提高縣域農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量的主要對策探討

李曉園

摘 要：提高公共服務(wù)質(zhì)量是服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容。提高縣域農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量的主要對策：（1）構(gòu)建農(nóng)民與縣級政府溝通的多種渠道，定期進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)需求調(diào)查，準(zhǔn)確把握農(nóng)民的期望要求；（2）將感知到的農(nóng)民期望轉(zhuǎn)化為政府管理的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；（3）建立和完善公共服務(wù)的運行機制、動力機制、控制機制，提高公共服務(wù)管理質(zhì)量；（4）加強縣級政府行政文化建設(shè)，培養(yǎng)公務(wù)員良好的職業(yè)精神。

關(guān)鍵詞：縣域；農(nóng)村公共服務(wù)；質(zhì)量；服務(wù)型政府

中圖分類號：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)05—0015—03

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出，要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。建設(shè)服務(wù)型政府，必須不斷提高政府服務(wù)質(zhì)量，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，滿足人民不斷增長的物質(zhì)和文化需要。針對目前縣域農(nóng)村公共服務(wù)相對落后的現(xiàn)狀，大力改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)，全面提高縣域農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量，顯得異常重要而迫切。

一、縣域農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀

2004年溫家寶總理在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)儀式上的講話中明確提出，公共服務(wù)就是“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府”。當(dāng)前，我國縣域農(nóng)村公共服務(wù)明顯落后于城鎮(zhèn)公共服務(wù)，下面筆者依據(jù)我國第二次農(nóng)業(yè)普查資料對縣域農(nóng)村公共服務(wù)的狀況作一評述：

（1）從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施來看，交通、電力、通信條件有較大改善，但飲用水等農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施仍存在較嚴(yán)重的安全問題。2006年末，全國9.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)有火車站，46.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)有二級以上公路通過，全國95.5%的村通公路，98.7%的村通電，81.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有郵電所，88.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有儲蓄所，11.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有公園，68.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有綜合市場，23%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)市場，34.4%的村地域內(nèi)有50平方米以上的綜合商店或超市。調(diào)查中有10.3%的住戶反映獲取飲用水存在困難。全國72.3%的鎮(zhèn)實施集中供水，48.6%的住戶使用管道水,但只有24.5%的村飲用水經(jīng)過集中凈化處理，19.4%的鎮(zhèn)生活污水經(jīng)過集中處理，36.7%的鎮(zhèn)有垃圾處理站，15.8%的村實施垃圾集中處理，33.5%的村有沼氣池，20.6%的村完成改廁。

（2）教科文衛(wèi)及社會保障等公共服務(wù)有了較大的改善，但仍存在較大問題，文化體育設(shè)施嚴(yán)重不足。2006年末，全國10.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有職業(yè)技術(shù)學(xué)校，71.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有廣播、電視站，98.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有醫(yī)院、衛(wèi)生院，66.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有敬老院，87.6%的村在3公里范圍內(nèi)有小學(xué)，69.4%的村在5公里范圍內(nèi)有中學(xué)，30.2%的村有幼兒園、托兒所，74.3%的村有衛(wèi)生室，76.1%的村有有行醫(yī)資格證書的醫(yī)生。但是只有10.7%的村有體育健身場所，13.4%的村有圖書室、文化站，15.1%的村有農(nóng)民業(yè)余文化組織。2007年，全國參保農(nóng)民工3966萬人，較上年增加1429萬人；有3452萬農(nóng)村居民得到政府最低生活保障，增加1859萬人；有2448個縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，7.3億農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合率為85.7%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金累計支出總額為220億元，累積受益2.6億人次。全年城市醫(yī)療救助

407萬人次，比上年增長117.2%；農(nóng)村醫(yī)療救助603萬人次，增長150.1%；民政部門資農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)達(dá)2306萬人次。①

（3）農(nóng)村勞動力就業(yè)主要為異地就業(yè)，且以第三產(chǎn)業(yè)為主。2006年末，農(nóng)村從業(yè)人員47852萬人，占農(nóng)村勞動力資源總量的90.1%，農(nóng)村外出從業(yè)勞動力13181萬人，占27.6%,在縣外從業(yè)的勞動力占80.8%，其中去省外從業(yè)的勞動力占49.3%。外出從業(yè)勞動力中，從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力占2.8%，從事第二產(chǎn)業(yè)的勞動力占56.7%，從事第三產(chǎn)業(yè)的勞動力占40.5%。

