論檔案立法中權(quán)利與義務(wù)的對等

劉東斌

摘要：檔案立法應(yīng)確立權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)對等的立法理念。檔案立法要體現(xiàn)權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)的對等：并應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：檔案立法權(quán)利與義務(wù)權(quán)力與責(zé)任對等

《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)的頒布實(shí)施，促進(jìn)了檔案工作的法制化，增強(qiáng)了人們的檔案法律意識，推動了檔案事業(yè)的全面發(fā)展，但是，我們也要看到，這部法律制定于上世紀(jì)80年代，受當(dāng)時(shí)各個(gè)方面認(rèn)識和立法理念的局限，這部法律在一些制度設(shè)計(jì)上存在著這樣或那樣的問題和缺陷。尤其是《檔案法》作為一部調(diào)整檔案法律關(guān)系各主體的權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)(責(zé)任)關(guān)系的法律，在立法理念上，沒有能夠很好地遵循對等、公正、利益均衡的原則來調(diào)整各主體的權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)(責(zé)任)關(guān)系，存在著“檔案立法賦予行政主體權(quán)力內(nèi)容和義務(wù)約束的不對稱”、“檔案公布權(quán)的設(shè)置存在主體錯(cuò)位、權(quán)利與義務(wù)不對稱等嚴(yán)重缺陷”的現(xiàn)象，“現(xiàn)有《檔案法》對社會往往是重義務(wù)輕權(quán)利，對檔案機(jī)構(gòu)則往往重權(quán)力輕責(zé)任”，“綜觀《檔案法》一個(gè)突出印象是權(quán)力與責(zé)任的不對等”。對此，筆者認(rèn)為，《檔案法》在修訂時(shí)，其立法理念，應(yīng)當(dāng)因時(shí)而變，及時(shí)更新，在調(diào)整檔案法律關(guān)系各主體的權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)(責(zé)任)上。要確立對等的立法理念，使任何一方不得侵犯另一方的合法權(quán)益。

1檔案立法應(yīng)確立權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)對等的立法理念

法律是以權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)為核心的。權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)構(gòu)成了法律規(guī)范結(jié)構(gòu)的基本范疇。在法治中，法律就是通過對權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)的設(shè)定來調(diào)整利益關(guān)系的。法律關(guān)系主體雙方相互對應(yīng)的權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)(責(zé)任)應(yīng)該是對等的?！胺ㄖ?guī)范的核心內(nèi)容是規(guī)定社會成員的權(quán)利與義務(wù)，對于行政機(jī)關(guān)而言也就是職權(quán)與職責(zé)，立法者在權(quán)利與義務(wù)配置時(shí)的規(guī)則是：權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)對等，對于行政管理的主體行政機(jī)關(guān)而言，行政職權(quán)的享有就意味著相應(yīng)的職責(zé)，一旦法律賦予其一定的職權(quán)，就必須積極認(rèn)真地行使，不得失職也不得越權(quán)，并要接受各種監(jiān)督。對被管理的一方而言有服從行政管理的義務(wù)，也就有要求行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行管理的權(quán)利，并有法定的各種救濟(jì)途徑?！薄吨腥A人民共和國立法法》第六條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。”因此，檔案立法應(yīng)確立權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)對等的立法理念。

