公共管理社區(qū)化：模式比較與路徑選擇

摘 要：公共管理社區(qū)化是中國(guó)建構(gòu)公共服務(wù)型政府的戰(zhàn)略選擇。源于體制慣性和政府偏好，政府在社區(qū)建設(shè)中選取了垂直整合方式，引發(fā)公共管理社區(qū)化失范問題。以理順政府與社區(qū)關(guān)系為依歸的各種改革模式，盡管取得了一定績(jī)效，但都存在一定限度，其替代選擇是社區(qū)公共事務(wù)分類治理。

關(guān)鍵詞：公共管理；公共事務(wù)；社區(qū)；治理

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2008)06—0118—06

一、問題的提出

公共管理社區(qū)化是20世紀(jì)70年代以來(lái)西方行政改革的重要趨勢(shì)，也是新世紀(jì)中國(guó)建構(gòu)公共服務(wù)型政府的戰(zhàn)略選擇。所謂公共管理社區(qū)化是指地方政府以社區(qū)為基本單元轉(zhuǎn)變職能，開展行政管理和供給公共服務(wù)的方式、行為和過程。

中國(guó)公共管理社區(qū)化是在宏觀和微觀兩個(gè)層面的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。在宏觀層面，經(jīng)濟(jì)性分權(quán)改革和行政性分權(quán)改革推動(dòng)了政企分離和城市政府內(nèi)部權(quán)利關(guān)系的變遷。社會(huì)轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、政治運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)運(yùn)行機(jī)制動(dòng)態(tài)均衡的過程。20世紀(jì)80年代—90年代，以經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化為主導(dǎo)的第一階段社會(huì)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)了政治運(yùn)行機(jī)制從集權(quán)化轉(zhuǎn)向分權(quán)化。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的分權(quán)化改革采取了“可控性”策略，即在宏觀政治架構(gòu)不變的前提下，逐步調(diào)整國(guó)家與市場(chǎng)、行政科層體系內(nèi)部（中央與地方、地方政府內(nèi)部）的權(quán)利關(guān)系。從20世紀(jì)70年代的放權(quán)讓利改革，到20世紀(jì)80年代的財(cái)政包干改革，再到20世紀(jì)90年代的分稅制改革，后到20世紀(jì)90年代后期以來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革，逐步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)性分權(quán)改革和行政性分權(quán)改革。通過經(jīng)濟(jì)性分權(quán)改革，基本實(shí)現(xiàn)了政府行政管理（公共服務(wù)）與市場(chǎng)自主治理的分離；通過行政性分權(quán)改革，地方政府獲得了相對(duì)完整的行政管理權(quán)。就城市政府內(nèi)部分權(quán)而言，伴隨市區(qū)政府分權(quán)，城市管理結(jié)構(gòu)從“一級(jí)政府、一級(jí)管理”轉(zhuǎn)向“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”，伴隨區(qū)政府與街道辦事處分權(quán)，初步形成“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”城市治理結(jié)構(gòu)。在微觀層面，政府與社區(qū)分權(quán)改革推動(dòng)了公共管理社區(qū)化。中國(guó)第一階段社會(huì)轉(zhuǎn)型使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制與社會(huì)運(yùn)行機(jī)制之間產(chǎn)生巨大的“落差效應(yīng)”。各種社會(huì)問題逐漸向社區(qū)沉淀，使社區(qū)成為社會(huì)問題的倉(cāng)儲(chǔ)域和利益主體的博弈域。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)建設(shè)必須先建社區(qū)并賦予其相應(yīng)的權(quán)力和資源，在進(jìn)一步分權(quán)化改革進(jìn)程中，政府把向社會(huì)和公民分權(quán)也作為改革的重要內(nèi)容，突出表現(xiàn)在擴(kuò)大公民參與公共管理的自主權(quán)、大力發(fā)展社區(qū)組織、推進(jìn)社區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)上。伴隨社區(qū)建設(shè)和社區(qū)功能擴(kuò)展，政府賦權(quán)社區(qū)組織，社區(qū)組織獲得一定的自治權(quán)，城市治理結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)政府組織的行政管理與社區(qū)組織的自治管理的分離，逐步形成“兩級(jí)政府、四級(jí)管理”的治理結(jié)構(gòu)。

