義務教育非均衡發(fā)展現(xiàn)狀及地方政策選擇

摘要：義務教育是整個教育過程中的起點教育，是實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的底線保障，更是實現(xiàn)教育公平的基礎。推進義務教育均衡發(fā)展是政府當前的一項重要任務。焦作市義務教育發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查及分析顯示，在一些地區(qū)，義務教育呈現(xiàn)一種“非均衡化”的發(fā)展狀況。要實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展，地方政府需要做出積極的政策選擇。

關(guān)鍵詞：義務教育；非均衡發(fā)展；地方政策

中圖分類號：G522.3文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)04—0111—03

收稿日期：2008—05—04

作者簡介：武磊，男，華東師范大學公共管理學院博士生。

一、義務教育均衡發(fā)展是實現(xiàn)教育公平的基礎

義務教育均衡發(fā)展是在教育公平、教育平等原則的支配下，國家制定的有關(guān)義務教育的法律、法規(guī)和政策，各級政府和教育部門制定的有關(guān)義務教育的法規(guī)、政策，都要體現(xiàn)教育均衡發(fā)展的基本思想；不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間、群體之間的義務教育資源，必須均衡配置；各級學校和教育機構(gòu)在具體教育活動和教學活動中，要為每一個受教育者提供均衡的教育和發(fā)展機會。①從這一界定來看，義務教育均衡發(fā)展既包含對義務教育法律、法規(guī)、政策的考量，又包含對義務教育資源配置的考量，還包含對義務教育教學活動的考量，其核心是優(yōu)質(zhì)義務教育資源的均衡配置。義務教育均衡發(fā)展不是“削峰填谷”，不是絕對平均主義，而是在保持優(yōu)質(zhì)學校的基礎上，加快薄弱學校的發(fā)展。政府作為公共資源分配的主體，應對義務教育資源作出合理配置，辦好每一所學校，教好每一個學生。

在現(xiàn)階段，義務教育均衡發(fā)展是實現(xiàn)教育公平的基礎。首先，從義務教育在整個教育過程中的地位來看，義務教育是起點教育，是其他階段教育的基礎，在一定程度上決定著一個人在其他教育階段的發(fā)展水平，只有在義務教育階段每一名學生都能得到同樣的學習機會和學習條件，才能使所有人站在同一起跑線上，為更高一層教育公平的實現(xiàn)提供保證。相反，如果在義務教育階段，并非所有的學生都接受到同樣良好的教育，那么即使在其他教育階段每一名學生都受到同等的對待，也難以保證整個教育過程和教育結(jié)果的公平。其次，從義務教育的性質(zhì)和特征來看，義務教育是普及教育，相對于其他階段的選拔性教育來講，涉及面更廣，直接關(guān)系到千家萬戶；義務教育又是普惠教育，是政府提供的社會公共產(chǎn)品，非競爭性、非排他性以及人人平等共享是其合法性所在；義務教育也是每個適齡人口應該享有的基本人權(quán)，是底線公平。因此，義務教育均衡發(fā)展體現(xiàn)教育公平的倫理價值判斷，是解決教育公平問題的根本途徑。當前社會上對教育不公的熱議，在很大程度上是由于義務教育發(fā)展嚴重非均衡所致。因此，教育公平的基礎在于義務教育均衡發(fā)展，要實現(xiàn)教育公平，必須從義務教育抓起。

二、義務教育非均衡發(fā)展的基本狀況：焦作案例②

由于我國地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展存在巨大差異，義務教育非均衡發(fā)展的現(xiàn)象比較嚴重，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及校際之間的非均衡發(fā)展。這種非均衡發(fā)展的狀況主要體現(xiàn)在辦學條件、辦學手段、師資力量、教育經(jīng)費投入、生源狀況等方面。為了準確把握義務教育非均衡發(fā)展的基本狀

況，本文選取河南省焦作市作為個案進行重點調(diào)研，深入分析義務教育非均衡發(fā)展的現(xiàn)狀及其根源，以期對全國范圍的義務教育均衡發(fā)展有所啟示。