在法律規(guī)范的權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)的關(guān)系中，既不存在沒有權(quán)利(權(quán)力)的義務(wù)(責(zé)任)，也不存在沒有義務(wù)(責(zé)任)的權(quán)利(權(quán)力)。因此，權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)都不可能孤立地存在和發(fā)展，它們的存在和發(fā)展都必須以另一方的存在和發(fā)展為條件。一方不存在了，另一方也不可能存在。對于權(quán)利(權(quán)力)主體來說，它有一定的限度，行使權(quán)利(權(quán)力)不能無限制；對于義務(wù)(責(zé)任)主體來講，應(yīng)當(dāng)作為或不作為的界限是明確的，不能無限制地為自己的行為承擔(dān)責(zé)任，也不能不承擔(dān)任何責(zé)任。對于權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)來說，應(yīng)當(dāng)是對等的，有多少權(quán)利(權(quán)力)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多少義務(wù)(責(zé)任)。上述情況同樣存在與檔案法律規(guī)范的權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)的關(guān)系中?！稒n案法》作為一部規(guī)范社會檔案事務(wù)的行政法律，既是針對社會的個(gè)人、組織、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的，也是針對各級檔案行政管理部門與檔案機(jī)構(gòu)的。因此，在檔案立法中，必須確立權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)對等的立法理念，享有權(quán)利(權(quán)力)必須承擔(dān)義務(wù)(責(zé)任)，承擔(dān)義務(wù)(責(zé)任)必然享有權(quán)利(權(quán)力)。在《檔案法》中不僅要科學(xué)地界定社會的個(gè)人、組織、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的權(quán)利與義務(wù)，更要科學(xué)地界定各級檔案行政管理部門與檔案機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任。使他們的權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)對等。防止對社會重義務(wù)輕權(quán)利和對檔案機(jī)構(gòu)重權(quán)力輕責(zé)任的不對等現(xiàn)象。對社會重義務(wù)輕權(quán)利，必然增大檔案機(jī)構(gòu)的權(quán)利范圍，這就意味著必然相應(yīng)地縮小了檔案機(jī)構(gòu)的義務(wù)范圍和擴(kuò)大了社會的義務(wù)范圍：而對檔案機(jī)構(gòu)重權(quán)力輕責(zé)任，必然增大檔案機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍，這就意味著必然相應(yīng)地縮小了檔案機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍和侵害了他人的權(quán)利范圍，也是對他人合法權(quán)利的一種變相的限制和剝奪。從而產(chǎn)生一種特權(quán)，“特權(quán)的大量存在就不可能實(shí)現(xiàn)真正的法治?！?/p>

2檔案立法中權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)不對等的主要表現(xiàn)

現(xiàn)代立法要求確立權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)對等的立法理念，但是，看現(xiàn)行的《檔案法》卻并不容樂觀，“現(xiàn)有《檔案法》對社會往往是重義務(wù)輕權(quán)利，對檔案機(jī)構(gòu)則往往重權(quán)力輕責(zé)任”，“綜觀《檔案法》一個(gè)突出印象是權(quán)力與責(zé)任的不對等”。其主要表現(xiàn)：

2.1對被監(jiān)管者權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定不對等，重義務(wù)輕權(quán)利，過于側(cè)重于義務(wù)。《檔案法》在總則第三條中規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)”，這里只強(qiáng)調(diào)社會公眾具有保護(hù)檔案的義務(wù)，而沒有提及社會公眾享有利用檔案的權(quán)利，明顯的不對等。

《檔案法》第十六條規(guī)定：“集體所有的和個(gè)人所有的對國家和社會具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管，對于保管條件惡劣或者其他原因被認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權(quán)采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施：必要時(shí)，可以收購或者征購。前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣：向國家檔案館以外的任何單位或者個(gè)人出賣的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準(zhǔn)。嚴(yán)禁倒賣牟利。嚴(yán)禁賣給或者贈送給外國人。”該條規(guī)定非國有檔案所有者具有妥善保管的義務(wù)、出賣申請的義務(wù)、接受代管的義務(wù)、嚴(yán)禁倒賣的義務(wù)、接受征購、收購的義務(wù)。但是卻沒有對尊重和保障非國有檔案所有者的合法權(quán)利做出任何明確規(guī)定。非國有檔案所有者只有義務(wù)，而沒有權(quán)利。

《檔案法》第二十二條規(guī)定：“屬于國家所有的檔案，由國家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)公布：未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)同意，任何組織和個(gè)人無權(quán)公布。”對檔案公布權(quán)的設(shè)置存在著嚴(yán)重的權(quán)利與義務(wù)的不對等。國有檔案公布的主體法定為“檔案館和有關(guān)機(jī)關(guān)”，從而剝奪了廣大社會公眾利用者的檔案傳播權(quán)，檔案的編纂權(quán)(因?yàn)檫@些權(quán)利的相關(guān)行為被劃入到檔案公布的范疇內(nèi)而被禁止)。社會公眾利用者在被剝奪了檔案公布權(quán)的同時(shí)，卻無從獲得行政救濟(jì)與司法救濟(jì)，只有遵從的義務(wù)，而沒有任何權(quán)利。