中國(guó)公共管理社區(qū)化行動(dòng)緣起于2000年武漢市江漢區(qū)社區(qū)體制改革。江漢區(qū)的改革以政府主動(dòng)轉(zhuǎn)變自身職能為特點(diǎn):一方面，著重理順社區(qū)組織和街道辦事處的關(guān)系，逐步改變將社區(qū)居委會(huì)作為街道辦事處派出機(jī)構(gòu)的做法，引導(dǎo)、支持社區(qū)居委會(huì)等社區(qū)組織發(fā)揮自治功能；另一方面，著重理順社區(qū)組織和政府職能部門的關(guān)系，采取“條專到底”的方式，將政府行政管理和公共服務(wù)“下沉”到社區(qū)，政府部門獨(dú)立完成社區(qū)公共事務(wù)并主動(dòng)接受社區(qū)組織考評(píng)監(jiān)督。江漢區(qū)的改革順應(yīng)了城市社會(huì)問題社區(qū)化的現(xiàn)實(shí)，部分改變了傳統(tǒng)居委會(huì)時(shí)代“責(zé)大無(wú)權(quán)”問題，使社區(qū)居委會(huì)擁有一定的資源和權(quán)力。學(xué)術(shù)界稱之為“江漢模式”。任何改革都存在一定限度，江漢區(qū)社區(qū)體制改革的缺陷是倡導(dǎo)政府部門“垂直整合”，建立排他性的行政系統(tǒng)，吸納社區(qū)居委會(huì)，采取單一的行政機(jī)制開展行政管理和提供公共服務(wù)。社區(qū)體制是一種公共產(chǎn)品，不具有消費(fèi)（使用）上的排他性?！敖瓭h模式”為全國(guó)許多城市的社區(qū)建設(shè)與體制改革提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)生了較大的擴(kuò)展效應(yīng)，但其內(nèi)涵的缺陷也隨著“江漢模式”的推廣逐漸“顯山露水”。全國(guó)出現(xiàn)了公共管理社區(qū)化失范問題，各政府職能部門紛紛在社區(qū)“搶攤登陸”，將社區(qū)作為政府開展行政管理和提供公共服務(wù)的基本單元，社區(qū)居委會(huì)逐漸“內(nèi)卷化”。正是在這種背景下，2000年以來(lái)全國(guó)各地出現(xiàn)了新一輪社區(qū)體制改革“浪潮”，出現(xiàn)了若干公共管理社區(qū)化模式。其基本做法是，在社區(qū)設(shè)置社區(qū)工作站（社區(qū)服務(wù)站），承接政府部門轉(zhuǎn)移的社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)職能，以理順政府（市、區(qū)、街政府部門）與社區(qū)（社區(qū)組織）的關(guān)系。然而，學(xué)術(shù)界對(duì)新近出現(xiàn)的公共管理社區(qū)化模式缺乏應(yīng)有的關(guān)注。這些模式是否超越了“江漢模式”？有何績(jī)效和限度？理想的社區(qū)治理模式是什么？這是本文提出并所要回答的問題。

二、公共管理社區(qū)化的主要模式：特點(diǎn)、績(jī)效與限度

以社區(qū)工作站為圓點(diǎn)，根據(jù)社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)、區(qū)街政府部門的不同關(guān)系，目前公共管理社區(qū)化模式可歸納為公司治理模式、社站內(nèi)置模式、居站并行模式、居站分設(shè)模式等四種。

（一）公共管理社區(qū)化模式的特點(diǎn)

公司治理模式是指在社區(qū)公共事務(wù)治理中，引入現(xiàn)代企業(yè)制度的“議行分設(shè)”理念，整合居委會(huì)下設(shè)的工作委員會(huì)和相關(guān)資源，重組社區(qū)組織架構(gòu)，形成社區(qū)成員代表大會(huì)（股東大會(huì)）監(jiān)督、社區(qū)居委會(huì)（董事會(huì)）決策、社區(qū)工作站（經(jīng)理層）執(zhí)行的社區(qū)管理制度安排和運(yùn)行模式。理論界稱之為“議行分設(shè)”模式、“選聘分離”模式或“理事會(huì)型”模式。本模式代表者主要有北京西城區(qū)、寧波海曙區(qū)、宜昌伍家崗區(qū)等，其基本特點(diǎn)是：社區(qū)居委會(huì)由直選產(chǎn)生，成員兼職化和志愿化；社區(qū)居委會(huì)下設(shè)社區(qū)工作辦公室，工作人員由專職社區(qū)工作者組成，專職社區(qū)工作者采取政府“買單”、居委會(huì)聘用的管理辦法；社區(qū)工作辦公室主要承擔(dān)社區(qū)居委會(huì)交辦的社區(qū)自治事務(wù)以及政府轉(zhuǎn)移的社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)職能。

