海西建設(shè)中公共政策運(yùn)行的障礙及其成因

王瑞華

[摘要]近些年來(lái)，我國(guó)臺(tái)灣海峽經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，公共政策的運(yùn)行正存在著一些障礙因素，主要表現(xiàn)在：缺乏能夠有效促進(jìn)海西發(fā)展的區(qū)域政策，一些符合區(qū)情的宏觀決策沒(méi)能有效落實(shí)，尚未確立起有利于海西建設(shè)的評(píng)估體系，沒(méi)能有效糾正政策運(yùn)行出現(xiàn)的失誤偏差，現(xiàn)行政策缺乏足夠的靈活性以及創(chuàng)新性，等等。這些障礙的成因可以從主觀、客觀和制度等幾個(gè)方面來(lái)分析。在科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下，要有效克服各種障礙因素，必須選擇切實(shí)可行的公共政策優(yōu)化途徑。

[關(guān)鍵詞]海西建設(shè)；公共政策；障礙；成因

[中圖分類(lèi)號(hào)]D6[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1008-2689(2008)03-0050-05

隨著近幾年海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)(簡(jiǎn)稱(chēng)海西)建設(shè)的提出并納入國(guó)家十一五規(guī)劃發(fā)展綱要之中，利用公共政策工具來(lái)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。誠(chéng)如黨的十七大報(bào)告所言，必須積極采取政策措施，支持海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而共同努力。從區(qū)域管理的角度看，海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)實(shí)際上離不開(kāi)政府所提供的強(qiáng)有力的公共政策驅(qū)動(dòng)，正因?yàn)檫@樣，埃利諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)指出，“地區(qū)的和全國(guó)的政府在為增強(qiáng)地方占用者進(jìn)行制度設(shè)計(jì)而提供設(shè)施方面可以起積極的作用”。從政策分析的角度看，地方政府必須同社會(huì)各界一道努力克服海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的政策障礙，不斷為提升公共政策的效能開(kāi)辟道路。當(dāng)前，研究海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)進(jìn)程中公共政策運(yùn)行存在的障礙及其成因已經(jīng)成為擺在理論界和相關(guān)建設(shè)部門(mén)面前的一項(xiàng)十分重要的前沿課題，面對(duì)這樣的嶄新議題，筆者打算在理論與實(shí)踐相結(jié)合的基礎(chǔ)上，著重展開(kāi)以下三個(gè)層次的分析、論述與闡釋。

一、海西建設(shè)中公共政策運(yùn)行障礙的主要表現(xiàn)

在海西建設(shè)的進(jìn)程中，公共政策運(yùn)行正存在著一些障礙因素。從區(qū)域特征與地緣角度看，海西是海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的簡(jiǎn)稱(chēng)，它地處臺(tái)灣海峽西岸，與珠江三角洲和長(zhǎng)江三角洲兩個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)銜接，是依托沿海核心區(qū)溫州、福州、廈門(mén)、泉州、汕頭五大中心城市所形成的地域綜合體。從政策分析的角度看，搞好海西建設(shè)是時(shí)代發(fā)展的客觀要求，正如列寧指出的那樣，只有“首先考慮到各個(gè)‘時(shí)代的不同的基本特征，我們才能夠正確地制定自己的策略”。作為“由政府或其他權(quán)威機(jī)構(gòu)制定的策略”和“對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配”，公共政策對(duì)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)起著十分重要的驅(qū)動(dòng)作用。根據(jù)政策分析的審視范式，公共政策運(yùn)行實(shí)際上是促進(jìn)特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題得以解決的動(dòng)態(tài)過(guò)程，其中納入政策議程的緊迫問(wèn)題成為政府優(yōu)先考慮和重點(diǎn)解決的客體對(duì)象。研究發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的政策運(yùn)行過(guò)程中正存在著諸多制約區(qū)域建設(shè)的消極因素，主要表現(xiàn)在以下諸方面。