2.2檔案監(jiān)管者的權(quán)力與責(zé)任的規(guī)定不對等，重權(quán)力輕責(zé)任，過于側(cè)重于權(quán)力。《檔案法》第二條規(guī)定：“本法所稱的檔案，是……對國家和社會有保存價(jià)值……的歷史記錄”?！吨腥A人民共和國檔案法實(shí)施辦法》(以下簡稱《實(shí)施辦法》)第二條規(guī)定：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價(jià)值的檔案，屬于國家所有的，由國家檔案局會同國家有關(guān)部門確定具體范圍”。但是，究竟哪些檔案屬于“對國家和社會有保存價(jià)值”的歷史記錄?《檔案法》和《實(shí)施辦法》頒布以來，“國家檔案局會同國家有關(guān)部門”卻一直沒有一個(gè)明確的說法。《檔案法》和《實(shí)施辦法》賦予了“國家檔案局會同國家有關(guān)部門”確定“對國家和社會有保存價(jià)值”的歷史記錄的權(quán)力，而縱觀《檔案法》和《實(shí)施辦法》卻找不出相對等的責(zé)任。由于沒有相對等的責(zé)任，所以“國家檔案局會同國家有關(guān)部門”對此一直沒有一個(gè)明確的說法，這就使得《檔案法》一直處在空中樓閣的尷尬地位。

《檔案法》第六條規(guī)定：“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對全國的檔案事業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)。”“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”，在《實(shí)施辦法》第七條和第八條中還規(guī)定了具體的職責(zé)。但是，《檔案法》在賦予了檔案行政管理部門“監(jiān)督和指導(dǎo)”的權(quán)力和具體的職責(zé)時(shí)，卻并沒有對其履行職責(zé)效果制定相應(yīng)的責(zé)任，也就是只有權(quán)力而沒有責(zé)任。

《檔案法》第八條規(guī)定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案”。在《實(shí)施辦法》第十條也規(guī)定了具體的職責(zé)。但是，同樣，《檔案法》在賦予“中央和縣級以上地方各級各類檔案館”權(quán)力和具體的職責(zé)時(shí)，也沒有對其履行職責(zé)效果制定相應(yīng)責(zé)任。同樣是只有權(quán)力而沒有責(zé)任。

《檔案法》第十五條規(guī)定：“鑒定檔案保存價(jià)值的原則、保管期限的標(biāo)準(zhǔn)以及銷毀檔案的程序和辦法，由國家檔案行政管理部門制定”?！稒n案法》雖然賦予了國家檔案行政管理部門制定“鑒定檔案……程序和辦法”的權(quán)力，但是，卻沒有規(guī)定其相對等的責(zé)任，使得“鑒定檔案”和“銷毀檔案”一直沒有一個(gè)明確的說法。使得檔案鑒定工作難以開展。

在《檔案法》第十六條規(guī)定：“集體所有的和個(gè)人所有的對國家和社會具有保存價(jià)值……”中，可以看出在對非國有檔案的監(jiān)管方面，只是規(guī)定檔案行政管理部門有代管、征購和收購權(quán)力，有出賣審批和監(jiān)督其牟利的權(quán)力，卻對這種全方位監(jiān)管下非國有檔案損毀時(shí)，檔案行政管理部門所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任未做出任何規(guī)定。

《檔案法》第十九條規(guī)定：“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)施行。檔案館應(yīng)當(dāng)定期公布開放檔案的目錄，并為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供方便。”《檔案法》雖然賦予了國家檔案行政管理部門制訂“少于三十年”和“多于三十年”開放檔案的權(quán)力，但是，卻沒有規(guī)定其相對等的責(zé)任，使得“少于三十年”和“多于三十年”開放檔案一直沒有一個(gè)明確的說法，對于檔案館來說，“應(yīng)當(dāng)定期公布開放檔案的目錄”也是只有權(quán)力而沒有責(zé)任。

關(guān)于《檔案法》第二十二條設(shè)置的檔案公布權(quán)的規(guī)定，對國有檔案的公布權(quán)來說，權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是對等的，有權(quán)必須有責(zé)，國家授予檔案館公布國有檔案的權(quán)力。那么，檔案館就必須履行其公布國有檔案的職責(zé)。但是，遺憾的是縱觀《檔案法》和《實(shí)施辦法》只有授予檔案館公布國有檔案的權(quán)力和公布檔案途徑的條款(《實(shí)施辦法》第二十三條)，而沒有規(guī)定檔案館必須公布檔案的職責(zé)條款，也沒有規(guī)定國有檔案公布的時(shí)間限定，更沒有對國有檔案公布的范圍作規(guī)定，是分批分期公布開放的檔案，還是全部檔案，還是開放的部分檔案?也就是說檔案館不公布檔案并沒有一點(diǎn)責(zé)任。使其在對國有檔案公布上權(quán)力與責(zé)任不對等。