社站內(nèi)置模式是指根據(jù)自治職能與政府管理（行政管理和公共服務(wù)）職能分開的原則，重組居委會(huì)下設(shè)的工作委員會(huì)，整合社區(qū)資源，在實(shí)體性的社區(qū)居委會(huì)內(nèi)設(shè)社區(qū)工作站（社區(qū)公共服務(wù)社、社區(qū)服務(wù)中心），專門承接政府和社區(qū)居委會(huì)轉(zhuǎn)移事務(wù)的社區(qū)管理制度安排和運(yùn)行模式。理論界又稱之為“下設(shè)模式”或“內(nèi)屬模式”。本模式代表者主要有上海浦東新區(qū)、北京東城區(qū)、湖北鐘祥市等，其基本特點(diǎn)是：社區(qū)居委會(huì)內(nèi)設(shè)若干工作站，工作站接受街道辦事處指導(dǎo)，在社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；社區(qū)工作站的主要職責(zé)是落實(shí)社區(qū)居委會(huì)提出的工作計(jì)劃，協(xié)助政府開展社區(qū)行政管理和提供社區(qū)公共服務(wù)，接受政府、社區(qū)組織和社區(qū)居民考評(píng)監(jiān)督；社區(qū)工作站由站長(zhǎng)和社工專干組成，設(shè)立社工崗位，實(shí)行任期崗位工資制；社區(qū)工作站的辦公經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)所由街道辦事處提供。

居站并行模式是指作為社區(qū)自治組織的社區(qū)居委會(huì)與作為政府派出機(jī)構(gòu)的社區(qū)工作站在組織結(jié)構(gòu)上分開，在組成成員上交叉任職的社區(qū)管理制度安排和運(yùn)行模式。居站分設(shè)模式最早產(chǎn)生于深圳南山區(qū)，擴(kuò)散于成都、南昌、宜都等地。本模式的基本特點(diǎn)是：以社區(qū)為單元，政府單獨(dú)設(shè)立社區(qū)工作站（社區(qū)服務(wù)站），協(xié)助政府行政管理和提供公共服務(wù)；社區(qū)工作站與社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)成員“交叉任職”，社區(qū)工作站站長(zhǎng)一般由社區(qū)居委會(huì)主任（社區(qū)黨組織書記）“一肩挑”；社區(qū)工作站的辦公經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)所由街道辦事處提供；推行社區(qū)工作者制度。

居站分離模式是指作為社區(qū)自治組織的社區(qū)居委會(huì)與作為政府機(jī)構(gòu)的社區(qū)工作站在組織結(jié)構(gòu)（人員）、職能、資源和運(yùn)行機(jī)制上徹底分離的社區(qū)管理制度安排和運(yùn)行模式。居站分離模式是深圳鹽田社區(qū)體制創(chuàng)新的成果，理論界和學(xué)術(shù)界稱之為“鹽田模式”，其基本特點(diǎn)是：社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)工作站在組織結(jié)構(gòu)上完全分開，社區(qū)工作站定性為街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)居委會(huì)回歸法律定位；社區(qū)工作站和社區(qū)居委會(huì)成員不交叉任職，社區(qū)居委會(huì)成員由直接選舉產(chǎn)生，實(shí)行兼職制、屬地化管理；社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站在職能上相對(duì)分離，社區(qū)居委會(huì)將原來(lái)承擔(dān)的社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)全部剝離給社區(qū)工作站，不再承擔(dān)政府交辦的行政任務(wù)；社區(qū)服務(wù)站納入?yún)^(qū)、街、社區(qū)服務(wù)中心構(gòu)成的政府下屬服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，成為獨(dú)立登記的民辦非企業(yè)單位，隸屬于社區(qū)居委會(huì)，執(zhí)行社區(qū)居委會(huì)決議，由社區(qū)居委會(huì)聘任人員為社區(qū)居民提供服務(wù)。

可見，公共管理社區(qū)化的各種模式既具有相同點(diǎn)，也具有不同點(diǎn)。其共同特征表現(xiàn)為：一是在社區(qū)公共事務(wù)治理上都實(shí)行了“議行分開”、“管干分離”；二是都實(shí)行了“選聘分離”，社區(qū)居委會(huì)通過民主選舉產(chǎn)生，社區(qū)工作站通過街道辦事處或者社區(qū)居委會(huì)聘任；三是社區(qū)工作站成員都實(shí)行專職化。其不同點(diǎn)表現(xiàn)為：一是從社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處關(guān)系看，公司治理模式、社站內(nèi)置模式的社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)在組織上沒有分離，社區(qū)工作站實(shí)際上是社區(qū)居委會(huì)的下屬或者內(nèi)設(shè)組織；居站并行模式和居站分離模式的社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)在組織上實(shí)行分離。二是從社區(qū)工作站和社區(qū)居委會(huì)的成員特征看，公司治理模式、社站內(nèi)置模式、居站并行模式都采取人員交叉任職，而居站分離模式則實(shí)行人員完全分離；公司治理模式和居站分離模式中的社區(qū)居委會(huì)多數(shù)實(shí)行兼職化、志愿化，而社站內(nèi)置模式和部分采取居站并行模式的社區(qū)實(shí)行居委會(huì)成員專職化，部分居站并行模式采取“中間道路”，居委會(huì)成員實(shí)行專兼結(jié)合。