(一)政策制定中文件細(xì)化不足，缺乏能夠有效促進(jìn)海西發(fā)展的區(qū)域政策

政策制定作為公共政策運(yùn)行的首要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)建立在系統(tǒng)、可行和科學(xué)的基礎(chǔ)上，而在當(dāng)前的公共政策運(yùn)行中，一些市縣領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)中央和省委提出的戰(zhàn)略決策重視不夠，出臺(tái)的政策文件缺乏應(yīng)有的效能。例如，有些市縣的領(lǐng)導(dǎo)人好大喜功，沒(méi)能根據(jù)地方的人力、物力、財(cái)力、環(huán)保和時(shí)間狀況進(jìn)行項(xiàng)目決策，出現(xiàn)資源浪費(fèi)、無(wú)法投產(chǎn)以及環(huán)境污染等問(wèn)題；有些市縣在政策制定中出現(xiàn)新舊政策文件沖突或者文件本身模棱兩可，結(jié)果無(wú)法落實(shí)；有些基層干部靠弄虛作假的“數(shù)字政績(jī)”蒙騙上級(jí)，結(jié)果在當(dāng)?shù)厝罕娭性斐闪藝?yán)重的不良影響；有些市縣不顧自身?xiàng)l件和客觀規(guī)律隨意決定上“大項(xiàng)目”，出現(xiàn)一批嚴(yán)重的“豆腐渣”工程，等等。殊不知，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的基本職責(zé)就是根據(jù)中央和省級(jí)下發(fā)的文件精神，出臺(tái)能夠有效促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的地方性政策，深入研究和有效細(xì)化來(lái)自上級(jí)的科學(xué)決策，為地方建設(shè)提供良好的行政驅(qū)動(dòng)與政策條件。從具體的政策文件看，2004年福建省明確提出了海西建設(shè)的政策主張，2006年國(guó)家《政府工作報(bào)告》和“十一五”規(guī)劃綱要明確提出要把海西建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)群、港口群和城市群的發(fā)達(dá)區(qū)域。福建省也出臺(tái)了《建設(shè)海西岸綱要》和《省十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，但各地市在政策文件的細(xì)化過(guò)程中，存在著許多細(xì)化不足問(wèn)題，迫切要求進(jìn)一步加強(qiáng)各個(gè)層次的協(xié)調(diào)、細(xì)化和優(yōu)化。

(二)政策執(zhí)行中存在策略行為，一些符合區(qū)情的宏觀決策沒(méi)能有效落實(shí)

政策執(zhí)行中的“策略行為主要是指行為者基于對(duì)特定情境的認(rèn)知，自行改變政策中的某些內(nèi)容，從而推行一套經(jīng)過(guò)改變的制度安排”，其主要表現(xiàn)形式為敷衍、變通、逃避與抗拒，實(shí)質(zhì)就是沒(méi)能有效落實(shí)來(lái)自上級(jí)的宏觀決策。例如，一些市縣的行政部門(mén)在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)表面上承諾服從上級(jí)政策安排，實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有按照上級(jí)要求調(diào)整行為方式，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢；一些市縣雖然沒(méi)有嚴(yán)格遵從上級(jí)政策安排，但卻向上級(jí)“拍胸脯”表明完全服從的姿態(tài)，從而避免與上級(jí)公開(kāi)沖突，地方社會(huì)建設(shè)的混亂局面依然如故；一些市縣的政策執(zhí)行者既不叫喊也不商量，既不尋求際名副其實(shí)的改變也不期盼偷梁換柱，而是采取漠然的態(tài)度；一些基層執(zhí)法隊(duì)伍借口地方特殊，拒不執(zhí)行上級(jí)政策，相關(guān)建設(shè)工程并未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，等等。研究發(fā)現(xiàn)，目前加強(qiáng)海西建設(shè)的公共政策已從整體規(guī)劃走向了全面推進(jìn)，各地正在結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)積極探索新的政策執(zhí)行模式，區(qū)域建設(shè)與發(fā)展的工程也取得了很大的進(jìn)展。但是，也有一些市縣在政策執(zhí)行中“不求神似，只求形似”或者“既不求形似，也不求神似”，符合自身利益的政策就用足用活，反之就搞“上有政策，下有對(duì)策”、“你有政策，我有對(duì)策”、“曲解政策，為我所用”，各種“軟拖硬抗，拒不執(zhí)行”的不應(yīng)有現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(三)政策評(píng)估中存在諸多誤區(qū)，尚未確立起有利于海西建設(shè)的評(píng)估體系