焦作市是河南省一座在礦區(qū)基礎上發(fā)展起來的中等規(guī)模的綜合性工業(yè)城市。在政府的努力下，焦作市義務教育得到了較好的發(fā)展，其義務教育均衡發(fā)展也取得了較明顯的成效。根據(jù)2006年《河南教育年鑒》，焦作市有小學751所，在校生341755人，普通初中238所，在校生187003人，是河南省較早基本實現(xiàn)“兩基”目標的地市。2005年，焦作市還在河南省首開對縣級政府教育督導之先河，將義務教育均衡發(fā)展列入重要考核指標，通過新聞媒體發(fā)布教育督政公報，在社會引起了良好反響。但從整體來看，焦作市義務教育仍存在一些不均衡現(xiàn)象，城鄉(xiāng)學校之間、城市名校與薄弱學校之間有較大差異，擇?，F(xiàn)象比較嚴重。

（一）城鄉(xiāng)學校之間的不均衡

1.生均撥款、生均經(jīng)費方面

以2007年為例，盡管焦作市財政對教育撥款的增長比例高于財政經(jīng)常性收入的增長比例，年生均教育事業(yè)費、年生均公用經(jīng)費均達到了河南省省定標準，但城鄉(xiāng)配置卻有較大差別，城市、縣城（含縣級市市區(qū)）明顯高于農(nóng)村（見表1）。

資料來源：《焦作市2007年教育督政報告》。

2.校舍建設及教學儀器、器材和設施方面

調(diào)查表明，城市學校均有固定的運動場、實驗室、圖書室，農(nóng)村學校設施相對簡陋，教學功能沒有城市學校完善。在實驗儀器及音樂、體育、美術(shù)器材的擁有量上，城市學校相對比較齊全，農(nóng)村學校比較匱乏，即使有一些教學儀器和器材，也大多比較老舊，農(nóng)村小學的教學儀器、器材尤其缺乏。

從信息化建設來看，多媒體教室大部分集中在焦作市城區(qū)中小學校，市直5所學校全部達到“班班通”。而農(nóng)村中小學配有多媒體教室的學校比較少，離教育部2008年提出的“班班通、堂堂用”要求還有一定差距。

3.教師情況

從教師數(shù)量上看，城市學校生師比為13.8∶1，農(nóng)村學校生師比為16.2∶1，城市師資比例高于農(nóng)村，農(nóng)村尤其缺少語文、數(shù)學、計算機、英語等科目的教師；從教師工作量來看，城市學校教師基本上做到了專任化，每人擔一門課，而農(nóng)村學校尤其是較偏遠或規(guī)模較小的學校一名教師擔2—3門課的現(xiàn)象較多，農(nóng)村學校教師備課量大于城市學校教師；從年齡上看，城市教師平均37.1歲，農(nóng)村教師平均38.9歲，農(nóng)村教師年齡偏大；從學歷上看，城市教師具有本科學歷人數(shù)占專任教師的50.0%，農(nóng)村教師僅占到17.1%，農(nóng)村學校擁有高學歷教師人數(shù)偏低；從流動意愿上看，農(nóng)村教師流動意愿比城市學校教師強，有“打算調(diào)到城市學校”或“從事其他工作”愿望的農(nóng)村教師占33.5%。

4.生源及學校規(guī)模

城市學校在生源和學校規(guī)模方面均好于農(nóng)村學校，農(nóng)村學校生源相對不足，學校規(guī)模較小。以焦作市解放區(qū)為例，農(nóng)村適齡人口中小學階段有20%、初中階段有40%的學生流入城市學校。城市學校平均每校1331名學生，而農(nóng)村學校平均每校只有348名學生。

（二）城市名校與城市薄弱學校之間的不均衡

1.學校校舍建設方面

據(jù)統(tǒng)計，城市名校占地面積相對較大，校舍整潔美觀；城市薄弱學校面積一般較小，校舍比較擁擠，部分還比較破舊。名校大都有操場、籃球場，甚至還有標準跑道；薄弱學校這些設施不齊全。從學校建設資金的投入來看，名校多于薄弱學校。以焦作市解放區(qū)為例，2005年全區(qū)投資2010余萬元，對8所中小學校校舍進行了改建或擴建，其中5所為名校。

2.器材及設施配備方面

名校多數(shù)教師備課和辦公已用上了電腦，而薄弱學校教師擁有電腦數(shù)還相對較少；名校多數(shù)教師辦公室、教室已安裝了空調(diào)，而薄弱學校相當一部分教室和辦公室還是靠煤球爐取暖；名校音樂、體育、美術(shù)各類器材比較豐富，學生參加各種社會活動較多，而薄弱學校這些器材相對較少，學生參加各種社會活動的機會也較少。