（二）公共管理社區(qū)化模式的績(jī)效與限度

公共管理社區(qū)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是，政府行政管理與社區(qū)自治管理相分開、政府組織“掌舵”（行政管理）與民間組織“劃槳”（公共服務(wù)）相分開。根據(jù)這一原則分析公共管理社區(qū)化現(xiàn)行模式發(fā)現(xiàn)，盡管上述四種模式都在一定程度上提高了社區(qū)治理效能，但是都沒有從根本上理順政府與社區(qū)的權(quán)利關(guān)系，或多或少存在一定限度。

“公司治理”模式的績(jī)效在于：第一，通過“議行分設(shè)”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)決策與執(zhí)行兩分開，社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)由社區(qū)工作辦公室承擔(dān)，社區(qū)居委會(huì)從具體事務(wù)中超脫出來(lái)，只履行社區(qū)公共事務(wù)決策職能，這在較大程度上擺脫了過去社區(qū)居委會(huì)重視對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而輕視向居民負(fù)責(zé)的“錯(cuò)位”現(xiàn)象，社區(qū)自治職能與政府管理職能得以分開，從而一定程度上實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居委會(huì)自治功能的歸位。第二，“議行分設(shè)”和“選聘分離”的做法有利于社區(qū)工作者的專業(yè)化與職業(yè)化。第三，社區(qū)居委會(huì)直選和兼職化的制度安排為社區(qū)普通居民和社區(qū)精英參與社區(qū)公共事務(wù)治理提供了機(jī)會(huì)和空間?！肮局卫怼蹦Ｊ降南薅仍谟冢荷鐓^(qū)居委會(huì)成員兼職化和義務(wù)化，使自治熱情能否持久面臨挑戰(zhàn)，社區(qū)居委會(huì)可能出現(xiàn)自我邊緣化；社區(qū)工作站既承擔(dān)社區(qū)自治事務(wù)，又承擔(dān)社區(qū)管理和社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)，功能過寬，職能不清，社區(qū)行政化難以避免。

社站內(nèi)置模式通過在社區(qū)居委會(huì)內(nèi)置專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)，這在一定程度上緩解了社區(qū)居委會(huì)作為政府“腿”與作為社區(qū)居民“頭”的角色和功能的沖突，避免了公司治理模式存在的社區(qū)居委會(huì)邊緣化問題。但是，社站內(nèi)置模式也沒有實(shí)現(xiàn)政府行政管理與公共服務(wù)、政府行政管理與社區(qū)自治管理的分開，主要表現(xiàn)為：一是組織上沒有分開。社區(qū)工作站是社區(qū)居委會(huì)的內(nèi)設(shè)組織，并不是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)中介組織；二是職能上也沒有分離。社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站一體化，兩個(gè)組織都從事社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)。職能不分帶來(lái)的最大問題是社區(qū)居委會(huì)功能和管理幅度會(huì)擴(kuò)大，社區(qū)居委會(huì)難以避免行政吸納，行政化傾向有可能越來(lái)越嚴(yán)重。

與公司治理模式、社站內(nèi)置模式相比較，居站并行模式最大的績(jī)效是實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自治與社區(qū)行政管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務(wù)在組織上的分離。在社區(qū)層面上，出現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站等三個(gè)組織分別承擔(dān)社區(qū)自治事務(wù)、社區(qū)行政管理事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)，這在一定程度上減輕了社區(qū)居委會(huì)的工作壓力和工作負(fù)擔(dān)，也有利于社區(qū)工作者的專業(yè)化與職業(yè)化。但是，居站并行模式通過政府強(qiáng)制性的制度安排，將行政性權(quán)力下沉到社區(qū)，并設(shè)置行政化的工作站，使之成為街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，在社區(qū)層面新增一個(gè)行政層次，增加了行政成本。同時(shí)，在組織功能上，政府組織的行政管理、社會(huì)中介組織的公共服務(wù)與社區(qū)組織的自治管理缺乏專業(yè)性分工，影響了治理績(jī)效，也不利于社會(huì)中介組織的發(fā)育。