（4）初步形成信息發(fā)布平臺?？h級政府信息發(fā)布平臺除了常見的紙質(zhì)文件外，還有有線電視網(wǎng)、農(nóng)村有線廣播、墻報、政府網(wǎng)站等形式。2006年末，97.6%的村通電話，97.6%的村能接收電視節(jié)目，57.4%的村安裝了有線電視。

（5）農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)需求強烈。2007年中國（海南）改革發(fā)展研究院完成了一篇《農(nóng)村基本公共服務(wù)現(xiàn)狀與問題入戶問卷調(diào)查報告》，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)階段農(nóng)民最關(guān)心、最需要解決的基本公共服務(wù)首先為看病難、看病貴問題，子女上學(xué)難、費用高問題，提高收入問題。其次為養(yǎng)老、就業(yè)、道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等基本公共服務(wù)。再次為農(nóng)業(yè)科技推廣、社會治安、職業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、最低生活保障、土地征用補償、鄉(xiāng)村臟亂差治理等問題。這些問題都直接關(guān)系到農(nóng)村居民生活保障、生產(chǎn)經(jīng)營及生活環(huán)境的公共服務(wù)。目前，農(nóng)民對各級政府出臺和實施的惠農(nóng)政策滿意度依次為：對中央政府的滿意度為86.5%，對縣鄉(xiāng)級基層政府的滿意度為51.8%。

二、提高縣域農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量的建議

1.構(gòu)建公眾與縣級政府溝通的多種渠道，準(zhǔn)確把握公民的期望要求

了解公共服務(wù)的需求，是做好公共服務(wù)的前提。目前農(nóng)民缺乏利益和需求的有效表達(dá)機制,參政議政意識不強，人大代表比例較低，而基層政府有關(guān)部門又不深入了解和掌握農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)的需求，加之行政體制改革滯后,影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。如農(nóng)民急需的實用農(nóng)業(yè)技術(shù)和信息,而現(xiàn)在許多支農(nóng)的技術(shù)卻不實用，支農(nóng)服務(wù)搞形式、走過場,農(nóng)民不能得到真實有用的技術(shù)和服務(wù)信息。

構(gòu)建政府與公民溝通的多種渠道，一是要完善公民參政議政的途徑，擴大農(nóng)民參政議政的比例，提高其參與公共政策選擇的主動性和水平。正如胡錦濤總書記在十七大報告中指出的，“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，并“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。二是建立以有線電視為主、通訊網(wǎng)絡(luò)為輔的覆蓋全縣范圍的服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，為每個村委會配置電腦，及時傳達(dá)黨和國家、縣級政府的政策精神、公共服務(wù)信息，收集和反饋公眾意見。三是設(shè)立主要領(lǐng)導(dǎo)接待日，加強領(lǐng)導(dǎo)與基層群眾的直接溝通，正確處理農(nóng)民上訪等問題。四是定期對轄區(qū)公共服務(wù)需求進(jìn)行調(diào)查，準(zhǔn)確把握人民群眾的期望要求，根據(jù)現(xiàn)實可能性和問題的緊迫性有步驟地解決農(nóng)民的需求。

2.將感知到的農(nóng)民期望轉(zhuǎn)化為政府管理的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

為了更好地提供服務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民對公共服務(wù)的期望轉(zhuǎn)化成政府管理的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，能夠予以量化的，應(yīng)采用量化指標(biāo)。立足于解決當(dāng)前農(nóng)民最為關(guān)心的教育問題、看病難問題、低收入問題及農(nóng)村公共設(shè)施、農(nóng)村職業(yè)教育問題，我們應(yīng)對教育投入，入學(xué)率，教學(xué)設(shè)施建設(shè)，教師隊伍建設(shè)，農(nóng)民工權(quán)益保障，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)政策的實施，農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)教育，公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，醫(yī)療保障體系建設(shè)，藥品供應(yīng)保障體系建設(shè)等事項用量化指標(biāo)進(jìn)行質(zhì)量管理，而對無法量化管理的事項，如政府部門作風(fēng)建設(shè)等，我們也要將農(nóng)民對政府、公務(wù)員的要求轉(zhuǎn)化為政府管理的一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?？h級政府公共服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)要素組成項目主要有：縣級政府應(yīng)當(dāng)有現(xiàn)代化的服務(wù)設(shè)施，初步實現(xiàn)電子政務(wù)；公務(wù)員著裝大方得體、干凈，精神飽滿；縣級政府工作環(huán)境整潔、安靜；服務(wù)資料完整，服務(wù)設(shè)施齊全，服務(wù)信息可靠；有較強的公共服務(wù)能力，及時完成向公民承諾的事情；當(dāng)公民遇到困難時，主動關(guān)心并積極提供幫助；當(dāng)遇到公共危機時，能積極穩(wěn)妥地處理，給公眾以信賴；公共服務(wù)政策能保持一定的穩(wěn)定性和執(zhí)行的公正性；等等。