3.教師情況

名校名師、骨干教師多，薄弱學校名師、骨干教師少。據(jù)統(tǒng)計，焦作市解放區(qū)小學近70%的省、市級學科帶頭人、骨干教師集中在名校，初中近40%的省、市級學科帶頭人、骨干教師集中在名校及其分校。名校教師的社會地位高，對學校滿意度高，教師工作的穩(wěn)定性也強，90%以上的教師對其所從事的工作及個人的社會地位表示“滿意”或“比較滿意”。

4.生源及學校規(guī)模

城市名校生源充足。以解放區(qū)為例，小學名校平均每個年級6個班，中學名校平均每個年級13個班，班級學生人數(shù)高于省定的小學50人、中學45人標準的現(xiàn)象比較普遍。薄弱學校學生生源不足，小學平均每個年級3個班，中學平均每個年級4個班，班級學生人數(shù)均低于省定標準。

5.學校經(jīng)濟狀況

統(tǒng)計表明，城市名校經(jīng)濟狀況明顯優(yōu)于薄弱學校。一是財政劃撥給名校的經(jīng)費往往多于薄弱學校；二是社會上對名校的贊助也多于薄弱學校；三是由于名校學生多、規(guī)模大，學校收取的學雜費、擇校費也多。因此，名?？梢杂懈嗟馁Y金用于學校設施的改善、器材的充實、教師的培訓，還可以有一定的實力來增加教師的福利，如組織教師旅游等等。這使得名校對其他學校的優(yōu)秀教師更具有吸引力。

（三）學生群體之間的不均衡

由于城鄉(xiāng)之間、名校與薄弱學校之間在辦學條件與辦學水平上存在著很大的不均衡，因此盡管教育主管部門明確規(guī)定學校必須“劃片招生、就近入學”，但“片外”一些望子成龍、盼女成鳳的家長還是通過各種渠道，設法把孩子送入名校，導致“擇校”現(xiàn)象大量出現(xiàn)。據(jù)調(diào)查，焦作市小學中部分名校2006年度所招的一年級新生有近30%為片外擇校生。大量“片外”學生的涌入，使班級規(guī)模均不同程度超過規(guī)定的標準，形成“大班額”現(xiàn)象。這使得名校有限的優(yōu)質(zhì)教育資源難以承載，難以充分照顧到每一名學生，從而帶來同一班級學生之間接受教育的不均衡。此外，盡管名義上各學校都已取消了重點班，但個別學校在班級師資配備上仍有所側(cè)重，形成事實上的重點班與非重點班之分，這也造成了同一學校學生之間接受教育的不均衡。

可以說，焦作市義務教育非均衡發(fā)展現(xiàn)象是全國義務教育狀況的一個縮影，是農(nóng)村與城市經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡在教育上的反映。同時，以往以城市為中心的教育政策和不合理的教育分級管理體制導致了城鄉(xiāng)教育投入差距的拉大，加劇了城鄉(xiāng)教育的不均衡；受應試教育體制和以升學率為中心的精英教育理念和片面教育政績觀、片面教育質(zhì)量觀的影響，一些教育主管部門在人、財、物上給名校錦上添花的多，給薄弱學校雪中送炭的少，這也帶來了校際之間教育的不均衡?？傊?，義務教育的不均衡發(fā)展使教育公平嚴重受挫。

三、促進義務教育均衡發(fā)展的地方政策選擇

從焦作市義務教育發(fā)展的非均衡現(xiàn)狀可以看出，義務教育非均衡發(fā)展造成了教育不公，制約了教育的發(fā)展，也帶來了一系列的社會問題。政府在解決義務教育不均衡發(fā)展問題方面負有義不容辭的責任。地方政府應從以下幾個方面努力推進地區(qū)義務教育的均衡發(fā)展。

1.切實加大對教育的投入，特別是增加對農(nóng)村及城市薄弱中小學校的投入

義務教育發(fā)展不均衡歸根結(jié)底是優(yōu)質(zhì)教育資源難以滿足社會的需求，由此導致分配不均，引發(fā)社會各方爭奪優(yōu)質(zhì)教育資源。解決這一矛盾的根本在于進一步加大對教育的投入，做大優(yōu)質(zhì)教育資源這個“蛋糕”。保證足額的投入是實現(xiàn)義務教育資源均衡配置的根本前提。同時，按照哈佛大學羅爾斯著名的“補償利益”觀點，政府的投入不能平均用力，應向農(nóng)村及城市薄弱學校傾斜，使農(nóng)村及城市薄弱學校得到應有的利益補償。