與上述模式相比較，“居站分離”的制度安排具有更為重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。居站分離模式將承擔(dān)社區(qū)行政事務(wù)的社區(qū)工作站從社區(qū)居委會(huì)中剝離出來(lái)，作為政府設(shè)在社區(qū)的辦事機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)政府交辦的工作，納入政府垂直管理系統(tǒng)；社區(qū)居委會(huì)在組織機(jī)構(gòu)（人員）、職能上與社區(qū)工作站徹底分離，主要承擔(dān)社區(qū)自治職能。這一制度模式使社區(qū)居委會(huì)成為真正意義上的自治組織，也有利于社區(qū)工作者的職業(yè)化、專業(yè)化以及擴(kuò)大社區(qū)參與。但是，這一制度安排將社區(qū)工作站收編為街道辦事處的派出機(jī)關(guān)，形成了市政府—區(qū)政府—街道辦事處—社區(qū)工作站四級(jí)縱向垂直管理體制，不僅導(dǎo)致委托代理鏈條的延長(zhǎng)，行政成本的增加，而且有悖于我國(guó)相關(guān)法律。居站分設(shè)和社區(qū)居委會(huì)成員的兼職化使社區(qū)居委會(huì)面臨三大危險(xiǎn)：一是社區(qū)工作站和社區(qū)居委會(huì)在日后具體工作中存在互相扯皮的可能；二是民選的社區(qū)居委會(huì)因失去對(duì)執(zhí)行層（兩站）的約束力，失去與政府的唯一聯(lián)系紐帶后很容易形成被架空的局面；三是社區(qū)居委會(huì)對(duì)居民的權(quán)威大大降低，凝聚力下降，社區(qū)居委會(huì)在制度性邊緣化的同時(shí)會(huì)產(chǎn)生自我邊緣化。

總體上說(shuō)，以試圖超越“江漢模式”的各種改革嘗試都沒有從根本上理順政府與社區(qū)的關(guān)系。公司治理模式、居站分離模式、居站并行模式中的社區(qū)工作站都是行政性組織，社站內(nèi)置模式中的社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上是一個(gè)行政化的綜合組織；而作為自治組織的社區(qū)居委會(huì)在居站并行模式、居站分離模式和公司治理模式中都被邊緣化了。這樣，社區(qū)空間成為政府組織獨(dú)占性活動(dòng)空間，并被進(jìn)一步制度化。其結(jié)果是：政府對(duì)資源、權(quán)力和空間的壟斷性的占有阻礙了社區(qū)居委會(huì)自治功能的發(fā)揮，窒息了社區(qū)民間組織和社會(huì)中介組織的發(fā)育，強(qiáng)化了居民對(duì)政府或行政性的社區(qū)居委會(huì)的依附性，社區(qū)層面上公民社會(huì)發(fā)育也就無(wú)從談起。因而，走出社區(qū)行政化困境需要探索合理的替代性選擇。

三、公共管理社區(qū)化的路徑選擇：社區(qū)公共事務(wù)分類治理

從上述公共管理社區(qū)化現(xiàn)行模式特征、績(jī)效和限度的分析可以發(fā)現(xiàn)，各種制度設(shè)置盡管略有差異，但都具有一個(gè)共同特點(diǎn)，即政府組織依靠行政力量，自上而下建立起自己的生產(chǎn)單位，與生產(chǎn)單位之間建立垂直性、依附性的權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)，并通過等級(jí)命令制供給公共產(chǎn)品（行政管理和公共服務(wù)）。這種垂直整合的改革模式既與威權(quán)主義行政體制慣性相關(guān)，又與政府偏好相關(guān)，其背后的價(jià)值取向是屬于傳統(tǒng)公共行政的。即管理主體上，“政社不分”，政府壟斷權(quán)力和資源，是唯一的管理主體；職能上，“劃槳”與“掌舵”不分，政府既執(zhí)法，又管理，還提供服務(wù)；機(jī)制上，管理機(jī)制單一，排斥私營(yíng)部門管理方式。傳統(tǒng)公共行政思維決定了政府在社區(qū)建設(shè)中習(xí)慣“一統(tǒng)到底”，把社區(qū)作為政府開展行政管理和提供公共服務(wù)的基本單元。與傳統(tǒng)公共行政不同，新公共管理和新公共服務(wù)理論認(rèn)為：政府與社會(huì)既要分開，也要合作，公共權(quán)力部門、非政府組織和公眾都是公共事務(wù)治理主體；在角色和功能上，政府要把“掌舵”與“劃槳”分開，政府不再是無(wú)限制承擔(dān)公共產(chǎn)品和服務(wù)的具體生產(chǎn)和提供者；在公共事務(wù)治理機(jī)制上，行政機(jī)制、自治機(jī)制、準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制等都是可能的選擇；政府介入公共服務(wù)的方式有監(jiān)管、付費(fèi)和直接提供三種。這一全新的治理思維對(duì)于公共管理社區(qū)化的路徑選擇具有重要的啟發(fā)意義。