政策評(píng)估作為依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)舱叻桨浮⑿б?、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的專(zhuān)門(mén)政治行為，在海西建設(shè)的背景下已經(jīng)成為保證相關(guān)公共政策順利運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。近些年來(lái)，盡管中央和福建省相繼出臺(tái)了一些加強(qiáng)海西建設(shè)的政策措施，但對(duì)其運(yùn)行效果卻缺乏關(guān)心，知之甚少。在政策運(yùn)行的過(guò)程中，決策者、執(zhí)行者、目標(biāo)群體等不同角色的人對(duì)于政策評(píng)估持有不同的態(tài)度和期望，出現(xiàn)各種誤區(qū)。例如，政策的制定主體掌握一定的公共權(quán)力，往往自以為是，把正常的政策評(píng)估活動(dòng)當(dāng)成“挑毛病”、“找茬兒”或“惹麻煩”，甚至公開(kāi)反對(duì)，從而置公共政策評(píng)估于尷尬境地；一些市縣沒(méi)有把政策評(píng)估看作是嚴(yán)肅的專(zhuān)門(mén)的建設(shè)性的活動(dòng)，而是習(xí)慣于做表面文章，搞形式主義；一些市縣的政策執(zhí)行者認(rèn)為政策評(píng)估實(shí)際就是民間的政策議論，只要運(yùn)用新聞媒體“炒作炒作”就能得出理想的評(píng)估結(jié)論；一些市縣的群眾認(rèn)為，政策評(píng)估只能“攻其一點(diǎn)，不及其余”，表面上熱熱鬧鬧，實(shí)際上起不到太大的作用。事實(shí)上，諸如利益復(fù)雜多變、目標(biāo)模糊不清、標(biāo)準(zhǔn)難以確立、組織難以健全、報(bào)告模棱兩可和體系難以建立等障礙，都已成為海西建設(shè)政策環(huán)境中

的不和諧因素，各種誤區(qū)的存在嚴(yán)重制約了科學(xué)評(píng)估體系的建立。

(四)政策監(jiān)控中存在功能弱化，沒(méi)能有效糾正政策運(yùn)行出現(xiàn)的失誤偏差

政策監(jiān)控作為貫穿公共政策運(yùn)行過(guò)程始終的功能性環(huán)節(jié)與活動(dòng)，是政策運(yùn)行過(guò)程中不可或缺的環(huán)節(jié)，對(duì)于減少政策失誤、糾正執(zhí)行偏差、保障政策落實(shí)、實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)和提高政策績(jī)效具有十分重要的作用。研究發(fā)現(xiàn)，海西建設(shè)進(jìn)程中公共政策的運(yùn)行，正存在著監(jiān)督不力、控制失效、反饋遲滯、調(diào)整受阻及更新較慢等障礙問(wèn)題。例如，政策監(jiān)控系統(tǒng)中除黨政監(jiān)控之外，地方人民代表大會(huì)及其常委員、司法機(jī)關(guān)、政府輿論等監(jiān)控主體都存在著功能弱化現(xiàn)象；地方人大受理群眾的申訴、檢舉、控告的權(quán)力以及視察、質(zhì)詢(xún)等權(quán)力都因缺乏可靠的制度而無(wú)法實(shí)現(xiàn)；政府監(jiān)控與社會(huì)監(jiān)控相脫節(jié)，社會(huì)上的新聞及輿論監(jiān)控成為黨政監(jiān)控手段的沿伸，群眾對(duì)公共政策的真正看法、建議與意見(jiàn)無(wú)法通過(guò)政策渠道反饋到黨政決策層；公共政策的不同監(jiān)控主體之間缺乏必要的溝通、協(xié)調(diào)與銜接，各種監(jiān)控行為之間出現(xiàn)太多的空隙，基層行政司法機(jī)關(guān)對(duì)公共政策的監(jiān)控在范圍、程序、處罰及方法等方面沒(méi)有作出權(quán)威、具體與明確的界定。這樣，不同層次的公共政策方案、措施與辦法的貫徹落實(shí)情況無(wú)法得到有效保障，海西建設(shè)的政策文件難以產(chǎn)生應(yīng)有的實(shí)踐效果。