3.建立和完善公共服務(wù)的運行機制、動力機制、控制機制

（1）運行機制是公共服務(wù)管理機制中最復(fù)雜的機制，它涵蓋了從公共服務(wù)的投入到產(chǎn)出的整個過程。完善運行機制的重點在于創(chuàng)新行政管理體制，合理地劃分中央政府、省級政府與縣級政府公共服務(wù)權(quán)能。要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，健全職位、職權(quán)、責(zé)任相一致的職責(zé)體系，正確區(qū)分政府與市場的功能差異，建立公共產(chǎn)品供應(yīng)多元化機制，引進(jìn)合同外包、特許經(jīng)營、用者付費、內(nèi)部市場等方式，為縣域居民提供更好的公共服務(wù)。

（2）動力機制是提高公共服務(wù)效能的源動力，這種動力主要來自公職人員對政府、公民和職業(yè)的熱愛與忠誠，來自內(nèi)部的利益驅(qū)動力和外部環(huán)境的推動力。構(gòu)建先進(jìn)的行政文化，培養(yǎng)政府工作人員的職業(yè)精神，是激勵公務(wù)員的內(nèi)在驅(qū)動力；實施縣級政府公共服務(wù)績效評價，并且將績效評價的結(jié)果與政府工作人員的獎懲、工資、晉升晉級掛鉤，是激勵公務(wù)員的外在驅(qū)動力。政府的績效考核比企業(yè)要復(fù)雜得多。我們必須科學(xué)地設(shè)計和推行政府公共服務(wù)績效評價機制?？茖W(xué)的績效評價制度應(yīng)當(dāng)具有全面性、相關(guān)性、具體性、可操作性、公正性、客觀性、民主性和相對穩(wěn)定性；評價主體應(yīng)多元化，參與主體要有廣泛的代表性。

（3）控制機制是通過系統(tǒng)的控制手段，使公共服務(wù)活動朝著既定的目標(biāo)正常運行。控制機制主要包括預(yù)算控制、審計控制、成本控制和行政問責(zé)等。要完善預(yù)算控制，進(jìn)行參與式預(yù)算改革，讓老百姓介入到預(yù)算的過程中。這有兩種形式：一是要讓公民參與到政府制定預(yù)算的過程中，一些公共建設(shè)項目應(yīng)讓公民選擇；另一種是加大人大對預(yù)算監(jiān)督的力度，由人大代表和其他轄區(qū)居民對政府的預(yù)算進(jìn)行審議、修改，并在項目實行的過程中繼續(xù)進(jìn)行監(jiān)督。從我國實際來看，縣級政府采用參與式公共預(yù)算改革有較強的可行性。政府審計包括內(nèi)部審計與外部審計。由于政府資金為全民所有，因此外部審計的控制功能更強?？h級政府要特別加強對公共工程的審計。公共工程一般是指政府直接或間接的固定資產(chǎn)投資，是各級政府和廣大公眾共同關(guān)心的問題，社會影響重大。縣級審計要特別注意防范層層發(fā)包帶來的弊端，防止貪污賄賂和偷工減料。溫家寶總理在2006年政府工作報告中指出，要“建立健全行政問責(zé)制,提高政府執(zhí)行力和公信力”。近幾年來，行政問責(zé)從中央到地方逐步展開并逐漸制度化。但是，行政問責(zé)制整體處于試點階段,問責(zé)理念不清、問責(zé)內(nèi)涵不明、問責(zé)機制缺失等問題普遍存在。建立和完善縣級政府行政問責(zé)體系必須要做到：同體問責(zé)與異體問責(zé)同構(gòu)，以異體問責(zé)為主；明確問責(zé)對象、問責(zé)事項和范圍，界定問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范問責(zé)程序、問責(zé)行為等。