我們認(rèn)為，借鑒新公共管理和新公共服務(wù)理念，走出當(dāng)下公共管理社區(qū)化失范的根本途徑是構(gòu)設(shè)社區(qū)公共事務(wù)分類治理體系，形成多元合作治理網(wǎng)絡(luò)。合作首先需要分工。社區(qū)公共事務(wù)分類治理就是政府組織的行政管理與社區(qū)組織的自治管理相分開、政府組織“掌舵”與其他社會(huì)組織“劃槳”相分離的過程。這一過程包括治理主體功能邊界的界分、治理結(jié)構(gòu)的重組和治理機(jī)制的創(chuàng)新。

（一）界分社區(qū)治理主體之間的功能邊界

中國(guó)公共管理社區(qū)化是由“行政一體化社會(huì)”向“小政府、大社會(huì)”轉(zhuǎn)型的過程?，F(xiàn)實(shí)存在的最大問題是各類社會(huì)組織缺乏合理的社會(huì)分工，缺乏明晰的功能邊界，存在“過大的政府”、“過大的社區(qū)組織”、“過小的社會(huì)中介組織”問題。因而，中國(guó)公共管理社區(qū)化改革的關(guān)鍵點(diǎn)是重新劃分政府組織、社區(qū)組織和社會(huì)中介組織的功能邊界。在這一點(diǎn)上，中國(guó)與西方不同。英國(guó)學(xué)者格里·斯托克基于西方健全的公民社會(huì)基礎(chǔ)提出：“治理在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋找解答過程中存在界限和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)，治理理論不僅承認(rèn)我們的政府制度愈來(lái)愈復(fù)雜，而且提醒我們注意責(zé)任的轉(zhuǎn)移、國(guó)家退后一步而把責(zé)任推給私營(yíng)部門和志愿團(tuán)體——從廣義上說(shuō)推給公民的這樣一種打算?！雹僭谖覈?guó)社會(huì)組織發(fā)展非均衡的前提下倡導(dǎo)組織責(zé)任邊界模糊化顯然會(huì)導(dǎo)致“治理失敗”。因此，改善社區(qū)治理必須明確界分各類社會(huì)組織尤其是公共組織之間的功能邊界，其具體進(jìn)路是重新細(xì)分社區(qū)公共事務(wù)。

根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)內(nèi)在屬性以及供給主體的差異性可以把社區(qū)公共事務(wù)分為三類：第一類是社區(qū)行政事務(wù)，即以社區(qū)為單元由特定的執(zhí)法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產(chǎn)品的組合。我國(guó)法律規(guī)定的由各政府部門承擔(dān)的管理、執(zhí)法、監(jiān)督活動(dòng)均屬于社區(qū)行政事務(wù)，如社區(qū)內(nèi)建筑物規(guī)劃、社區(qū)環(huán)境管理、市容監(jiān)察、計(jì)劃生育與人口管理、治安與消防管理、醫(yī)療衛(wèi)生管理、社會(huì)保障管理、基礎(chǔ)設(shè)施的管理、執(zhí)法、監(jiān)督等。社區(qū)行政事務(wù)由政府承擔(dān)。第二類是社區(qū)公共服務(wù)，即以社區(qū)為單元主要由專業(yè)性組織提供的服務(wù)型公共產(chǎn)品的組合。這包括特定人群服務(wù)，即由特定公共服務(wù)組織針對(duì)社區(qū)特定人群（育齡婦女、下崗職工、離退休人員、外來(lái)人口、低保戶、特困戶、殘疾人）提供的社會(huì)服務(wù)；市政服務(wù)，即由政府和各類公營(yíng)事業(yè)部門提供的公共服務(wù)，如公共教育、醫(yī)療保健、郵政投遞、通訊網(wǎng)絡(luò)、公共交通、有線電視、供電供水供氣等服務(wù)與收費(fèi)活動(dòng)；物業(yè)服務(wù)，即物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的商品房小區(qū)物業(yè)服務(wù)、單位后勤集團(tuán)提供的單位型社區(qū)的物業(yè)服務(wù)和政府提供的未建成社區(qū)（主要指老城區(qū)社區(qū)）物業(yè)服務(wù)。第三類是社區(qū)自治事務(wù)，社區(qū)公共事務(wù)分離出社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)后，剩下的事務(wù)屬于社區(qū)組織事務(wù)，由社區(qū)組織承擔(dān)。