(五)政策終結(jié)中存在渠道不暢，現(xiàn)行政策缺乏足夠的靈活性以及創(chuàng)新性

政策終結(jié)作為介于新舊政策之間的承上啟下的環(huán)節(jié)，不僅意味著舊政策的了結(jié)與廢止，而且還意味著新政策的開(kāi)端與創(chuàng)始?！罢呓K結(jié)同時(shí)也是政府為削減預(yù)算以適應(yīng)社會(huì)服務(wù)社會(huì)化的需要而采取的主動(dòng)性”，對(duì)于節(jié)省資源、避免僵化和優(yōu)化政策具有重要意義。近些年來(lái)，各級(jí)政府及時(shí)進(jìn)行了政策清理，廢止了大量過(guò)時(shí)的“紅頭文件”，為海西建設(shè)事業(yè)開(kāi)辟了美好的前景。但是，在當(dāng)前的公共政策過(guò)程中不同程度地存在著政策終結(jié)渠道不暢，致使現(xiàn)行政策失去應(yīng)有的靈活性和創(chuàng)新性。例如，現(xiàn)行的公共政策難以有效理順各種政策相關(guān)人之間的關(guān)系，短期內(nèi)難以改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的現(xiàn)狀；沒(méi)能有效進(jìn)行過(guò)時(shí)政策的功能終結(jié)、機(jī)構(gòu)終結(jié)、方案終結(jié)與項(xiàng)目終結(jié)，已經(jīng)完成使命的政策文件的廢止、替代、合作、分解、縮減等渠道不暢；現(xiàn)行加強(qiáng)海西建設(shè)的政策文件隨著時(shí)間推移已經(jīng)暴露出細(xì)化不足、操作性不強(qiáng)、針對(duì)性不夠等問(wèn)題，一些政策文件作為暫時(shí)性的過(guò)渡性方案應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)充新條款，但令人遺憾的是，相關(guān)決策層往往借口“忙著上項(xiàng)目”卻沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行建設(shè)性的公共政策終結(jié)。

二、關(guān)于政策障礙的成因分析

公共政策的產(chǎn)生、運(yùn)行和發(fā)展實(shí)際上是內(nèi)外各種因素綜合作用的結(jié)果，政策生命過(guò)程的延續(xù)與其他因素之間存在著相互依賴(lài)、相互促進(jìn)和相互制約的關(guān)系。正如馬克思指出的那樣，“相互作用是事物的真正的終極原因”。恩格斯指出，“人類(lèi)的活動(dòng)對(duì)因果性作出驗(yàn)證”，由于人的活動(dòng)，人們建立起了因果觀念。公共政策系統(tǒng)的形成、維系和變化是一個(gè)多變量的函數(shù)，它受多種因素影響和制約，并且能夠作為新的原因而產(chǎn)生新的結(jié)果。事實(shí)上，制約海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的政策障礙有著復(fù)雜的形成原因，這些不利因素如果得不到及時(shí)的調(diào)整、解決和扭轉(zhuǎn)，必將危及海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的實(shí)際成效。根據(jù)馬克思主義的因果關(guān)系理論，筆者認(rèn)為，上述障礙因素的成因主要可以歸結(jié)為以下三個(gè)方面。