4.健全公共服務(wù)承諾制度，提高政府公信力

現(xiàn)階段，我國許多縣級政府及其職能部門實行了服務(wù)承諾制度。服務(wù)承諾制度的實施有利于改進(jìn)政府工作作風(fēng)，提高辦事效率，對提高政府公信力有很重要的意義。目前服務(wù)承諾制度的主要內(nèi)容有首問負(fù)責(zé)、政務(wù)公開、辦文限時、辦事限時等。但是現(xiàn)行公共服務(wù)承諾制度也存在著明顯問題：一是服務(wù)承諾制度實施范圍小，形式重于內(nèi)容；二是服務(wù)承諾制度執(zhí)行欠佳，使承諾落空?！俺兄Z落空”，既有工作人員的原因也有體制原因，如職能部門之間的關(guān)系沒有理順，導(dǎo)致服務(wù)承諾中相關(guān)環(huán)節(jié)不能有效地溝通，工作人員在具體工作中不能得到相關(guān)部門的配合和支持。當(dāng)然，也有的服務(wù)承諾不切實際，使承諾無法兌現(xiàn)。公共服務(wù)承諾制度必須建立在科學(xué)可行、團(tuán)結(jié)合作的基礎(chǔ)上。

5.加強縣級政府行政文化建設(shè)，培養(yǎng)公務(wù)員良好的職業(yè)精神

行政文化是行政組織在一定的社會文化背景下所形成的共有的價值體系，它以價值觀為核心,包括行政價值、行政精神等深層次文化和行政方式、行政道德、行政習(xí)慣、行政作風(fēng)等淺層次文化。行政文化是政府軟實力的重要組成部分。先進(jìn)的行政文化能引導(dǎo)行政主體不斷學(xué)習(xí)，提高公務(wù)員的思想境界，為服務(wù)對象提供快速而高效的服務(wù)。

縣級政府遠(yuǎn)離中央政府，其人才大多本土化，因此縣級行政文化是鄉(xiāng)村文化與城鎮(zhèn)文化的交融，傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化的結(jié)合。許多基層工作人員關(guān)注和了解農(nóng)民的疾苦，但是工作方式簡單粗暴；他們雖然以民為本，致力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，但是“官貴民賤”觀念根深蒂固，對農(nóng)民需求回應(yīng)不夠；他們雖然了解法律，但是人治思想嚴(yán)重；他們雖然追求社會公平、正義，但是宗族情結(jié)嚴(yán)重，知行不一，辦事隨意性大；他們雖然尊重權(quán)力，服從領(lǐng)導(dǎo)，但缺乏獨立意識，責(zé)任心不強；他們雖然遵章守制，但求穩(wěn)怕變，學(xué)習(xí)動機不足，缺乏創(chuàng)新精神。顯然，這些行政文化中的消極因素會阻礙公共服務(wù)水平的提高，會傷害人民群眾的感情，會影響黨和政府在人民群眾中的威信。因此，我們必須對當(dāng)前縣級行政文化的積極因素進(jìn)行總結(jié)、提煉和倡導(dǎo)，堅決破除其中的消極思想，大膽借鑒外來的行政文化，及時融進(jìn)新時代的行政理念，著力培育先進(jìn)的行政文化，不斷推動公共服務(wù)體制的創(chuàng)新。

注釋

①《2007年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/.

參考文獻(xiàn)

［1］中華人民共和國國家統(tǒng)計局.第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjgb/.2008-02-21.

［2］中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組.農(nóng)村基本公共服務(wù)現(xiàn)狀與問題入戶問卷調(diào)查報告［R］.中國(海南)改革發(fā)展研究院簡報，2007—11—11.

［3］楊子云.參與式預(yù)算推動地方政府治理革新［J］.中國改革,2007,（6）.

［4］魏紅英.公共產(chǎn)品視角下縣級政府服務(wù)能力建設(shè)路徑探析［J］.廣東社會科學(xué),2006,（2）.

責(zé)任編輯：汪 洋