóng)民家庭成員完全在城市就業(yè)和居?。蛔饧s型，主要是指農(nóng)村家庭有閑置房屋進(jìn)行出租。
　　工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展，使第一種類型的數(shù)量不斷減少，第二、三種類型的數(shù)量不斷增長(zhǎng)，農(nóng)村“空心戶”和“空心村”已經(jīng)成為比較普遍的現(xiàn)象。對(duì)于目前農(nóng)村宅基地及房屋的閑置狀況，現(xiàn)在還沒有完整統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資料。根據(jù)我們看到的一些省市和縣級(jí)單位的調(diào)研材料，大致估算在10%—15%左右。這樣，即使按照10%的較低估算，全國(guó)2億畝農(nóng)村宅基地中也有近2000萬(wàn)畝處于閑置狀態(tài)。在我國(guó)近年來(lái)耕地大量減少、土地資源日趨緊缺的發(fā)展形勢(shì)下，這是一個(gè)不能容忍的巨大資源浪費(fèi)。
　　但另一方面，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，為現(xiàn)有宅基地制度所不允許的“非法流轉(zhuǎn)”和“非法交易活動(dòng)”又大量存在。產(chǎn)生這種情況的最深層原因，是城市化發(fā)展引起城鄉(xiāng)人口對(duì)向流動(dòng)和多向流動(dòng)，城鄉(xiāng)居民大量混居和村民人口與非村民人口大量混居已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，由此產(chǎn)生了巨大的農(nóng)村住房需求。在不允許農(nóng)村宅基地及房屋向非農(nóng)流轉(zhuǎn)的制度規(guī)定下，必然導(dǎo)致形成一個(gè)日趨活躍的宅基地隱性市場(chǎng)。尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊地區(qū)，農(nóng)民宅基地通過(guò)房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在，據(jù)估算已經(jīng)達(dá)到10%—15%，有的地方甚至達(dá)到40%以上。這種具有相當(dāng)規(guī)模的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易活動(dòng)，已經(jīng)引發(fā)出越來(lái)越多的社會(huì)矛盾和法律糾紛，成為影響社會(huì)安定的一個(gè)重要因素。
　　
　　宅基地的非商品化、非資本化和非市場(chǎng)化，是造成當(dāng)前市場(chǎng)發(fā)展中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益損失的一個(gè)重要因素
　　
　　現(xiàn)在城市的房地產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入高度市場(chǎng)化發(fā)展階段，城市住房已經(jīng)成為城市居民最重要的市場(chǎng)化財(cái)產(chǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)大約占城市居民資產(chǎn)總量的70%—80%。在這種情況下，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化、非資本化和非市場(chǎng)化，農(nóng)民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)力和可能獲得的財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)農(nóng)民來(lái)講就不再是利益保護(hù)，而是一種財(cái)產(chǎn)利益的制度性損失了。
　　在調(diào)研中我們看到一個(gè)典型案例。西南地區(qū)某縣農(nóng)民，以3萬(wàn)元價(jià)格把一個(gè)景觀極佳的宅院及房屋賣給縣城干部，后者在這個(gè)地方蓋起一座別墅。在我們認(rèn)為農(nóng)民吃了大虧和交易非常不合理的時(shí)候，當(dāng)?shù)赝景l(fā)表了完全不同的看法，他們認(rèn)為農(nóng)民非但沒有吃虧，而且拿到了幾乎是當(dāng)?shù)刈罡叩姆课菅a(bǔ)償價(jià)格，是很公平的買賣雙贏。這就反映了一個(gè)帶有普遍意義的問(wèn)題：賣方農(nóng)民的交易價(jià)格是真實(shí)的嗎？
　　根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，一個(gè)物品只有在充分交易和充分競(jìng)爭(zhēng)的情況下才能顯示其真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值即交易價(jià)值。在目前制度下，宅基地使用權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)，交易價(jià)值為零。宅基地房屋不能市場(chǎng)化交易，就只能進(jìn)行簡(jiǎn)單的成本估值估價(jià)。這樣，在有農(nóng)民宅基地參與的大量交易活動(dòng)中——無(wú)論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農(nóng)民宅基地及居屋的真實(shí)交易價(jià)值就肯定會(huì)被低估。由此判斷，在上述案例中，賣方農(nóng)民的交易價(jià)格是不真實(shí)的和被大大低估的，不等價(jià)交換的損失方是賣方農(nóng)民，買方則得到了大量超額收益。（作者為國(guó)家行政學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)）