(一)主觀上各種公共政策活動(dòng)者無(wú)不存在能力閾限性

政策活動(dòng)者作為直接或間接參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控與終結(jié)的個(gè)人、群體與組織，其能力大小與素質(zhì)高低直接影響著公共政策系統(tǒng)的效率與成敗。公共政策作為“在某一特定的環(huán)境下，個(gè)人、團(tuán)體或政府有計(jì)劃的活動(dòng)過(guò)程”，實(shí)際上包含著“一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機(jī)構(gòu)、政策制度、政府官僚機(jī)構(gòu)以及社會(huì)總體的法律和價(jià)值觀”，而作為官方政策活動(dòng)者的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨、司法機(jī)構(gòu)以及作為非官方政策活動(dòng)者的利益團(tuán)體、公民、大眾傳媒等參與者無(wú)不是謀利的行動(dòng)者，他們的知識(shí)、能力、信息量、技術(shù)水平等主體特征和規(guī)定性都不可能至上、至善和盡美，多元行動(dòng)者中的多重影響因子的某一單一因子的缺失或不足都可能導(dǎo)致整個(gè)公共政策失敗。西方公共選擇學(xué)派以及政策分析學(xué)者提出的“政府失敗論”很好地解釋和闡發(fā)了公共政策失效的原因?！肮策x擇是政治上的觀點(diǎn)，它從經(jīng)濟(jì)學(xué)的工具和方法大量應(yīng)用于集體或市場(chǎng)決策的產(chǎn)生”，“它是觀察政治制度的不同方法，由于“信息的不對(duì)稱(chēng)”、“活動(dòng)者的短視效應(yīng)”和“政策相關(guān)人理性的無(wú)知”等多種原因，政策失敗再所難免。政策分析學(xué)者試圖擴(kuò)展和深化政策失敗的研究，蘭德公司研究生院院長(zhǎng)沃爾夫(charles J.Wolf)的著作《政府或市場(chǎng)》就是“闡發(fā)一種非市場(chǎng)缺陷的理論，從而使政府的不完善運(yùn)行能夠得到清晰的分析”。決策理論的代表人物西蒙(Herbert Simon)曾指出，人的理性是不完全的，人類(lèi)缺乏尋求最優(yōu)的才智。馬克思主義認(rèn)為，不同的政策活動(dòng)者由于自身利益的差別而產(chǎn)生了各自獨(dú)特的追求，行動(dòng)失敗的主體原因才是根本原因和關(guān)鍵原因。

(二)客觀上復(fù)雜的不確定的社會(huì)環(huán)境增加了政策難度

公共政策的運(yùn)行離不開(kāi)特定環(huán)境為其提供賴(lài)以維系的前提、基礎(chǔ)和條件，政策環(huán)境成為影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的不可忽視的因素。當(dāng)今時(shí)代，各種公共政策的活動(dòng)者面臨著復(fù)雜的不確定性的環(huán)境，在“混沌”的環(huán)境條件下，一切過(guò)去確定不移的東西現(xiàn)在都變得不確定了，一切清晰的東西都變得模糊了，不可預(yù)測(cè)的突變?cè)谡麄€(gè)社會(huì)中隨時(shí)可能引發(fā)混亂和危機(jī)。正如布萊森(J.M.Bryson)指出的那樣，“過(guò)去20年發(fā)生了太多的事件和趨勢(shì)，要求公共與非營(yíng)利組織作出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)”。公共政策外部環(huán)境的不確定性無(wú)疑增加了政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控和終結(jié)的難度。新時(shí)期影響公共政策運(yùn)行的自然與社會(huì)因素可以描述為“超社會(huì)”、“超系統(tǒng)”、“超生物”的環(huán)境，社會(huì)組織與個(gè)人在復(fù)雜的“超系統(tǒng)”中謀生存、求發(fā)展不能離開(kāi)由洞見(jiàn)所凝聚的戰(zhàn)略以及由理性所奠定的基礎(chǔ)，否則將會(huì)成為無(wú)法取得預(yù)期成效的“可憐蟲(chóng)”。外部環(huán)境促使各種政策相關(guān)人在動(dòng)態(tài)適應(yīng)過(guò)程中而變得捉摸不定、混沌不清和難以預(yù)料。正如科學(xué)史學(xué)家波普爾所講的“云與報(bào)時(shí)鐘”的故事所揭示的那樣，各種政策行為并不能夠做到像報(bào)時(shí)鐘那樣有節(jié)律地運(yùn)行，而只能像流云那樣變幻不定。政策行動(dòng)中的細(xì)微差異卻有可能會(huì)通過(guò)邊際累積而最終產(chǎn)生截然不同的后果，簡(jiǎn)單的變化往往會(huì)導(dǎo)致令人震驚的復(fù)雜反應(yīng)，政策行動(dòng)的得失往往也難以預(yù)料，甚至出現(xiàn)“一著不慎，滿盤(pán)皆輸”。

(三)制度上良好的規(guī)則體系的形成是有機(jī)的建構(gòu)過(guò)程

公共政策總是在一定的社會(huì)制度下設(shè)計(jì)、制定和實(shí)施的，“沒(méi)有恰當(dāng)?shù)闹贫?，任何意義的政策都可能失敗”。這是因?yàn)?，“制度是一系列被制定出?lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追