2.堅持以正確的教育政績觀和全面的教育質(zhì)量觀指導義務教育的發(fā)展

要改變以往單純“以升學率論英雄”的做法，將公平作為教育政策的基本價值取向，制定有利于農(nóng)村及城市薄弱學校發(fā)展的政策、措施；建立義務教育均衡發(fā)展督導評估制度和監(jiān)測制度，把義務教育是否做到了均衡發(fā)展作為考核評價和督導相關(guān)政府領導、教育主管部門教育工作的重要內(nèi)容，對地區(qū)內(nèi)校際差距適時進行監(jiān)測分析；取消學校等級評估及重點學校制度，引導教育向均衡化方向發(fā)展。同時，學校應建立科學、全面的教學評價體系，引導教師樹立全面的教育質(zhì)量觀。在對老師的教育質(zhì)量評價上，既要看培養(yǎng)了多少尖子生，更要看班級里每一名學生的潛能是否都得到了充分發(fā)揮，使教學實踐活動更加體現(xiàn)教育公平的要求。

3.推進學校標準化建設，加大對薄弱學校的改造力度

要根據(jù)《中華人民共和國義務教育法》的規(guī)定，從本地區(qū)實際出發(fā)，制定統(tǒng)一的地區(qū)內(nèi)義務教育資源配置的量化標準，對地區(qū)內(nèi)學校辦學條件作出明確、具體的硬性規(guī)定，達不到標準的要限期達標。對農(nóng)村過于分散、確實難以達標的教學點，要撤并整合，合理布局，使每所中小學校都能按照法定標準擁有大體均等的辦學條件。學校標準化建設不是裁長補短，而是用具體化、尺度化的手段從底線上保證教育均衡，在達標的基礎上各學校再因校制宜，發(fā)展各自特色。

4.加強農(nóng)村及城市薄弱學校教師隊伍建設

要把加強農(nóng)村及城市薄弱學校師資建設作為促進教育均衡的關(guān)鍵來抓：第一，建立利益導向機制，引導優(yōu)秀教師向農(nóng)村及城市薄弱學校流動。政府應設立教育均衡發(fā)展獎勵基金，對自愿到農(nóng)村及城市薄弱學校工作的優(yōu)秀教師給予一定的獎勵或生活補貼，同時在評先和職稱評聘上給予傾斜。第二，優(yōu)先滿足農(nóng)村學校的教師需求。凡新錄用教師原則上須先在農(nóng)村學校工作5年以上，未滿5年一般不予調(diào)動。第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源。要建立地區(qū)內(nèi)教師定期輪崗制度，教育主管部門統(tǒng)一組織調(diào)配師資，使優(yōu)質(zhì)教育資源在校際間有序流動。第四，建立嚴格的培訓制度，有計劃地選送農(nóng)村及城市薄弱學校校長、教師到大專院校培訓，提高這些學校校長和教師素質(zhì)。第五，依托現(xiàn)代教育網(wǎng)絡，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。要組織骨干教師通過教育網(wǎng)絡進行遠程授課或巡回授課，讓農(nóng)村及城市薄弱學校的學生也能接受高質(zhì)量的教育，縮小城鄉(xiāng)之間、名校與薄弱學校之間的師資差距。

5.嚴格執(zhí)行“劃片招生、就近免費入學”制度

初中名?？梢圆扇‰娔X派位的辦法招生。要按照有關(guān)規(guī)定嚴格控制班級規(guī)模，禁止公辦學校收取擇校費，遏制擇?，F(xiàn)象的進一步蔓延，努力使各校在生源上大體均衡。

注釋

①翟博：《教育均衡發(fā)展需要明確哪些理論問題》，《中國教育報》2006年7月29日。②相關(guān)數(shù)據(jù)均來自筆者于2008年5月從焦作市教育局、焦作市解放區(qū)教育局得到的調(diào)查資料：2005年—2006年《解放區(qū)義務教育發(fā)展狀況報告》、2006年—2007年《解放區(qū)義務教育發(fā)展狀況報告》、2006年《焦作市教育督政報告》、《焦作市教育督導團關(guān)于2005—2006學年縣（市、區(qū)）及市直學校辦學水平評估情況的通報》、《焦作市教育督導團關(guān)于2006—2007學年縣（市、區(qū)）及市直學校辦學水平評估情況的通報》。

責任編輯：隨園中州學刊2008年第4期論幸福的休閑維度2008年7月中 州 學 刊July，2008

第4期(總第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4