（二）建立“多中心”的社區(qū)治理秩序

從責(zé)任主體角度細(xì)分社區(qū)公共事務(wù)，構(gòu)設(shè)理想的社區(qū)治理模式意味著治理主體秩序從單中心走向多中心。但需要進(jìn)一步探尋的是，在社區(qū)公共事務(wù)治理中，應(yīng)構(gòu)造什么樣的多中心主體秩序？如何構(gòu)造社區(qū)公共事務(wù)分類治理主體秩序？前一個(gè)問題需要回答的是介入社區(qū)公共事務(wù)治理可能的組織形式及其相互關(guān)系，后一個(gè)問題需要回答的是這樣的組織形式需要怎樣的制度條件。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)家政府職能社區(qū)化最基本的經(jīng)驗(yàn)是通過分權(quán)化改革打造多樣化的公共服務(wù)的提供主體。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，社區(qū)公共事務(wù)分類治理可能的組織至少有如下三大類六種形式：第一類是政府組織，包括區(qū)政府部門和區(qū)政府直屬公共服務(wù)實(shí)體，前者屬于區(qū)政府核心部門，后者又稱政府直屬事業(yè)單位。政府組織是社區(qū)行政事務(wù)治理主體。第二類是社區(qū)組織，包括社區(qū)法定組織和社區(qū)民間組織，是社區(qū)自治事務(wù)的治理主體。第三類是其他社會(huì)組織，包括公營(yíng)獨(dú)立事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位，是社區(qū)公共服務(wù)的主要治理主體。此外，駐社區(qū)單位也是利益相關(guān)者，是單位型社區(qū)物業(yè)服務(wù)事務(wù)的治理主體。

建構(gòu)社區(qū)公共事務(wù)多中心治理秩序需要尋找和理順政府組織、社區(qū)組織、其他社會(huì)組織關(guān)系的現(xiàn)實(shí)路徑。目前，全國(guó)各城市政府不約而同地把社區(qū)體制改革的突破口指向整合社區(qū)資源，由此出現(xiàn)若干公共管理社區(qū)化模式。各地方政府已找到了社區(qū)體制改革的癥結(jié)，但由于改革理念上的偏差，各種嘗試沒能從根本上理順社區(qū)體制。從社區(qū)公共事務(wù)分類治理理念出發(fā)，重新界定各類社區(qū)組織的功能邊界需要重組治理主體，包括區(qū)、街道、社區(qū)層面的組織重構(gòu)及其權(quán)力（資源）的重新分配和調(diào)整。組織再造的基本思路是摒棄“垂直整合”的傳統(tǒng)思路，在街區(qū)層面上整合社區(qū)資源，將政府行政管理、社區(qū)自治管理、社區(qū)公共服務(wù)分別由政府組織、社區(qū)組織、其他社會(huì)組織承擔(dān)，并賦予相應(yīng)的資源和權(quán)力。

建立“多中心”的社區(qū)治理秩序需要具備相應(yīng)的制度條件，這包括：建立覆蓋更多類型的服務(wù)提供者的制度框架，為直屬事業(yè)單位和公營(yíng)獨(dú)立事業(yè)部門制定相關(guān)規(guī)則，明確定義非營(yíng)利機(jī)構(gòu)并制定其運(yùn)作和監(jiān)管的規(guī)則。建立社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治的法律制度，修改《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，明確界定政府、市場(chǎng)、社區(qū)之間的關(guān)系，為社區(qū)發(fā)展提供必要的法律制度空間，明確界定政府系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)利關(guān)系，為政府系統(tǒng)內(nèi)部的功能分化和權(quán)利關(guān)系協(xié)調(diào)提供明確的法律依據(jù)，明確界定政府組織、社區(qū)組織、其他社會(huì)組織等之間的功能邊界和權(quán)限，為“政事分離”和“政社分離”提供法律依據(jù)，明確界定社區(qū)組織的角色與功能，為社區(qū)民間組織發(fā)育提供制度規(guī)則。