求主體福利最大化或效用最大化的利益的個(gè)體行為”，它對(duì)公共政策系統(tǒng)及其過(guò)程有著決定性的影響。這種影響作用主要表現(xiàn)在：制度并非對(duì)任何政策建議都能接受，它對(duì)政策形成的制約首先體現(xiàn)為政策項(xiàng)目與方案是否可行，即使可行并得到確定，其實(shí)施過(guò)程也無(wú)法擺脫制度的制約；公共政策的制定主體不僅要為公共利益服務(wù)，而且還有自身系統(tǒng)的利益要求，于是各自為政與政出多門(mén)便時(shí)有發(fā)生；政策方案的選擇與社會(huì)制度密切相關(guān)，體制上容納政策的可能性決定了政策選擇的結(jié)果，與現(xiàn)行體制相抵觸的政策往往容易被擱置；制度上習(xí)慣勢(shì)力的大小及占優(yōu)勢(shì)的程度，影響著政策活動(dòng)者對(duì)海西建設(shè)的認(rèn)知、對(duì)共同利益的表達(dá)及問(wèn)題獲得解決的機(jī)會(huì)，如果代表舊制度的習(xí)慣勢(shì)力占優(yōu)勢(shì)，則很難推出新的公共政策；隨著社會(huì)民主制度的加強(qiáng)，政策爭(zhēng)執(zhí)與分歧也越來(lái)越明顯，實(shí)際上很難出臺(tái)意見(jiàn)一致的政策；制度上的限制與隋性使得原有的政策過(guò)程很難發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，制度創(chuàng)新不足成為產(chǎn)生政策障礙的重要原因；要用新的良好的規(guī)則體系代替舊的制度，需要隨著和諧社會(huì)的發(fā)展、設(shè)計(jì)者素質(zhì)的提高、卓越文化的形成而不斷地進(jìn)行著建構(gòu)和創(chuàng)新。

三、科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)政策優(yōu)化的基本途徑

海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)作為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略，在實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一與建構(gòu)和諧社會(huì)的進(jìn)程中具有十分重要的基礎(chǔ)意義。區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的多元行者在有效實(shí)施這一建設(shè)工程的過(guò)程中，可供選擇的途徑多種多樣，其中公共政策途徑最具根本性、支配性和權(quán)威性，因?yàn)楣舱呤怯蓹?quán)威機(jī)構(gòu)制定的策略，是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。公共政策作為由政府制定并組織實(shí)施的治理工具，對(duì)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的影響不僅廣泛、根本和深刻，而且居于主導(dǎo)、調(diào)節(jié)和控制的地位。從政策分析的角度看，在當(dāng)前的公共政策運(yùn)行過(guò)程中，由于各種主客觀因素及運(yùn)作制度方面的原因，公共政策系統(tǒng)還存在著諸多的障礙、困境與問(wèn)題。解決各種障礙問(wèn)題的根本之道恰在于加強(qiáng)政策系統(tǒng)的對(duì)策研究，優(yōu)化政策運(yùn)行過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)和方面，實(shí)現(xiàn)公共政策運(yùn)行的持續(xù)有效創(chuàng)新。有鑒于此，筆者對(duì)如何從公共政策途徑加速海西建設(shè)進(jìn)程，謹(jǐn)提出以下若干優(yōu)化途徑：其一，探索體現(xiàn)區(qū)情的政策制定模式，及時(shí)優(yōu)化促進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的公共政策；其二，避免政策執(zhí)行過(guò)程的策略行為，有效治理政策變通中違背政策原理的錯(cuò)誤現(xiàn)象；其三，克服政策評(píng)估出現(xiàn)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，努力發(fā)展促使經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)有序進(jìn)行的評(píng)估事業(yè)；其四，強(qiáng)化政策監(jiān)控應(yīng)有的建設(shè)功能，堅(jiān)決遏制阻礙海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的消極因素；其五，及時(shí)疏通公共政策的終結(jié)渠道，科學(xué)處理政策周期及政策發(fā)展出現(xiàn)的障礙問(wèn)題；其六，優(yōu)化公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成單元，實(shí)現(xiàn)有效促進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的政策創(chuàng)新。

(責(zé)任編輯：北緯)