3檔案立法中權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)不對等的原因

3.1傳統(tǒng)思想觀念的影響。我國檔案立法對國家權(quán)力的偏好或傾斜有著很深的歷史淵源?！爸袊怨乓詠砑淳哂猩詈竦闹醒爰瘷?quán)主義的傳統(tǒng)”，“民眾的公、私權(quán)利在法律上都受到嚴(yán)格的限制和普遍的輕視。長期以來，國家權(quán)力總是凌駕于個(gè)人權(quán)利之上。國家本位、權(quán)力本位的思想由此產(chǎn)生、形成、強(qiáng)化和固化?！痹诖擞绊懴?，反映在檔案立法上，就是以國家為本位，強(qiáng)調(diào)個(gè)人和集體利益必須服從國家利益：以義務(wù)為本位，大力倡導(dǎo)服從和奉獻(xiàn)，淡化權(quán)利意識，強(qiáng)調(diào)社會公眾對國家應(yīng)承擔(dān)義務(wù)。

3.2計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。《檔案法》是1988年開始實(shí)施的。當(dāng)時(shí)，我國雖然實(shí)行的是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)、社會生活中仍然起著主導(dǎo)作用，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期存在的政府把社會實(shí)體的活動包起來、管到底、包攬一切的“全能政府”的觀點(diǎn)和“管”字當(dāng)頭、管理為主的“政府中心主義”的理念還在深刻地影響著社會管理的方方面面?！稒n案法》第十六條對非國有檔案的全面管制是集中的體現(xiàn)，1992年我國確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，雖然《檔案法》在1996年經(jīng)過修改，但并未觸及到《檔案法》的立法思想，《檔案法》依然保留了很多基于社會控制而對監(jiān)管者賦予的過多、過大的權(quán)力?，F(xiàn)行《檔案法》由于立法思想方面的原因，在注重社會公平、尊重被監(jiān)管者權(quán)利及對監(jiān)管者權(quán)力限制方面的規(guī)定是不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的。

4對檔案立法確立權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)對等立法理念的思考

4.1檔案立法要體現(xiàn)權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)的對等。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求監(jiān)管者必須具有為社會服務(wù)的理念，要逐步削弱監(jiān)管者對社會的強(qiáng)制干預(yù)職能，擴(kuò)大被監(jiān)管者的權(quán)利，確保社會公平。這就要求立法者在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下所立之法必須是中立的、公正的，體現(xiàn)在檔案立法中，就是要注重權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)的對等，為社會監(jiān)管者設(shè)置什么權(quán)力，也必須為其設(shè)置相對等的責(zé)任：為被監(jiān)管者設(shè)置什么義務(wù)，也必須為其設(shè)置相對等的權(quán)利。在檔案立法中強(qiáng)調(diào)權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)的對等，其意在于在保障國家和社會整體利益的同時(shí)，維護(hù)社會組織和個(gè)人的局部利益，最大限度地實(shí)現(xiàn)國家、集體和個(gè)人三者利益的和諧統(tǒng)一。

4.2建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，在檔案立法中，對檔案監(jiān)管者不僅要設(shè)置權(quán)力和與之相對等的責(zé)任，還要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，做出相應(yīng)的規(guī)定，監(jiān)督檔案監(jiān)管者行使權(quán)力和履行責(zé)任。因?yàn)椋鄬Ρ槐O(jiān)管者來說，監(jiān)管者是“強(qiáng)者”，沒有監(jiān)督，權(quán)力就有可能被濫用：沒有監(jiān)督，雖有責(zé)任也可能不負(fù)責(zé)而不作為，建立監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督檔案監(jiān)管者嚴(yán)格依法辦事，防止濫用權(quán)力，追究不作為，保證檔案法規(guī)的正確實(shí)施。

4.3建立相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。在檔案立法中，對被監(jiān)管者不僅要設(shè)置義務(wù)和與之相對等的權(quán)利，還要建立相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，做出相應(yīng)的規(guī)定，來保障社會公眾正常的申訴和救濟(jì)途徑，維護(hù)其正當(dāng)?shù)暮戏?quán)利。因?yàn)椋鄬ΡO(jiān)管者來說，社會公眾是“弱者”，他們的權(quán)利很容易受到損害。建立完善的申訴和救濟(jì)機(jī)制，不僅可以維護(hù)社會公眾的合法權(quán)利，還有利于社會公眾對國家檔案館和檔案行政管理部門進(jìn)行有效的監(jiān)督。