（三）創(chuàng)新社區(qū)公共事務(wù)治理機(jī)制

社區(qū)公共事務(wù)分類旨在重新界定治理主體之間的功能邊界，社區(qū)公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)的重建旨在調(diào)整治理主體之間的權(quán)利關(guān)系。在政府組織、社區(qū)組織、其他社會(huì)組織權(quán)責(zé)重新分配基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步創(chuàng)新社區(qū)公共事務(wù)的治理機(jī)制。根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)分類治理理念，不同的事務(wù)采取不同的治理機(jī)制。第一，社區(qū)行政事務(wù)采取行政機(jī)制進(jìn)行管理。所謂行政機(jī)制是指政府自上而下建立起自己的生產(chǎn)單位，與生產(chǎn)單位之間建立垂直性、依附性的權(quán)利關(guān)系機(jī)構(gòu)，并通過等級(jí)命令制供給公共產(chǎn)品。該機(jī)制中，政府安排公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，并承擔(dān)具體的服務(wù)過程；政府既是公共產(chǎn)品的供給者，又是生產(chǎn)者。在社區(qū)公共事務(wù)中，行政機(jī)制的運(yùn)作空間是社區(qū)行政事務(wù)，因?yàn)樯鐓^(qū)行政事務(wù)屬于公益產(chǎn)品，在區(qū)政府管理區(qū)域范圍內(nèi)具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和效應(yīng)上的非排他性。第二，社區(qū)公共服務(wù)主要采用準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制提供。所謂準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，即在公共服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制，建構(gòu)市場(chǎng)環(huán)境。準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制與完整意義上的市場(chǎng)機(jī)制有所差別，后者必須遵循“相互交換規(guī)則”、“自愿交換規(guī)則”，前者不一定完全遵守上述兩個(gè)規(guī)則，也許只遵循其中一個(gè)規(guī)則；供應(yīng)者會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、自主選擇機(jī)制加以限制。公共服務(wù)引入市場(chǎng)機(jī)制是新公共管理對(duì)傳統(tǒng)模式的一種“超越”。傳統(tǒng)公共管理模式倡導(dǎo)行政機(jī)制，政府一元壟斷社會(huì)公共事務(wù)管理，排除了內(nèi)部和外部競(jìng)爭(zhēng)，忽視了引入市場(chǎng)機(jī)制，影響了管理績(jī)效。正如奧斯本和蓋布勒所指出的，機(jī)械的效率是有限的，而競(jìng)爭(zhēng)的效率則幾乎是無(wú)限的，前者無(wú)主動(dòng)靈活可言，而后者則可激發(fā)人的主觀創(chuàng)造性和主動(dòng)精神。第三，社區(qū)自治事務(wù)主要采用自治機(jī)制。所謂自治機(jī)制，是指社區(qū)居民基于平等原則并在自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的基礎(chǔ)上，通過面對(duì)面的協(xié)商、討論，合作供給公共產(chǎn)品。通過自治機(jī)制提供社區(qū)公共產(chǎn)品可以避免“集體行動(dòng)的困境”。

社區(qū)公共事務(wù)分類治理具有重要價(jià)值。第一，它為實(shí)現(xiàn)城市政府職能的根本轉(zhuǎn)變、重塑政府角色和功能提供了現(xiàn)實(shí)路徑。社區(qū)公共事務(wù)三分開意味著政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)“管干分離”，把公共服務(wù)的供應(yīng)與生產(chǎn)分開，專司承擔(dān)社區(qū)行政事務(wù)。第二，它為解決社區(qū)居委會(huì)的“大包大攬”和社區(qū)行政化傾向提供了理論與實(shí)踐依據(jù)。隨著社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)的剝離，社區(qū)居委會(huì)真正回歸法定的社區(qū)自治性。第三，它為發(fā)育和發(fā)展社會(huì)中介組織和社區(qū)民間組織留下了充足的空間、資源和機(jī)會(huì)。隨著社會(huì)公共服務(wù)從政府組織、社區(qū)居委會(huì)中剝離，社會(huì)中介組織和社區(qū)民間組織將獲得獨(dú)立存在的理由?？偠灾?，社區(qū)公共事務(wù)分類治理為介入社區(qū)公共事務(wù)的各類社會(huì)組織角色和功能的重塑提供了一個(gè)理論模型，為推進(jìn)各類組織的功能分化提供了改革思路。

四、基本結(jié)論

總而言之，中國(guó)公共管理社區(qū)化實(shí)質(zhì)上是政府行政管理與社區(qū)自治管理、政府“掌舵”與“劃槳”相分離的過程。中國(guó)公共管理社區(qū)化的路徑選擇是社區(qū)公共事務(wù)分類治理。通過社區(qū)公共事務(wù)分類，重新梳理各類社會(huì)組織職能，界定治理主體之間的功能邊界；通過基層政府組織重構(gòu)、權(quán)力調(diào)整和新的制度安排，實(shí)現(xiàn)治理主體秩序從“單中心”到“多中心”的轉(zhuǎn)換；通過治理機(jī)制創(chuàng)新，不同屬性的事務(wù)采取不同的治理機(jī)制，這將為社區(qū)組織和社會(huì)中介組織的健康發(fā)育提供資源、空間和機(jī)會(huì)。只有隨著公民社會(huì)結(jié)構(gòu)要素的增加，政府才能真正“瀟灑”起來(lái)，和諧社會(huì)也才能真正構(gòu)建起來(lái)。

注釋

①［英］格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志（中文版）》1999年第1期。

參考文獻(xiàn)

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責(zé)任編輯：海 玉