論海關危機管理機制

【摘要】文章以海關為研究視角，分析了現(xiàn)實危機管理中存在的問題和當前海關可能面臨的主要危機，探討了現(xiàn)代海關制度框架下海關危機管理機制建立的必要性和可行性，研究提出了海關危機管理機制建立的基本途徑。

【關鍵詞】海關；危機管理機制；海關協(xié)調發(fā)展

“危機”是相對于人類社會生活中正常的社會關系、社會秩序而言的，是指那些打斷人類正?；顒拥氖录ＮC具有高度的不確定性、緊迫性、獨特性、信息不對稱性和影響持續(xù)性五大特征。政府危機管理指政府面對自然災害、社會問題和人為因素引起的、威脅到社會利益和安全的公共危機事件時，充分運用科學手段，進行及時有效的檢測、預控、決策和處理，以避免和減少危害，達到穩(wěn)定社會、維護政府良好形象的目的。近年來黨中央、國務院明確提出，要加快突發(fā)公共事件應急機制建設，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。

近年來，隨著改革開放的逐步深入，作為國務院直屬機構的海關經(jīng)歷了一系列危機事件，影響較大的當屬湛江“9898”走私腐敗案件、廈門“4.20”遠華走私案和香港貨運司機通關罷工事件等。從某種意義講，這些與海關管理直接相關的事件，在一定程度上影響了民眾對海關行政執(zhí)法的公信力，降低了黨和政府對海關依法行政能力的信任度，動搖了海關履行職能的合法性基礎。而對這些事件的沉著應對，改變了海關被動應付的局面，最終檢驗了海關的應變、處置能力，檢驗了一個執(zhí)法部門的危機管理能力，較好地維護了海關的社會形象和政治地位，同時也為我們在現(xiàn)代海關制度框架下建立系統(tǒng)的危機管理機制奠定了基礎。

一、當前海關可能面臨的危機

危機從構成來看一般可分為兩大類，即自然危機和社會危機。根據(jù)國務院制定的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》的分類方法，按照危機事件發(fā)生過程、性質，我國將危機大體分為四類，一是自然災害，二是事故災難，三是公共衛(wèi)生事件，四是社會安全事件。這四類危機總體上也可歸屬到自然危機和社會危機兩大類之中。海關作為國家的進出關境的監(jiān)督管理機關，對管理相對人、進出境貨物和物品依法實施監(jiān)督管理，執(zhí)法范圍為整個關境，生活于社會之中，不可避免的要同以上的四類天災人禍打交道；同時按照系統(tǒng)論的觀點，海關工作不是孤立存在的，要受到其他政府部門的影響。

當前海關可能面臨的主要危機按性質可分為三類，即內部危機事件，如重大突發(fā)安全事件；外部危機事件，如“非典”對進出境活動的影響；內外協(xié)同突發(fā)危機事件，如內外勾結走私等。按影響程度和范圍劃分可包括：一是整個社會的危機對海關發(fā)生作用，比如大的自然災害、戰(zhàn)爭、流行疾病等等；二是國際政治、經(jīng)濟關系的巨大變化；三是海關系統(tǒng)內大范圍的執(zhí)法失誤或腐??；四是影響較大的涉外事件。

二、海關危機管理機制建立的必要性和可行性

自然危機的巨大力量往往是不可抗拒的，但是，我們可以把自然災害造成的損失縮小在最低限度，而人為的危機是可以預防的。危機管理的最基本目標是使發(fā)展進程免遭沖擊和在遭受沖擊后能夠盡快恢復正常。海關危機管理是政府危機管理的重要組成部分，承擔著維護經(jīng)濟社會和海關自身和諧發(fā)展的歷史任務。在國務院制訂的部門應急預案目錄中，已把《海關系統(tǒng)突發(fā)公共事件應急預案》列為第62項。由此可見，海關危機管理機制的建立既是經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是海關現(xiàn)代化的必然選擇。

（一）建立海關危機管理機制是切實履責和維護公共利益的重要保障

海關在履行監(jiān)管、稅收、查私、統(tǒng)計等基本職能的時候，存在面臨一系列管理危機的可能性。事實上，近年來發(fā)生的非典等危機，迫切要求海關建立行之有效、高效運作的快速反應機制和危機應對機制。首先，從社會整體層面而言，我國目前社會整體抗逆水平較低，社會安全網(wǎng)有待完善，尚未充分建設好社會危機應對網(wǎng)絡，社會群體處理危機的意識不強、能力不高；其次，從組織運作層面而言，我國當前海關危機管理體系在組織架構、職能定位、預防能力、處理能力、協(xié)調機制等方面有待建立和完善；再次，從個體行為分析層面而言，社會成員和海關關員的危機意識和危機應對能力比較薄弱。這些因素自然地要求海關承擔起相應的危機管理責任。

（二）建立海關危機管理機制是應對各種管理危機的首要條件

危機管理是政府及其機構的基本職能和職責之一，也只有政府才有具備危機管理的合法性與能力。海關作為政府直屬機構，在各個特定工作地域中，與社會生活有著千絲萬縷的聯(lián)系，建立危機管理機制是有效處理各

種危機的基本要求。

三、海關危機管理機制建立的基本途徑

（一）建立危機風險評估機制

危機預防管理的一項重要工作就是要對各種潛在危機風險隨時進行評估。首先評估海關可能遇到的各種危機，把握危機的數(shù)量、種類、性質、特點及其規(guī)律，對危機的形態(tài)進行分類，并根據(jù)危機的不同性質，對危機劃分等級。根據(jù)各類突發(fā)公共事件性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，國務院制定的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》將突發(fā)公共事件一般分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般），對不同等級的突發(fā)公共事件有不同的管理要求。海關面臨的危機事件也要據(jù)此劃分相應等級，并依據(jù)國家制定的標準建立配套的、符合自身特點的危機管理體系和機制。其次，為每一類別或級別的危機制定具體的危機處理戰(zhàn)略和戰(zhàn)術，一旦發(fā)生危機，可根據(jù)危機應急機制馬上進人危機處理。再次，監(jiān)控危機的發(fā)生，注意搜集與危機有關的各種信息，通過對信息的整合、處理、判斷和數(shù)據(jù)的分析，掌握危機的各種變化和最新信息，監(jiān)測危機發(fā)生的概率和趨勢，分析危機所可能產(chǎn)生的負面影響，對危機做出科學的預測和判斷。

（二）建立危機快速反應機制，將危機控制在最小范圍

由于種種原因，長期以來我國政府工作人員存在著報喜不報憂的心態(tài)，危機發(fā)生時常常采取低調處理和封鎖消息的做法。這種做法不僅不能解決危機反而會喪失平息事態(tài)擴大的最佳時機，導致危機進一步擴大。具備敏銳的危機意識，將危機消滅在萌芽狀態(tài)，對政府處理公共危機尤為重要。海關也必須具備敏銳的危機意識，這種意識是指對處于萌芽狀態(tài)危機事件的一種敏感性，缺乏這種敏感性就會貽誤危機處理的最好時機。危機發(fā)生時，海關應立即投入到危機的處理中，通過采取各種有效措施來解決危機，將危機造成的損失和沖擊降至最低點。

（三）加強危機訓練與危機知識的普及

凡事預則立，不預則廢。在危機預防管理中海關必須做到：一是要警鐘長鳴，經(jīng)常對關員進行危機訓練和演習，提高關員的危機意識；二是要大力普及有關危機知識，讓關員掌握正確的應對危機的措施與方法，明確個人在危機中的職責。加強危機的預防訓練，提高海關關員的整體危機意識和危機應對能力，一旦發(fā)生危機，才能從容應對。

（四）建立公開、順暢、權威的溝通渠道

當社會面臨重大危機，人們的生存與安全受到威脅時，便會陷入極度恐慌之中，為了減輕或消除心理上的緊張與壓力，人們必然要通過各種渠道去獲知與危機有關的信息。當人們從正式渠道獲得的信息不足，無法解釋目前正在發(fā)生的危機或不能解除其心理上的緊張和壓力時，各種流言就會迅速出現(xiàn)，從而引發(fā)更大的社會恐慌。杜絕謠言的產(chǎn)生、避免發(fā)生群體性的社會恐慌，惟一的辦法就是建立公開、順暢、權威的溝通渠道，及時、全面、準確地告訴公眾事實的真相，提高政府工作的透明度，滿足公眾的知情權。對海關而言，發(fā)生公共危機時，要提高信息收集的及時性、準確性與全面性，增強信息發(fā)布的透明度，充分保證社會和廣大關員的知情權。

（五）建立社會力量參與機制

海關危機管理機制的建立離不開社會各界的參與，離不開地方各級政府部門的指導協(xié)調協(xié)助，離不開外匯、銀行、國檢等部門的參與與配合。海關應當以開放的視野、開放的思路和開放的措施，相信和依靠地方政府和社會力量，拓寬社會參與渠道，形成全社會處理危機事件協(xié)調互動的良好氛圍。同時，有必要積極推進與國際海關組織以及其他國家海關機構的溝通和協(xié)作，借鑒他國先進的危機管理經(jīng)驗，主動尋求國際援助，實現(xiàn)國際資源和信息共享。

（六）做好危機善后溝通工作

危機給人民群眾的生產(chǎn)和生活造成損失，也使人們對政府的管理能力產(chǎn)生懷疑，即使政府采取了積極而有效的處置方法，政府的形象也不可能完全恢復到危機發(fā)生之前的水平。因此，危機的結束并不代表危機處理的結束。當人們度過危機之后，海關還應做好危機后溝通工作，向社會及關員承諾今后的措施，表達海關的誠意，恢復社會及廣大關員對海關的信心，重新提升海關的形象。

【參考文獻】

[1]國外公共危機管理機制縱橫談. 人民網(wǎng)．

[2]海關系統(tǒng)突發(fā)公共事件應急預案．海關總署文件．

[3]朱立言，陳宏彩．論危機管理中的行政信息公開[J]．新視野，2003．

[4]國家突發(fā)公共事件總體應急預案．2005年1月26日國務院第79次常務會議審議通過，4月17日發(fā)布．

【作者簡介】李旭東（1977- ），男，重慶榮昌人，南京大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生。